基于利益相关群体视角的代课教师清退政策能力限度分析

作者简介：边敬（1986-），女，天津静海人，天津职业技术师范大学职业教育学院，硕士研究生。研究方向：高等教育管理；

咸桂彩（1973-），男，山东诸城人，天津职业技术师范大学职业教育学院，硕士生导师，高级实验师。

2014年6月10日，代课教师秦开美主动要求以自己做人质，与携带自制炸药、汽油、手枪的歹徒斗智斗勇，最终使52名学生脱离险境，为此被中宣部评为“见义勇为最美人物”，并颁发了荣誉证书。通过媒体的报道，大家发现秦开美作为代课老师曾经两次被清退，在教师资源仍短缺的情况下，一度被重新聘为代课教师。

这个事件被频频报道后，代课教师清退状况再一次进入大众的视野。其中熊丙奇发文，提出代课教师为什么还没有退出历史舞台， [1]这个问题也正是诸多学者所关心的问题。自从国家出台清退代课教师政策以来，几次要求清退所有代课教师，然而为什么如今代课教师清退工作并未全部落实，其中涉及到了教育政策的能力限度问题。

一、教育政策的能力限度

教育政策的颁布是为了通过规范和指导教育活动来解决现实的教育问题，以期实现相应的教育目标。然而教育政策的调节作用也不是没有边际的，每个教育政策都有其相应的能力限度。

袁振国对教育政策能力限度提出的定义是：“教育政策力所能及的范围和解决教育问题所能达到的程度。” [2]教育政策的能力限度，表现为两个方面：一是某一教育政策所能施加影响的范围，二是对某一教育问题的调控所能达到的程度。 [3]通俗来讲，是指每一个教育政策都有其所能解决问题的范围，在这个范围内，这个教育政策就能解决一定的教育问题，然而超出相应的范围，教育政策则很难发挥其解决教育问题的作用了；同时在一定范围内政策解决问题能力的程度还受其他因素制约。因此，能否正确地认识与把握教育政策能力限度对教育政策本身的制定与调整、教育政策的执行与结果都起着至关重要的作用。

二、代课教师清退政策的制定与调整

代课教师的出现有其复杂的历史背景，究其主要原因，早在20世纪60-70年代，我国的经济实力还比较薄弱，用于教育事业的财政性支出比例比较低。而当时教育面临的主要问题就是教育资源稀缺，表现在师资方面则是教师资源不足，且当地政府的教育经费不足以聘请足额的公办教师，从而影响了当地学校正常的教学活动。为了满足当地学生的教育需求，在这样的时代背景下代课教师应运而生。临时聘请的代课教师往往文化水平与专业素养不高，并且没有接受过系统的教师资格培训，势必会影响教学水平的提高，因此代课教师的产生纯属无奈之举。

随着我国经济实力的增强与教育事业的蓬勃发展，国家与民众越来越重视基础教育的发展，由于绝大部分代课教师并不具备作为一名真正教师应该具备的知识水平与教学能力，他们的存在影响着教师队伍的专业化发展，也制约着基础教育水平的提高，因此清退代课教师是大势所趋。国家开始制定代课教师清退政策：2001年，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“坚决辞退不具备教师资格的人员，逐步清退代课人员”。此政策一经颁布，各地便开始了清退工作，代课教师的人数由1997年的100.55万迅速递减到2005年的44.8万。在此基础上，2006年3月，教育部提出在短时间内“全部清退”代课教师。 [4]

代课教师由此被纷纷清退，然而清退过程中也暴露了很多问题：如不顾一切的“一刀切”现象导致许多贫困地区在原本仅靠代课教师支撑教学活动的情况下，由于代课教师被清退后，没有公办教师及时补充，导致当地教学活动无法正常维持，使得学生辍学率增加。此外，由于过于刚性的执行清退政策，使得被清退的代课教师没有得到合理安置，严重侵犯了被清退代课教师的自身利益。考虑到代课教师毕竟在教育资源稀缺的年代，在各自的教学岗位上付出了辛勤的劳动与汗水，支撑了贫穷地区的基础教育，而如今却被一退了之。因此这种现象引起了大众的不满，最终影响到了社会的和谐安定。为了解决这些在清退过程中出现的种种问题，广大学者经过调查研究纷纷提出相关建议，呼吁“刚性的”政策应“有情的”执行。

国家在代课教师清退政策不断调整的过程中，一方面为了教育事业的公平均衡发展而不得已清退代课教师；另一方面为了保障被清退代课教师的基本权益而制定相关政策合理安置代课教师。于2010年1月21日，教育部表示要严格禁止聘用新的代课人员，反对中小学这种不规范的用人行为，并提出地方各级政府在清退中小学代课人员时可以考虑“择优招聘、辞退补偿、纳入社保”，多途径妥善解决代课人员问题。 [5]清退政策的不断调整在一些省份收到了相当好的成效。

三、利益相关群体影响政策能力限度的分析与反思

教育政策的每一次调整，都是对该政策所涉及相关利益群体的利益重新分配。尽管这些政策已经尽量考虑各利益群体的相关利益，但由于各利益群体与政策主体存在着价值观、社会地位、利益倾向等方面的差异，从而制约着政策的能力效度，最终影响着清退政策实现的程度。下面从几个不同的利益相关群体入手来分析他们是如何影响并制约政策能力效度的。

1.被清退代课教师自身的诉求影响着清退进程。自代课教师被清退以来，尽管国家提出相关照顾政策帮助其转正或是再就业，但是大部分代课教师由于尚且不具备“代转公”考试资格，致使绝大部分代课教师仍需要被清退。再加上他们担任代课教师年数已久，除了教学能力以外，不具备社会上其他岗位所要求的技能。同时大部分代课教师已届中年，他们不愿意再去学习其他新的技能，被清退以后寻求生活出路成为他们关注的重点问题，也是难点所在。于是，他们通过上访或是接受媒体采访途径，诉求国家能够放宽政策，试图以此挽留住代课教师这份工作，他们的种种行为足以牵制代课教师清退政策的清退进程。

2.政府能力规定着代课教师清退政策能力实现的程度。政府能力在一定程度上也制约着政策的能力限度，关于政府能力一词，施雪华在政府职能理论中给出的定义是：“政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构，并使它们拥有制定政策和在社会中执行政策、特别是维持公共秩序和维护合法性的能力。” [6]而经济基础作为政府推进各项工作的经济与物质保障，当地的经济水平状况直接制约着政府能力的高低，也间接影响着代课教师清退政策的实现程度。

由于我国经济发展水平存在着较为严重的地区差异，导致西部偏远地区与经济发展落后地区的地方政府在执行清退政策时，由于当地政府可用的财力、物力资源是有限的，比经济发展水平发达地区清退政策的实现程度要低很多。例如，广东省曾是我国代课教师人数存在最多的省份，当时广东省的情况也是令人堪忧的，但是广东省在执行清退政策时，却是收获效果最明显的省份，究其原因与广东省的经济基础较为雄厚是密不可分的。因此，要想使贫困地区的清退政策能够更好地推进，则需要国家相应的财政倾斜支持。

3.清退代课教师后没有足够的师资及时补充，影响到当地教育活动的正常开展。由于教育资源稀缺，公办教师不能满足当地教育需求而产生了代课教师。因此，越是贫困地区代课教师越多。再加上很大一部分教师不愿意去贫困偏远地区支教，导致那些地区不得不聘请当地资质不高的人员担任代课教师。当我国基础教育需要进一步提高教育质量的情况下，颁布了清退代课教师政策，当地政府为了完成政绩，在没有足够的公办教师补充的情况下，断然清退所有代课教师，导致该校在原本教师资源短缺的情况下，使情况变得更糟，以致无法正常完成教学工作，直接影响到了学生的受教育权。因此，在解决贫困地区教师问题的时候，应该结合当地的生活水平，更多地考虑如何留住公办教师，提高当地教师质量与数量的稳定性。

4.部分新聘代课教师的出现影响着代课教师清退政策的推进。自从国家颁布代课教师清退政策后，考虑到代课教师的切身利益，陆续出台一些“代转公”考试录取相关政策。这些政策一方面为代课教师的清退起到了积极的作用，使一些资质尚可的代课教师通过“代转公”考试，使自己顺利成为一名合格的公办教师。然而，这一政策也给代课教师的清退带来了负面影响。代课教师清退政策中，尽管提出在清退代课教师的同时，不允许出现新的代课教师，但是为了满足教育所需，有些地区仍需要继续聘请代课教师。同时，国家在安置代课教师时，提出的“代转公”政策，政策明确表示将会对代课教师放宽一定的标准，使代课教师在提升自身教学水平的情况下，能够通过“代转公”考试成为一名真正的公办教师，正是这种优惠政策使得一部分人钻了空子。有些大学生在经过正规的教师编制考试失败的情况下，先让自己成为一名代课教师，然后再试图通过相应的代转公考试，使自己进入公办教师队伍， [7]他们的行为给清退工作造成了一定的阻力。

5.社会舆论对代课教师群体持有过于褒扬的态度倾向，大肆渲染代课教师的功绩与待遇的不公，并坚信代课教师不应该被“无情”清退。代课教师的确在我国教育资源稀缺的年代，贡献了他们的辛勤劳

（下转105页）