法治视阈下的流浪乞讨人员管理与服务研究

曾伟，周俊

法治视阈下的流浪乞讨人员管理与服务研究

曾伟，周俊

流浪乞讨现象是我国自古以来的社会难题。在当前法治社会的时代背景下，加强流浪乞讨人员的管理与服务，在维护社会治安的同时切实保障流浪乞讨人员的合法权益，对创建和谐、稳定的社会环境具有重要意义。

法治；流浪乞讨人员；管理；服务

流浪乞讨人员即俗称的“乞丐”，是生活无着的流浪、乞讨人员的简称。流浪乞讨现象的历史与人类文明的历史几乎一样漫长，而且这种现象随着历史的变迁在不断地改变。我国对于流浪乞讨人员的管理与服务随着社会、经济的发展也在发展变化着，不同历史时期形成了截然不同的管理与服务模式。2014年9月5日，习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话指出：“我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进。”[1](P1)流浪乞讨人员作为我国社会治理的一项重要内容，如何在法治的轨道上加强管理和服务是各级政府和相关部门亟待解决的问题。

一、我国流浪乞讨人员管理与服务的历史沿革

在中国的旧社会，流浪乞讨是一种十分普遍的社会现象，同时也是一直困扰各个朝代政府的一大社会问题。为了缓解这个社会问题对政权的影响和标榜自身的“仁政”，统治者们通过颁布诏、令等方式推行了一系列对流浪乞讨人员的管控和救助政策，逐步形成了具有中国封建社会特色的流浪乞讨人员管理与服务发展轨迹。最初针对于流浪乞讨人员的政策仅限于赐予食品、衣物等，以唐代以前为代表。如《周书-武帝本纪》中记载：“建德六年（即公元577年）二月，诏给病残孤老自存者以衣食等。”到了唐代以后，开始设立收容流浪乞讨人员的专门机构，即病坊（后改成为悲田院，到了元代改为济众院、养济院，明代为养济院），专门收养流浪乞讨人员以及老、病、穷困的人员。如《元史-食货志》中记载：“至元八年（1271年）下令各路设置济众院，收养不能自存之人。”到了近代，出现了比较积极的政策，如清末至民国时期设置的工艺局等，收容流浪乞讨人员学习各种各种工艺，以便其自谋职业[2](P232)。古代和近代针对流浪乞讨人员的各种措施是为剥削阶级服务的，虽然取得了一定的成效，但其具有历史局限性，尤其是“重社会管理、轻服务大众”的人治社会痕迹十分明显。

新中国成立以来，我国对流浪乞讨人员的管理与服务主要历经了三个阶段。第一个阶段为建国初期至1982年5月11日，即以《劝止农民盲目流入城市的指示》为主要依据进行管理与服务的阶段。在这个阶段没有专门针对于流浪乞讨人员的管理与服务，而是把对他们归属于当时的一个特殊人群：“盲流”。国务院在《劝止农民盲目流入市的指示》（1953年4月）中，第一次提出了“盲流”的概念。并且，在《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》（1959年3月）中，把所有未经许可即离开乡土、“盲目流入”城市的农民都认定为“盲流”。在当时计划经济的体制之下，农民转入城市的条件十分苛刻，“盲流”因为其在城市中没有合法的身份，难以找到正式的工作，在城市中没有稳定的生活来源。在这个阶段，我国对于“盲流”主要是采取强制性的管制来防止人员的流动，一方面依托各级政府将盲目流入城市中的农民进行强制收容和遣返，另一方面要求农村基层组织对农民流向城市的行为进行强行制止。第二个阶段为1982年5月12日至2003年7月31日，即以《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》为主要依据进行管理与服务的阶段。我国从计划经济到市场经济转换，带来了全国人口的大流动，城市中的流浪乞讨现象也越来越突出。1982年年5月12日，我国开始实施《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，明确了流浪乞讨人员的范围，把对流浪乞讨人员的管理与服务纳入到法律的范畴。在这个阶段，我国对于流浪乞讨人员从单纯的管理变成了管理与服务相结合，提出了以救助、教育和安置为目的的带有社会福利性质的收容遣送措施，形成了以收容遣送站为核心的管理与服务模式。这个阶段虽然对于第一阶段来说无论是保障人权方面还是救助成效方面都有了很大进步，但随着社会法治理念和公民法律意识的提升，收容遣送在实践操作中诸如任意扩大收容范围、监管不得力等缺陷也逐渐显露出来，最终因“2003年广州孙志刚事件”引发的强烈社会反响，导致这个阶段的终止。第三个阶段为2003年8月至今，即以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》为主要依据进行管理与服务的阶段。我国在借鉴收容遣送制度的经验和教训的基础上，制定了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，明确了救助管理的对象，并把强制性的收容遣送转化为自愿性的救助管理。在这个阶段，我国对于流浪乞讨人员的管理侧重于对他们基本生活权益的保障，突出了服务性，形成了以服务型机构即流浪乞讨人员救助站为核心的管理与服务模式。新的管理模式用自愿、无偿救助取代了以往的强制性收容遣送，充分体现了“和谐社会，以人为本”的思想，这是我国救助制度的一项重大改革，符合社会进步和时代发展的必然趋势。

二、我国流浪乞讨人员的发展趋势分析

（一）流浪乞讨人员数量呈大规模增长的态势

20世纪80年代以来，随着市场经济的发展和“盲流”概念的淘汰，我国政府对于各地农村基层的人员流动控制逐步放松，尤其是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的颁布实施，将原有的收容遣送强制措施转变成了“来去自由”的自愿救助，约束力减弱导致了流浪乞讨人员的数量大幅度增多。民政部部长李立国2014年2月28日在国务院新闻发布会上表示，2013年全国共救助流浪、乞讨人员235万人次[3]。2013年的数量比2011年我国全年救助的100多万人次翻了一番。这个数据只统计了在全国各地救护管理机构等接受过救护的流浪乞讨人员的数量，仅仅是当前庞大的流浪乞讨人群的冰山一角。

（二）流浪乞讨人员年龄结构的低龄化

2011年8月15日，国务院办公厅印发了《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，这一意见的出台是基于当前未成年人流浪乞讨现象的严重性，并在第一点就明确指出了充分认识流浪未成年人管理与服务的重要性。民政部发布的“2011年民政工作报告”中指出，2011我国全年救助的流浪未成年人10多万人（次），占了流浪乞讨人员总数的10%左右。未成年的流浪乞讨人员在整个流浪乞讨人群中属于弱势群体，是管理与服务的重点。一方面，未成年人流浪乞讨不利于其个人的健康发展。流浪在外的未成年人缺乏来自社会和家庭必要的关爱和保障，自我保护能力弱，不仅容易造成人生观和价值观的扭曲，而且容易受到各种生理上、心理上的伤害。另一方面，流浪乞讨人员的低龄化也不利于社会稳定与和谐。未成年的流浪乞讨人员没有固定的住所、缺乏赖以生存的就业能力，在巨大的生存压力和社会不良之风的误导下，很多未成年流浪乞讨人员步入了违法犯罪的歧途，对社会治安造成危害。根据民政部制定的《十一五流浪乞讨未成年人救助保护体系建设规划》中的数据，目前我国的流浪乞讨未成年人大约在100万～150万人左右，其中，有偷盗、抢劫等违法行为的占80%，常年以违法行为谋生的占45%，在流浪乞讨两个月后出现违法行为的占74.4%。

（三）流浪乞讨人群成员构成的复杂化

改革开放以前，我国的流浪乞讨人员基本上是由于生活所迫才流离失所到各地流浪乞讨，但随着各地经济发展水平差距日益拉大以及人们价值观的改变等因素影响，在流浪乞讨人员中出现了形形色色不同的行为目的和个体条件，使得流浪乞讨的人群鱼龙混杂。一是从行为目的上看：有无正式职业、无亲属抚养或赡养，生活无着落，以乞讨为生的；有具备劳动能力而不愿工作，以追求经济利益为目的，把乞讨当成一种职业的；甚至有为了逃避公安机关和其他政法部门的追捕，混迹到流浪乞讨人群当中的通缉犯或网上追逃人员等等。二是从个体条件上看：有身体健康具有劳动能力的成年人；有年迈失去劳动能力的老年人；有无人管教或不服管教，辍学、离家出走的未成年人；有患严重疾病或后天因伤致残，丧失正常劳动能力的病人或残疾人；有无人监护，在外流浪的精神病患者等等。我国民政部的数据显示，自2003年以“自愿受助，无偿救助”为原则的城市生活无着流浪乞讨人员救助管理制度取代强制性收容遣送以来，全国累计救助陷入临时性生存危机的各类困难群众560多万人次，其中老年人有60万人次，未成年人有58.85万人次，智障人员有2.3万人次，危重病人和精神病人有13万人次，其他各类残疾人有26万人次[4]。

现阶段流浪乞讨人员的发展趋势对于原有的流浪乞讨人员管理与服务模式提高了新的要求，有必要在对流浪乞讨人员发展趋势进行深入分析的基础上，探寻兼顾流浪乞讨人员人身权利和维护社会秩序双重目标的新思路，更好地对流浪乞讨人员进行管理与服务。

三、法治视阈下加强对流浪乞讨人员管理与服务的途径

（一）构建以保障流浪乞讨人员合法权益为核心的法律制度体系

健全的法律制度体系是对流浪乞讨人员实施管理与服务的行为依据，同时也是流浪乞讨人员维护自身权益的法律后盾。立法部门应当把《宪法》中维护公民合法权益的原则作为制定流浪乞讨人员相关法律法规的标尺，制定全面涵盖源头预防、保护救助、回归安置与教育培训等各个环节的人性化的流浪乞讨人员管理与服务法律制度。一是把保障流浪乞讨人员的合法权益作为立法基础，并在法律制度中有所体现。目前在关于流浪乞讨人员的各个层面的法律制度中，几乎都是对于政府、相关部门等管理与服务主体的行为进行规范，而对于流浪乞讨人员本身的所拥有的权力和应当尽的义务均鲜有提及，或者只是在基本原则中作为纲领提出来。这使得在这些法律制度的执行过程中往往未能顾及甚至侵害到流浪乞讨人员的权益，违背了立法意图。二是对现有的法律制度进行补漏、细化。一方面对法律制度的缺漏进行增补。如职业性的流浪乞讨人员本身有流浪乞讨行为，但却又不符合法定的救助条件，这就给我们的管理与服务工作造成了漏洞。因此可从立法的角度将其进行甄别，明确归类管理，使得对职业性流浪乞讨人员的管理与服务能做到有法可依。另一方面，要把过于原则性的规定进行细化。例如，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定：公安、城管等部门应当在各自职责范围内作好相关工作。但各个部门应当肩负哪些职责，怎么样做好相关的工作没有明确的规定，在执行的过程中落实难度较大。因此，可以增加一些具有操作性的规定或者补充说明，避免出现脱离管控或相互推诿的现象。此外，在法律法规的制定和完善过程中必须确保与其他相关法律法规之间的相互配套与衔接，提高互补性而避免法律上的冲突。

（二）建立和完善以政府为主导的部门联动机制

组织结构合理、运作高效的部门联动机制是依法对流浪乞讨人员进行管理与服务的执法保障。要以效能为导向，完善政府主导、民政牵头、部门负责、社会参与的流浪乞讨人员管理与服务的工作机制。一是加强组织领导，密切各个部门之间、区域之间和组织机构之间协调合作。西方发达国家的在解决流浪乞讨人员问题上十分注重这一点，也取得了很好的成效。美国成立了Interagency Council on Homelessness（即“无家可归问题跨部门协调委员会”），对无家可归的流浪乞讨人员相关管理和服务部门的工作进行协调，强调跨地区、多部门的相互合作，形成管理与服务的合力。英国在制定和推行关于救助无家可归人员的政策时，成立了一个由相关部门组成的专门的领导小组负责组织协调工作，相关部门具体包括注重管控职能的警察局、监狱、教育机构等，还包括注重服务职能的健康服务中心、就业服务中心、志愿者组织以及其他社会团体等[5]。美、英两国在部门协调中的成功经验值得我们借鉴。应当在民政部建立各部委联席会议制度的基础上，在各级政府设置相对应的协调机构或给现有机构赋予相对应的协调权限，确保多地区、多部门的协调与合作。二是纵向各层面、横向各部门依法在各自职责范围内履行权力。在国家的层面上，民政部要发挥牵头部门作用，有针对性地制定和完善具有指导意义的法规和制度，并指导和督促各省（自治区、直辖市）做好管理与服务工作；在地方政府层面上，划清各有关部门的职责和权限，并做到环环相扣，既不脱节，也不漏管。在基层救助组织层面，突出救助站在流浪乞讨人员管理与服务中的核心地位，规范流浪乞讨人员的救助程序，并协调相关部门做好救助的前期和后续管理。见图1。

图1 流浪乞讨人员救助模式图

此外，应积极引入各种非盈利性的组织例如志愿者协会、慈善机构等，并提倡公民的个人救助，作为政府管理与服务力量的重要补充。

（三）建立流浪乞讨人员的社会保障体系

完善的社会保障体系，是依法对流浪乞讨人员进行管理与服务的社会基础。根据罗尔斯（John Rawls）的公平标准，一个社会的公平状况，取决于这个社会中生活处境最差的那个人[6](P58)。流浪乞讨人员是在整个社会中处于最底层、生活处境最差的人员之一，加大对流浪乞讨人员管理与服务投入，建立起完善的社会保障机制，体现了我国把老百姓作为最高价值主体，把执政为民作为最高价值取向。一是强化流入地的社会保障，确保社会救助制度的协调运作。一方面要加大资金投入，拓宽社会保障的资金来源渠道。2011年，中央财政首次安排流浪乞讨人员救助专项补助经费10亿元，这表明了我国对流浪乞讨人员社会保障的重视以及解决流浪乞讨人员问题的决心。各级政府应当把对流浪乞讨人员的社会救助工作资金列入当地的财政预算给予保障，并吸纳来自社会组织和个人的救助经费，确保经费充足。另一方面要加强对流浪乞讨人员社会保障工作的监督管理。在规范社会保障申请审批程序等业务流程的同时，加强民政部门以及其他社会保障相关部门的自我监督，并充分发挥各级纪检监察部门和宣传舆论的监督作用，确保流浪乞讨人员的社会保障工作的公开、公平、公正。二是做好流出地的社会保障，推进农村低保工作。扎实推进农村的低保工作，保障农村贫困群众的基本生活，这是从根源上减少流浪乞讨现象和有效遏制“二次流浪”的关键。一方面要建立和完善农村低保工作机制，把低保工作纳入党委、政府的重要议事日程和当地经济发展规划，及时、有效地解决低保工作中的困难和问题；另一方面要科学合理制订保障标准、范围，在充分考虑本地经济发展、居民消费水平和政府财力情况的基础上，制订出与经济社会发展水平相适应、与贫困群众的需求相适应的保障标准和范围。此外，要多层次筹集资金，在加大中央和省级财政补助力度的同时，合理确定需由各省自治区、直辖市筹集的低保资金的本级与市县一级负担的比例，切实加大低保资金投入。

四、结语

流浪乞讨人员是特殊人群的一个组成部分，是社会中的弱势群体，也是不可忽视的社会群体。政府作为公民权益的保护者和公共秩序的维护者，要在依法治国背景下加强流浪乞讨人员的管理与服务，在维护社会治安的同时切实保障流浪乞讨人员的合法权益，达到利益上的双赢与平衡，为构建社会主义和谐社会创建安全、稳定、和谐的社会环境。

[1]王逸吟，殷泓党.领导人民治理国家的基本方略——专家学者回想和阐释“依法治国”的提出、确立和完善[N].光明日报，2014-10-17.

[2]王光照.中国古代乞丐风俗[M].西安：陕西人民出版社，1994.

[3]张希敏.中国救助机构2013年救助流浪、乞讨人员235万人次[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2014/ 02-28/5896784.shtm l，2014-02-28.

[4]“流浪未成年人救助保护中心建设标准”发布会举行[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2008-11/25/content_1158839.htm l，2008-11-25.

[5]毕树沙.构建多元联合型的流浪乞讨人员社会救助制度探讨[J].湘潮，2010，（8）.

[6][美]约翰．罗尔斯.正义论[M].何怀宏，等，译．北京：中国社会科学出版社，1988.

[责任编辑：周志华]

曾伟，边境与民族地区社会稳定研究中心主任，副教授；周俊，边境与民族地区社会稳定研究中心讲师，广西南宁530028

D90-052

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1004-4434(2015)01-0140-04

2014广西公安科学研究与技术开发项目“法治视阈下的社会特殊群体管控研究”（GAT2014-21）；2012年湖南省教育厅重点项目“特殊人群犯罪管控研究”（12A044）