“义务化”背景下我国学前教育发展策略研究

作者简介：冯帮（1982-），男，湖北大冶人，湖北师范学院教育科学学院，副教授。研究方向：教育经济与管理；

卢华全（1992-），男，湖北大冶人，湖北师范学院教育科学学院。

引言

当前我国学前教育发展形势大好，将学前教育纳入义务教育体系（即学前教育“义务化”）被提上日程。我们应清楚地认识到学前教育“义务化”的现实阻碍：学前教育成本分担不合理、学前教育法律不健全、学前教育资金和师资等资源分配不均衡、幼小教育衔接问题严重、民办园发展存在经费不足和管理混乱无序等问题。如何解决好这些问题，从而促进我国学前教育更加健康地发展，笔者认为需从以下几个方面努力着手解决：

一、学前教育成本分担合理化

我国尚未建立起完善的学前教育投入机制，学前教育成本分担十分不合理：政府对学前教育投入明显不足；家庭承担学前教育成本主要部分，但其支付能力有限。当前我国学前教育的快速发展迫切需要合理的成本分担来支持。同时，建立科学的投入机制，对于确定学前教育收费标准具有指导性意义，有助于从根本上解决“收费高”、“入园难”的问题。

1.建立政府为主体，家庭、社会合理分担的多元投入机制。公共财政理论指出，少数人受益的高质量的学前教育成本不应该由政府一方独立承担，面向广大公众的基本质量的学前教育成本是需要政府、社会和个人之间进行分担的。三者共同分担的投入机制良好运作的关键在于分担比例的合理程度。

其一，政府为主体承担的学前教育成本。世界上大多数发达国家的学前教育成本主要由政府分担，政府对学前教育的财政投入一般占本国学前教育总经费的40%。我国政府对幼儿教育投入不到总教育投入的1.5%，远低于世界平均水平3.8%。基于我国当前经济发展良好的国情，学前教育投资应以政府为主，分担比例逐步提升至占学前教育平均成本的40%甚至50%以上，同时对于经济发展相对落后的地区，如中西部和部分农村，该比例可以更高。

其二，家庭承担的学前教育成本。作为学前教育的直接受益者，幼儿家庭应承担一定的学前教育成本。世界部分国家如芬兰等一些国家，学前教育投入采取国家财政和根据父母收入水平交费相结合的方式。家庭分担学前教育的成本主要是保教费，保教费的标准应当按照幼儿园的教育成本的一定比例来确定。在确定分担比例时，不同类型幼儿园应规定不同的成本分担比例。一般的，家庭承担的教育成本是幼儿家长所在地上年人均收入乘以缴纳学费比重，其中，缴纳学费比重一般为居民年均收入的20%。 [1]总的来说，家庭承担的比重应不超过35%，这是国际公认的家庭可承受区间。

其三，社会承担的学前教育成本。目前，社会承担学前教育成本主要有三种形式：一是直接向幼儿园提供各种资助和捐赠；二是缴纳教育附加税；三是对幼儿园的培训合同支付费用。其中，教育附加税纳入了政府的财政收入，通过转移支付方式，成为政府财政拨款投入到了学前教育中。因此，政府应加强学前教育事业公益性的宣传力度，积极引导社会投入到学前教育事业中来。

2.调整学前教育收费机制。一般地区普通幼儿园收费所占居民收入比例也比较大，高收费超出了一般家庭的承受能力。如，长沙市某幼儿园年收费7万元，当地居民人均年收入2.6万余元，收费与收入比达2.67；武汉某寄宿园年收费竟高达12万元，当地居民人均年收入2.3万余元，收费与收入比为5.06。 [2]学前教育纳入义务教育体系必然面临着收费整顿的问题，建立公开合理的学前教育收费机制势在必行。

学前教育收费标准的确定应基于这样的思路：对于公立幼儿园，学费是幼儿生均成本减去生均财政补贴；对于私立幼儿园要确保私人合理收益，学费是生均成本加上生均私人资本收益额，然后减去生均财政支持。学前教育收费标准制定一定要确保财政投资的非盈利性和私人资本的合理利润率，让学前教育发展的同时能够激发私立幼儿园投资者的积极性。各级地方政府要认真对本地幼儿园进行统一分类，并结合当地居民的实际收入和消费水平，开展幼儿生均培养成本的测算研究。

当前我国经济发展迅速，免费学前教育也被提上日程。免费学前教育有诸多益处，如解决农村留守儿童和城市流动儿童的教育问题，促进社会公平。可以在一些经济发展水平较高的地区试点或者在比较偏远贫困的农村地区实行免费学前教育。对于经济发展水平较高的地区，当地政府财政完全有能力支付免费学前义务教育成本，而对于偏远贫困的农村地区则由上级政府通过财政转移支付来保障免费学前教育的实施。

二、加快完善学前教育立法工作

在我国教育法所规定的四个独立学制阶段中，只有学前教育尚未立法，虽然《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》等国家法律对幼儿教育进行了某些条款规定，但只有《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》等少数全国性法规以及地方性学前教育行政法规是专门用来规范学前教育的。因此，学前教育的法律地位不明确，相关法规条例过少且不能满足现如今学前教育的需要，严重阻碍了学前教育的有序发展。

完备的学前教育法律体系对于促进我国学前教育发展有着重要意义，是学前教育“义务化”顺利进行的法律保障。针对我国学前教育法律体系不完善的现状，加快完善学前教育立法工作需从两方面入手：一方面要充实学前教育法律条款，另一方面要提高学前教育法律的立法层次。

1.立法部门应充实学前教育法律法规体系，弥补学前教育立法空白。尽快出台学前教育的母法——《学前教育法》，使得学前教育有法可依，并满足学前教育改革与发展的迫切需要。学前教育立法应遵循两个基本原则——公平性原则和均衡性原则。对于财政投入、服务管理和公平保障等政府在学前教育事业中应承担的事项，必须以法律的形式确定下来；对关乎学前教育事业兴盛与否的教育经费下拨机制、幼儿教师相关资格和待遇地位、幼儿园日常管理制度以及学前教育收费机制和标准，都需要制定一套完整详细的法令予以明确；在学前教育立法过程中，应当对贫困地区和农民工子女的学前教育予以高度重视，努力缩小城乡差距，促进教育公平。我们还应该看到，现如今农村和农民工子女的学前教育绝大部分依赖于民办幼儿园，因此学前教育立法中应以专章或独立条款的形式，对民办幼儿园的相关内容予以明确规定。

2.提高学前教育法律法规的立法层次，赋予其应有的法律地位。现有的学前教育法规如《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》等在整个法律体系中仅仅居于部门规章层级，层次较低，效力有限，不利于学前教育事业的顺利开展。因此，要提高学前教育立法层次，重新审视我国学前教育法规的制定和实施，使其具有与基础教育法律法规同等的地位和效力。

三、学前教育资源的优化配置

一直以来，我国学前教育资源总量不足，表现为公立幼儿园数量减少导致学前教育供不应求、优质学前教育资源稀缺、财政投入不足、优质教师匮乏等。在总量不足的情况下，我国学前教育资源配置又缺乏均衡性，表现为园际失衡、区域失衡和城乡失衡。如，2012年人大代表庞丽娟在两会上指出， [4]2010年全国平均师幼比为1:26，城市地区为1:12，农村地区低至1:44。

在总量不足的情况下，合理配置资源有利于“义务化”后的学前教育均衡、健康发展。在诸多学前教育资源中，资金和师资是关键的两部分。因此，学前教育资源的优化配置主要体现为学前教育资金和师资在公办园和民办园、城乡幼儿园以及东中西部地区之间的合理分配。

1.学前教育资金的配置。学前教育经费是学前教育事业发展的必要保障。根据全国教育经费统计年鉴， [5]自1998年到2007年，学前教育经费占全国教育总经费分别为：1.36%，1.36%，1.34%，1.30%，1.23%，1.20%，1.21%，1.24%，1.27%，1.29%。而OECD国家的平均值是8%，我国的1.2%～1.3%的比例似乎显得过低。

因此，增加学前教育资金总量的投入显得十分迫切。政府应发挥在学前教育资源配置中的基础作用，增加学前教育资金投入在教育总投入中的比重。首先应明确各级政府的教育财政责任，将学前教育财政责任承担者集中于中央和省政府，“集中力量办大事”。其次，政府应做好学前教育专项拨款项目，建立规范的政府间财政转移支付制度，以保障地方学前教育经费的充足和稳定。最后，政府要积极引导民间资本在学前教育中的流通，既有利于增加学前教育办学资金，又可通过竞争的方式促进学前教育健康发展。

同时，应促进学前教育资金在园际之间、城乡之间以及东中西区域之间的合理分配。政府对学前教育资金的投入应根据实际需要而有所倾斜，对于中西部经济落后地区、民办幼儿园、农村贫困地区和流动儿童聚居地的学前教育要尽可能投入多的资金满足其发展要求和保证教育公平。

2.学前教育师资的配置。随着我国师范教育的发展，高等师范院校培养了大批优秀的幼儿教师，在很大程度上缓解了幼儿师资不足的局面，但仍存在如幼师质量良莠不齐，城乡地区分布差异大等问题。公办园幼师招聘程序严格，待遇稳定有保障；中东部经济发达地区由于市场的调节作用，导致大量优秀幼儿教师流入，因此公办园和中东经济发达地区的师资一般不存在问题。

促进师资在学前教育的合理配置一方面要加快优质幼师队伍的培养，另一方面要促进幼师区域分布合理化，特别是要增加农村地区和中西部经济发展落后地区的优质幼师的数量。在继续培养合格的学前教育师范生的基础上，政府要通过制定相应的激励政策来鼓励城市幼师和应届高校幼师毕业生流入农村、中西部地区，以扩大其幼儿教师队伍，同时通过职后培训等手段来提升已有幼师的素质，使中西部、农村幼师在数量和质量上得到提升。

四、做好学前教育与小学教育衔接工作

有关研究表明，幼小衔接的顺利实现不仅对于幼儿尽快的适应小学生活和学习有着重要的作用，而且会影响着他们一生的教育进程。《幼儿园工作规程》明确指出，幼儿园和小学应密切联系，互相配合，注意两个阶段教育的相互衔接。由此，幼小衔接是学前教育“义务化”进程不可避免的重要工作。 [6]

当前我国幼小衔接的问题主要有幼儿教育“小学化”、不正规的学前教育严重危害了幼儿的身心健康，学前教育师资力量薄弱影响幼小教育教学交流以及重智育轻德育的陈旧教育观念阻碍幼小衔接的顺利实现。因此，面对幼小衔接中纷繁复杂的问题，要打破传统教育观念，科学规划各项工作，严格监督管理。

1.明确目标，做好规划。针对学前教育和小学教育之间的衔接问题应制定一个科学合理的规划，明确目标。学前教育的内容的选择应更多注重提高幼儿自我管理能力和自理能力等基本日常生活常识；在学前教育内容的制定过程中，尊重幼儿的年龄特点和个性差异，采用多种方式，提高学生的自理能力、任务意识、独立交往、团队合作责任感和良好的人际关系；在平时的教学过程中，有意识地培养幼儿的课堂时间和习惯。

2.加强幼小教育联系，增强对彼此的了解。幼小教育的衔接不仅是幼儿园向小学单方面靠拢，更是一种双向互动活动。如在幼儿入小学初期，适当地放慢教学进度，调整教学内容和方法，增加唱歌、游戏等活动课程和具体形象、有趣的教学内容；适当调整幼小教学课程，构建适合双方衔接的育人环境；组织大班幼儿到小学参观，使幼儿对小学有一个初步的感性认识和心理准备；适当控制作业量，弹性安排课时时间，逐渐对学生提出要求等。在衔接的后期要注意促进衔接工作的系统化、保证教育的连续性，使幼儿在入学初期能够自然地进入小学生角色。

3.规范学前教育的管理。政府制定学前教育相关法规，使学前教育各项工作有法可依；明确各级政府职能部门在学前教育事业中应承担的责任义务，发挥其监督管理作用，建立学前教育管理机制，逐步改变学前教育管理混乱的局面。

4.更新幼儿教育观念和方式。幼儿教育中要重视培养儿童的学习兴趣，重点培养儿童的社会适应能力和自我教育能力，杜绝“一切看分数”的教育评价方式；通过媒体等多种渠道更新家长的幼儿教育理念，让家庭教育发挥出应有的作用。

五、规范民办园的建设与发展

民办幼儿园在我国学前教育事业中发挥着重要作用。学前教育“义务化”过程必然面临着民办园的整顿问题。当前我国民办幼儿园的发展存在诸多现实问题，首先是民办园经费不足，非公办性质成为民办园经费得不到充分、稳定保障的根本原因；其次是民办园管理混乱，近几年媒体曝光的民办幼儿园校车事件让人触目惊心，然而这只是民办园管理问题中的冰山一角；再者是民办园的师资培养问题，如幼师待遇不足、在职培训和个人发展缺乏稳定保障，幼师学历和教学知识水平普遍偏低等。

因此，针对民办园建设与发展存在的问题，需要从加大经费投入、加强管理以及培养幼师队伍三方面入手：

1.加大对民办园的投入力度。针对民办园建设资金不足的问题，政府要加大资助扶持力度，帮助民办幼儿园改善办园条件。政府可以通过专项财政拨款和政策引导金融机构、民间资本对民办园进行直接或间接性资助。应将现有的教育投资合理分配，可采取措施适当减少对公办园的投入，挪出一部分经费来扶持一些条件差的民办园，以保证整个学前教育事业的健康均衡发展。在民办幼儿园税收方面政府应提供实质性的优惠，为表现突出和有实际需要的民办幼儿园减免部分税收以促进其更好发展。

2.规范民办园管理。其一，规范审批程序，严把民办园入口关。建立并完善《幼儿园审批制度》，做到审批公示化、程序化，并严格按照“先审查办园者资历再考察验收幼儿园”的程序对民办园进行审批。其二，规范民办园日常管理，建立年终考评制度。制定一系列针对民办园的日常考核办法，作为年终考核的重要依据，将年终考核与日常考核相结合，促进幼儿园日常工作管理的精细、科学、有效。其三，规范民办幼儿园课程管理。对部分以盈利为唯一目的而使用小学教材等超纲教学内容、教材选用随意性大的民办幼儿园，应坚决予以整顿。要求各园按《幼儿园管理办法》规定选用教材和安排教学，并组织民办幼儿园园长及其教师到示范幼儿园参观学习。

3.培养建设优质师资队伍，提高教师待遇。首先，严把幼儿教师资格审查关。政府部门应督促民办园严格按照《教师法》来聘任具有合格资历、拥有教师资格证书、身体健康的幼儿教师，使民办园幼师整体质量得到保证。其次，做好幼儿教师的在职培训。对民办园的教师进行定期的培训，提高其有关幼儿教学和心理学的专业知识、业务水平和能力；加强民办园与公办园之间的交流与合作，发挥公办园的优势条件来帮助、促进民办园幼儿教师专业学习。最后，积极提高和维护民办园幼儿教师的待遇地位。政府依法保障民办园

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