内部行政行为纳入行政诉讼受案范围之法要素分析：最高人民法院公布的第22号指导案例评析

【文献标志码】A

【文章编号】1673-1883（2015）01-0085-04

收稿日期：2014-12-22

作者简介：褚丽（1980-），女，山东枣庄人，讲师，法学博士，研究方向：法学理论。

传统学术界通说认为，内部行政行为不可诉。我国实务界对于相对人因受到内部行政行为侵害而提起的行政诉讼，基本上采取“不予受理”做法。但是将内部行政行为排除在司法救济大门之外的立法规定和司法实务往往导致遭受内部行政行为侵害的相对人面临诉讼无门的无奈困境。对此，学术学界进行了许多有价值的研究，并对内部行政行为应当纳入到行政诉讼受案范围逐步达成了共识。但是我国行政审判实务界对此态度一直不鲜明，直至最高人民法院公布第5批指导性案例。最高人民法院公布的第22号指导案例“戴永高、陈守志诉安徽来安县人民政府收回土地使用权批复案” [1]（以下简称“戴永高案”或“本案”），对行政相对人的权利义务产生了实际影响的内部行政批复属于行政诉讼受案范围。根据《关于案例指导工作的规定》，我国各级人民法院在审判类似案例时都“应当”参照最高人民法院发布的指导案例处理。一个不容遮蔽的问题是，对内部行政行为进行司法审查的法因素研究，无论理论界还是实务界都关注不多，且说法不一，尚欠深入研究。本文以最高人民法院第22号“戴永高案”为分析入口，对上述问题作一剖析。

一、第22号指导案例分析

（一）本案裁判理由及裁判要点

本案争议的焦点是内部行政行为是否属于行政诉讼受案范围。滁州中院生效裁判认定：尽管政府批复属于内部行政行为，原则上不具有可诉性。但是在本案中，来安县人民政府作出政府批复后，直接交付有关部门依此执行，这已经对原土地使用权人的权利义务产生了实际的影响，同时，该原土地使用权人曾对批复提起了行政复议。该政府批复此时已经发生了外化，外化为具体行政行为。因此，对该批复不服依法可以提起行政诉讼。

最高人民法院对于本案列出的裁判要点是，“地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”

（二）本案提示的诉讼规则及其变化

从本案的“裁判理由”、“裁判要点”中可以抽象出三个具有一般意义的法院裁判规则：其一，上下级行政机关间的报告、请示与批复、指示等行政行为，原则上属于内部行政行为。其二，内部行政行为原则上不属于法定的行政诉讼受案范围。其三，在具体个案中，如果内部行政行为具备“对外付诸实施、实际影响相对人权利义务”要件，内部行政行为就会发生法律性质的改变，转变为可诉的行政行为，属于行政诉讼受案范围。

分析本案折射出来的法院裁判规则，不难发现我国行政裁判规则的几点变化：第一，对于行政机关批复等行政行为的性质界定，实务界认为“一般属于内部行政行为”，言外之意，有些行政批复不属于内部行政行为。传统行政观点认为，上下级行政机关间的报告、请示与批复、指示等行政行为是内部行政行为。我国法院在本案中进行了法律裁判的“突围”，没有满足于已有传统内部行政行为的界定，对内部行政行为的法判断更加自觉。第二，对于内部行政行为是否属于行政诉讼受理案件范围，实务界以一种更加辩证的法律思维，谨慎地做出了属于自己的现代法律判断，即“原则上不属于行政诉讼受案范围”。第三，对于何种情况下内部行政行为可以纳入行政诉讼受案范围，最高人民法院明确了条件标准，即内部行政行为具备“付诸实施”、“实际影响相对人权利义务”因素，这为以后司法实践明确了标尺。

根据“戴永高案”裁判可知，内部行政行为进入行政诉讼受案范围的基本法要素，即“付诸实施”、“实际影响相对人权利义务”。

二、现有法规范和学术史的梳理

司法实务中，各级法院真的会受理吗？如何对行政相对人的权利义务产生“实际影响”的内部行政行为作出正确的法判断？其判断标准为何？仅仅依靠个案还不能推导出必然结论，有必要放置于当下制度背景下，立足现有法律规范和学术研究，从不同角度探析思考其细节。

（一）现有法律规范的分析

根据《行政诉讼法》第2条、第11条规定，行政诉讼的审查对象是“具体行政行为”。对于何谓“具体行政行为”，我国《行政诉讼法》没有具体规定。但是，我国《行政诉讼法》第12条对不属于行政诉讼受案范围具体情形的列举中，规定四种法定排除情形 ①，其中行政主体人事性质的内部行政行为虽然被排除在受案范围之外，但是对于行政主体工作性质的内部行政行为，如上级公务员对下级发布的命令、批示、审批、批复与会议纪要等没有明文排除。从文本解释看，以上法条规定只涉及内部行政行为的一部分，并非针对所有内部行政行为。因此，以《行政诉讼法》第12条规定来判定所有内部行政行为不可诉是没有法律依据的。

1999年最高人民法院在《若干解释》中对于行政诉讼审查对象进行了修改。该解释明确规定行政诉讼的审查对象是“行政行为”，不再是“具体行政行为”。最高人民法院法律用词的变化，绝非偶然或无意之举，因为在我国，司法解释拥有与法律同等的法律效力，在进行司法解释时，最高人民法院往往是慎之又慎，我们有充分的理由相信，最高人民法院的用词变化是别有用心的。

根据《若干解释》精神，行政诉讼受案范围是行政行为，除非法律有明确的否定性规定和禁止性规定 [2]222。这样的主张是否成立？我们发现，《若干解释》第1条第1款对行政诉讼受案范围作了肯定的概括性规定，同时第1条第2款对不属于受案范围的行为类型进行了排除规定，其中包括行政机关对行政机关工作人员的人事决定和对相对人权利义务不产生实际影响的行政行为。分析到这里，法律规范背后的隐含意思就十分明确了，除具有人事性质的内部行政行为外，其他内部行政行为，如果具备“对相对人的权利义务产生实际影响”就应当属于受案范围。

（二）相关学术史的梳理

多数学者认为,我国对于行政诉讼受案范围规定得太窄 [3]，应将内部行政行为纳入受案范围。他们提出将内部行政行为纳入受案范围的理论基础主要有：权利救济目的论 [4]；司法监督行政论 [5]；诉权保障论等，也有学者从“以人为本”的法治新思想角度指出应当将内部行政行为纳入受案范围 [6]。与此同时，一些学者对国外行政诉讼受案范围进行了考察，指出无论是大陆法系国家,还是英美法系国家,基本上都是以行政行为而非具体行政行为作为行政诉讼或司法审查的逻辑起点。我国应当借鉴西方做法，将内部行政行为纳入受案范围，不断扩大行政诉讼受案范围 [7]232。但是，该理论持有者并没有明确说明是所有内部行政行为还是部分内部行政行为纳入受案范围？如果是所有的话，在现有法律将具有人事管理性质的内部行政行为明文排除在了受案范围之内的制度框架下，难免有直击现实的之嫌。

有学者主张将部分内部行政行为纳入受案范围。其中，较为主流的观点是主张将“外化”的内部行政行为纳入受案范围。查阅现有文献发现，与“外化”相关的理论学说大体有两种观点：一种观点认为，内部行政行为欲纳入受案范围，需通过“公权力”外化，对相对人产生实际的行政效力 ②。另一种观点认为：所谓“内部行为外部化”，其实是对那些貌似内部行为而实为外部行为进行甄别的一种说法罢了，根本就不存在内部行为外部化的情形 [8]81-82。

无论“外化”的内部行政行为是“真”内部行政行为还是“假”内部行政行为，要使得“外化”内部行政行为纳入行政诉讼受案范围，就必须满足“外化”、“权力行使”、“外部效果”等法条件。遗憾的是，上述学术观点太过概括。

三、内部行政行为纳入受案范围的法要素

（一）内部行政行为纳入受案范围应具备的法要素分析

无论审判实务还是学说观点，都在试图揭示内部行政行为纳入行政诉讼受案范围的法要素 [9]。我们可以从中提炼基本“关键词”：外化；行政职权的行使；“权利义务实际影响”。但是，一项法理论要达致自洽与逻辑的周延，仅有理论假设是不够的，同样，仅有审判实务的验证亦是不够的。对于内部行政行为纳入受案范围应具备的法要素，尚需更小心地求证。

在整理已有成果的基础上，笔者认为，内部行政行为是否纳入受案范围关键在于审查其对行政相对人的权利义务是否产生实际影响。上级行政机关就特定事项、针对特定对象对下级所作的批复、指示、指令、责令以及会议纪要等内部行政行为，虽然不是以外部相对人为直接相对人，但是如果该内部行政行为具有导致下级为或不为某种行为的强制力或拘束力，且对外部相对人的权利享有和义务承担事项已经产生或将会产生必然的、确定的法律影响。换句话说，内部行政行为如果实际影响到了外部相对人的合法权益，该内部行政行为应该就具有可诉性。

笔者之所以主张在判定内部行政行为可诉性时将“外化”、“行政职权的行使”等因素排除，保留“相对人权利义务实际影响”这一要素，基于如下两方面考虑：

一方面，外化因素和行政职权的行使因素都内隐在权利义务实际影响因素上。何谓“外化”，学术界鲜有论及。审判实务中的“外化”都是由国家机关通过一定的方式显现给特定对象人的行为 [10]。言外之意，“外化”被界定为行机关依职权“主动”外化。如果相对人通过不正当途径，如私下打听、窃取等方式获得，则不属于“外化” [11]。如果我们一旦认可是行政主体依照职权的“外化”的话，问题就出来了。到底做出内部行为的行为行政主体有权“外化”，还是其他行政主体亦有权“外化”？第22号指导案例“戴永高案”中，批复是来安县人民政府作出的，其并未向相对人送达，而是经由来安县国土资源行政主管部门，最终由来安县土地储备中心直接付诸实施，实现外部化。可见，作出内部行政行为的行政主体与“外化”内部行政行为的主体并不同。既然“外化”主体不定，何来依行政职权“外化”？“行政职权的行使”这一要素就显得多余。再说，如若相对人不知晓内部行政行为，相对人何以判断其权利义务是否受到影响？因此，“外化”因素不是判断内部行政行为纳入受案范围的必需要素。

另一方面，是否对相对人产生“权利义务影响”法效果的判断不仅必要，而且容易分辨。以内部行政行为是否对相对人权益产生实际影响为标准来判定内部行政行为是否可诉，有助于统一内部行政行为可诉性审查标准，亦有助于更好地理解贯彻行政诉讼目的、切实保护行政相对人合法权益的考虑。

（二）“相对人权利义务实际影响”要素的解读

相对人的“权利义务”其实就是指相对人的“合法权益”。我国《行政诉讼法》第2条“合法权益”条款与《若干解释》第1条“权利义务实际影响”条款以及第12条“法律上的利害关系”条款，在本质上是一致的 [12]。“权利”的外延很广，包括人身权、财产权、政治权利和自由等等。“合法权益”不仅包括法律明确规定的权利，也包括法律认可的其他正当利益，比如“北京创基物业管理有限公司诉北京市海淀区人民防空办公室行政处罚案” ③中，法院裁判就保护了相对人的信赖利益。

关于“实际影响”，学界有以下三种观点：第一种主张认为，“行政行为只要对当事人的权利义务产生实际影响即具有可诉性，不必要求产生法律效果。” [2]282第二种主张认为，“实际影响”是具体行政行为给相对人导致的利害关系一种表达 [13]。第三种观点认为，“权利义务实际影响”条款应该取消，因为，法院未进行审查之前无法决定行政行为是否产生了实际影响 [14]146-147。

以上三种观点虽有一定道理，但有不周延之处。第一种主张所称的“实际影响”其实就是不利后果，它基本排除了“实际影响”包含“法律效果”。该主张值得商榷，因为实际影响应该包括但不限于法律效果，权利义务实际影响的范围应当大于法律效果统摄范围。第二种观点将“实际影响”理解为是具体行政行为给相对人导致的利害关系，这就排除了内部行政行为纳入受案范围的可能性。第三种主张把“实际影响”等同于“事实效果”。但是实际影响包括已经产生的客观影响，也包括可能产生的权利义务影响，否则有违立法本意与客观公正。

鉴于此，本文认为，“实际影响”不仅包括对相对人造成的既有客观发生的影响，也包括将来可能发生的不利影响；“实际影响”包括行政行为本身的法律效果，但不限于该法律效果。

四、结语

通过个案去激活法规范，是一项十分有意义的法律制度实践。本案例评析的作用，首先在于析出法院通过第22号指导案例作为我国行政法律规定的权威性解释而确立或提示的内部行政行为纳入受案范围的裁判规范，同时对内部行政行为纳入受案范围的裁判规范及相关学说予以梳理界说，最后指出，内部行政行为进入受案范围应具备的法律要素。通过这种深入的具体研究，我们尽可能地把我国指导性案例制度非常重要却又模糊含混的概念具体化到形象或直观的层次去加以把握。