治理交通拥堵的公共管理学思考

杜萍

治理交通拥堵的公共管理学思考

杜萍

对我国各大城市的交通拥堵的治理已经迫在眉睫。交通拥堵增加了居民的出行成本，降低了居民的生活质量，提高了交通事故率，对城市发展造成了很多负面影响。城市道路的公共产品属性、政府提供公共服务的职责、可能产生的新的不公以及停车费涨价带来的副作用，这些因素的存在使政府采用经济杠杆的手段解决交通拥堵问题有很大局限性。在公共物品、市场失灵、政府管制等公共管理学理论的支持下，文章认为治理城市交通拥堵，应在城市规划上做到科学合理的布局、优先发展以轨道交通为骨干的城市公共交通系统和创新管理模式，提高城市交通管理效率。

交通拥堵治理；经济杠杆；公共管理学

近年来，我国城市交通压力急剧加大，交通拥堵问题对经济发展与城市居民的生活带来很大影响，广大市民感触深、积怨多，如何治理交通堵塞问题、缓解交通供需矛盾，正在考验着城市管理者的智慧和管理能力。笔者认为，要真正理解和解决城市交通拥堵问题，仍然需要公共管理学理论的支撑和政策的执行。

一、交通拥堵概念界定及其危害

“交通拥堵”指的是某条道路的交通需求超过了其交通容量，超过的部分滞留在道路上的一种现象，它本质上来讲是一种供需的矛盾，是道路供给与道路需求不匹配的表现。

交通拥堵给城市带来巨大的伤害。首先，增加了居民的出行成本，降低了出行效率，影响了居民的生活质量。其次，导致驾驶人感到愤怒及烦躁，增加了他们的压力，从而进一步损害他们的健康。再次，机动车只能在低速状态行驶，必然会导致频繁的停车和启动，加剧了汽车尾气的排放，不仅浪费能源，也造成空气污染。最后，造成都市的生活品质降低，而导致居民大量迁至郊区（即所谓的郊区化）；当有火灾等重大事件发生时，消防车、救护车可能会堵在路上，无法及时到达目的地。据北京大学国家发展研究院2014年的研究结果显示，北京因交通拥堵每年造成约700亿元的损失①http://sn.people.com.cn/n/2014/0928/c190216-22470748.html，2014年09月28日。，其中超过80%为拥堵时间损失，10%为多消耗的燃料成本，环境污染近10%。随着近年来北京空气能见度降低和雾霾的肆虐，拥堵造成的环境成本正迅速升高。

二、交通拥堵的原因

产生交通拥堵的原因很多，根本上讲是一种供需矛盾，主要是由于城市交通供给不能满足城市交通需求，使得交通拥堵严重。

（一）城市机动车产业增速高于道路供给

城市经济的发展离不开交通，而城市交通的运行载体则主要是私人汽车和公共交通。因此，为带动经济发展，保障城市正常运行，政府不得不发展汽车产业。近年来，我国的汽车产业已经进入高速发展的轨道，汽车进入千家万户。

表1 2000～2013年我国汽车产销量

表2 2004～2009年我国乘用车增长率

从表1可以看出，2000年到2013年共14年间，我国汽车产量和销量均增长了10倍多；从表2可以看出，2004年到2009年，我国东部、东北、中部、西部乘用车都达到12%以上的增长率，2009年上述地区乘用车均达到42%以上增长率，其中2009年西部地区乘用车增长率更是达到65%。

表3 2008～2013年我国人均城镇机动车保有量增长率

表4 2008～2013年我国人均城市道路面积增长率

城市机动车产业高速增长的同时，城市道路的增长严重滞后。从表3和表4可以看出，2008～2013年我国人均城镇机动车保有量增长率均在10%以上，而我国人均城市道路面积增长率大约在4%左右，远高于人均城市道路面积增长率。我国的汽车产业的快速发展，给道路运行带来了巨大的压力，而城市道路建设的速度落后于汽车保有量的增速，产生了道路供需矛盾，很多城市正在经历或即将面临严重的拥堵问题。

（二）城市布局不合理

我国的城市布局—尤其是作为国家一级行政区的省会城市，一般都是由单中心或双中心布局发展而来，一个区域的政治、经济和文化中心往往都集中于这个城市，使得城市中心承担了太多的城市功能，人口向中心城区集中，相应的市中心道路的运行压力增大，随着中心城区的人口密度越来越高、交通流量越来越大，交通堵塞也越来越长，城市拥堵病久治不愈，尤其是在上下班早高峰，出行车辆过多，加上车主为节省时间、按时上班而违章乱停等现象，有的城市市中心区域交通几乎陷入瘫痪。还有另外一个原因是交通设施没有与土地布局相适应，某些住宅区过于集中，没有与产业分布、工作场所有机地结合，导致人们上下班时人潮涌动，加上私家车的增多，给城市交通运输带来巨大的运行压力。

（三）私人交通的外部性

私人交通给个人出行带来了方便，但由于其较大的外部性，导致交通资源的利用成本加大。一方面，对自身的外部性，私人交通加剧了交通拥堵，给个人造成了时间的浪费和效率的损失。另一方面，对他人的外部性，交通拥堵造成了噪声污染和由于汽车长时间低速行驶，频繁停车和启动导致的大量的尾气排放，给居民健康和城市环境带来巨大的危害。

对于私人交通造成的外部性，一方面，由于车主不愿为因堵车而对他人的损失赔偿，另外也由于所有受害者与对其造成损失的车主进行谈判的成本太高；另一方面，由于车主与受害者的界限不清，在某个时点，某个人可能是车主，而另一个时点，他可能就是受害者，所以无法界定谈判双方，导致由“科斯定理”①科斯定理(Coase theorem)由罗纳德·科斯（Ronald Coase）提出的一种观点，认为在某些条件下，经济的外部性或曰非效率可以通过当事人的谈判而得到纠正，从而达到社会效益最大化。所提出的私人谈判解决外部性的方法失效。

（四）停车位严重不足

汽车保有量迅猛增加的同时，很多城市的公共停车场建设严重滞后，车辆总数与停车场建设需求矛盾日益凸显，路外停车位严重不足。在很多城市，由于历史原因，一些老旧小区基本没有配建地下公共停车场，住宅区停车位紧缺；医院、公园、学校、口岸、商业区及城中村等人流集中区域的地方，公共停车场配置不足，交警部门不得不在路面规划停车位。然而，路面停车位比例过大，带来的问题不仅仅是减少两条机动车道，因为车辆在进出停车位时，势必影响到与停车位相邻机动车道的通行能力，从而加剧了交通拥堵。

（五）公共交通发展滞后

目前我国城市公共交通发展仍然比较滞后，城市公共交通普遍服务能力不足、发展方式粗放、服务质量不高的问题还很突出。与小汽车等私人交通方式相比，公共交通的竞争力明显不足。据新华网2013年9月16日报道，交通运输部部长杨传堂在接受媒体采访时介绍说，目前我国大城市公共交通出行分担率平均约20%左右，远远低于发达国家水平。

我国很多城市公共交通服务水平偏低，体现在两个方面：一方面是轨道交通发展滞后，未形成网络化，更没有成为公共交通的骨干，轨道交通客运量只占公共交通客运总量很小的比例，这是公共交通分担率偏低的重要原因；另一个方面是公共汽车效率偏低。在我国很多城市，由于受道路拥堵和缺乏公交专用道，交通高峰期公共汽车运行速度偏低。

三、经济杠杆解决交通拥堵问题的局限性

停车费涨价，是不少城市用来缓解城市拥堵的经济手段。北京采取大幅提高中心城区停车费等措施，广州市停车费从2014年8月1日起上调，涨幅达60%，但交通拥堵指数不降反升。城市交通拥堵已成为影响居民生活品质和城市形象的焦点问题，治理交通拥堵问题迫在眉睫。

收费，属于政府为达到管理目标而采取的经济手段。从本质上说，收费作为运用价值规律来调节各方利益关系的经济手段，具有间接性的特征，并不能作为社会管理的“常规武器”来使用。在解决交通拥堵问题上就是如此，原因有以下几点：

（一）城市道路的公共产品属性，决定了不能完全依靠经济杠杆来治堵

城市道路交通系统作为具有公共物品的属性，通常由公共部门提供。非竞争性是指一个人消费，并不对他人的消费产生影响；非排他性是指同一公共产品可以被多人同时消费使用，比如国防。拥挤性是指城市道路网络的全部或者部分，如果通行的车辆数达到一定的限度，就会出现道路承载拥挤，交通拥堵。公共产品具有非竞争性、非排他性的特点，当利润空间不足，市场提供不了，就只能由政府来提供。政府用纳税人的钱投资修建的公共道路（所以叫公路），其目的是用于公共交通，所以城市道路是公共产品。城市道路交通系统的公共产品属性，决定了不能完全依靠经济杠杆来对付拥堵，而是应以政府为主导、以市场手段为辅进行解决。

（二）政府的终极目的是方便市民出行，而不是不让市民出门

单纯依赖强制手段和经济杠杆治堵的思路是行不通的，如果把停车费涨到更高，那么停车的人会更少，甚至没有，但这显然不是政府的初衷。提供公共服务是政府的职责，政府的初衷不应该是不让人停车，而要考虑怎样既让市民方便出行，又能缓解拥堵，让每个人都能很方便地到达他的目的地，这才是政府发展城市交通的终极目标。

（三）“经济杠杆”治堵还会造成新的不公

政府肩负维护和实现社会公平正义的职责，2013年7月，习近平同志在武汉召开部分省市负责人座谈会时强调，进一步实现社会公平正义，通过制度安排更好保障人民群众各方面权益。如果政府简单地以限行、罚款、涨价等形式来解决拥堵问题，最终会让工薪阶层不敢开车，不敢停车。工薪阶层是城市的主要建设者，这部分群体占据了城市人口的大多数，其情绪如何，对社会稳定影响较大。

（四）停车费涨价还会带来一定的副作用

一方面，停车费贵了，可能会出现更多人乱停乱放，借此逃避高价停车费；另一方面，还会滋生无证停车场低价揽客，增加监管难度。南京、广州等地是采取上涨停车费治堵的城市，政府目的是利用价格机制来控制城市道路的车流量。根据道路的最大承载量，来限制城市高峰时段的车流量，缓解城市道路的交通压力，提高交通运行的效率。但是，停车费调整后却因乱停车现象造成路面交通更加拥堵，停车费涨价并未能有效解决拥堵问题。

总之，靠经济杠杆来治理交通拥堵，是一刀切的简单化处理问题。政府采取限行、限牌、提高停车费等经济手段来治堵，无非是认为交通堵塞的根源是车太多。根据维基百科《各国人均汽车拥有量列表》（包括汽车、越野车、面包车和商用车，不包括摩托车和其他两轮机动车），美国2010年千人机动车保有量为812辆，我国2013年千人机动车保有量为105辆，位居世界105位①各国人均汽车拥有量列表，参见http://zh.wikipedia.org/wiki/各国人均汽车拥有量列表。。我国的机动车保有量与西方发达国家相比，仍有很大差距。政府相关部门靠大幅提高停车费、征收拥堵费来“治堵”，可谓治标不治本，民众心里更加添堵。

四、交通拥堵治理的公共管理学理论基础

公共管理学是（Public Administration or science of Public Management）起源于19世纪末的一门应用性的学科，它融合了20世纪初的传统公共行政学和20世纪六七十年代的新公共财政学等内容，是涵盖了公共政策、公共行政、公共资源管理、公共事务管理等领域的综合学科②参考王乐夫、聂立辉主编《公共管理学》，中国人民大学出版社，2012年版。。交通拥堵的治理可借鉴、运用其以下理论：

（一）外部性理论

在公共管理学中，“外部性”指的是某些物品或者经济活动带给他人的效益或者损失，这些“外部性”有正的影响和负的影响，分别称为“正外部性”和“负外部性”。所谓“正外部性”，指的是行为施加者的行为给他人带来了积极的影响，但是行为施加者并没有从中获得收益；所谓“负外部性”，指的是行为施加者的行为给周围造成了损失，而且行为施加者并没有补偿。如果个人行为边际收益小于社会边际收益，就会出现“正外部性”，相应的，如果个人行为边际成本大于社会边际成本，就会出现“负外部性”。

“负外部性”的解决有私人解决和政府解决两种方法。私人解决包括道德规范、慈善、私人市场等，其中“道德规范”指的是用社会道德、自我约束来限制企业和个人危害他人的行为；“慈善”指的是一些非营利性的组织或个人来限制负的外部性；“私人市场”有企业合并和企业合作两种类型，企业合并目的是为了变外部性为内部问题。

交通拥堵会造成噪音污染、大气污染和郊区化等一系列“负外部性”问题，解决交通拥堵造成的“负外部性”，单一私人方式解决或者政府解决都不能很好地化解负外部性问题，必须促使政府和公众合作，才能解决交通拥堵造成的“负外部性”。

（二）公共物品理论

从狭义的角度，公共物品指的是纯公共物品，而广义的公共物品包括了纯公共物品（Pure Public Goods）和准公共物品（Quasi Public Good）。准公共物品指的是具有有限的非竞争性或有限的非排他性③非竞争性，是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品；非排他性，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（或者排除的成本很高）。的介于纯公共物品和私人物品之间的公共物品，如政府修的公园、公路等，它们具有“拥挤效应”和“过度使用”的问题。从这些定义上我们就知道：城市道路不是简单的纯公共物品，而是准公共物品，因此必然存在“拥挤效应”和“过度使用”，因此增加道路供给是缓解道路拥堵问题的重要渠道。

（三）市场失灵

市场失灵理论认为：在现实生活中，完全竞争的手段来配置资源只是一种理想的状态，由于垄断、外部性、信息不完全、公共物品等原因，市场不能实现帕累托最优的资源配置，于是出现“市场失灵”，要实现资源配置效率最大化，必须需要政府的干预。公共交通属于准公共物品，由于盈利空间的狭小，市场难以提供，交通拥堵治理的高成本、低盈利也排除了市场参与管理的可能，因此，政府的介入显得十分必要。

（四）政府管制

乔治﹒J﹒斯蒂格勒（George J.Stigler）1971年发表的论文《经济管制理论》（The Theory of Economic Regulation）奠定了“管制经济学”的理论基础。政府管制即是政府对经济行为的主体施加限制，规范企业行为和市场运行，从而实现社会福利最大化。交通拥堵的主体是机动车驾驶人，是经济行为人，政府管制的引入对规范机动车运营、解决交通拥堵意义重大。

五、公共管理学角度解决交通拥堵问题政策建议

交通拥堵问题是一个复杂的大问题，解决交通拥堵问题的途径可选范围很宽，既涵盖了行政手段的内容，也包含了市场手段的内容，在处理交通拥堵的问题时，不应单纯地考虑采用“经济杠杆”治堵手段，而是应该根据公共管理学自身特点和角度，即以政府为主导，同时辅以市场手段进行解决。所以，从根本上解决城市交通困扰，要变罚限为疏导，从优化资源配置的角度进一步调整城市规划，大力发展公共交通，才能破解这一难题。具体说来，主要有以下几个方面：

（一）分散中心功能区，城市规划上做到科学合理的布局

北京、广州乃至其他城市变成堵城，在于城市规划不合理，最大的问题是中心区功能过于集中，导致人流太密集。以北京为例，现在的北京城市功能过度集中在城市中心区，形成交通虹吸和阶段性拥堵高峰现象，房地产价格、交通运输、空气质量、饮水质量等诸方面压力已近极限，如何将大城市的一些非核心职能转移出去已经成为迫在眉睫的难题。比如，为了解决中心城区的交通拥堵问题，可以在老城区外修建新城，把一些城市功能中心逐渐转移到新城区，北京老城区可以保留文化中心，而行政中心可以转移到通州等区县，制造业中心也可以转移到郊区附近，通过这些努力使城市布局呈现多中心分散布局的状态，既可以大大缓解交通压力，也使城市布局更加合理。

将北京周边地区打造成为北京功能疏解转移的集中地，以此提升地区地位，带动当地经济发展，已形成共识。正是在这样的大背景下，中央和京津冀地区地方政府首次将京津冀一体化的发展当作重大国家战略，给予了高度的重视，可以乐观预计，京津冀一体化的发展布局对向河北、天津疏散北京地区的交通和人口压力起到积极作用，并对其他城市缓解交通压力起到示范作用。总之，未来的城市规划，应合理推进城市功能布局和交通结构调整，通过分散中心功能区等方式来疏解集中地的交通供需矛盾。

（二）优先发展以轨道交通为骨干的城市公共交通系统

公共交通是典型的公共产品，具有非排他性，良好的公共交通必须具有非常高的资源利用效率。有了快捷、便利的公共交通网络,就会降低人们对小汽车的依赖。从世界各国的实践来看，凡是公共交通效率高的城市，驾车出行的就少。据德国前柏林建设部部长詹斯·克劳茨介绍，德国柏林的公交系统具有高效、高速的特点，在市区任何位置，200米必有一个公交站，1公里内必有地铁或者城际轨道的火车站。90%以上的柏林市民都宁愿乘公交上下班，而不是自己开车，因为乘坐公交比自己开车更便捷。据韩国国家海洋部都市广域交通科事务部官员崔信炯介绍，韩国极力推崇公交优先，交通卡全国通用，公共汽车、地铁上都可以刷卡使用，非常方便。韩国的首尔还采用了设置公交车专用道、GPS覆盖所有公交车等提高公交运行效率的措施。在我国香港，大部分城市白领人群也会选择乘坐地铁上下班，私家车更多是作为休息日的出游工具。

城市公共交通管理中，政府的职责就是保障市民出行可以乘坐方便、快捷、服务品质优良的公共交通工具。实践证明，无论是出行限号、购车摇号、征收拥堵费还是公交优先的路权政策都无法改变特大城市地面交通拥堵的现状。要真正解决交通拥堵问题，最重要的是大力发展以轨道交通为骨干的城市公共交通系统，大力推进轨道、干线道路等基础设施的建设，打造以轨道交通为骨干的立体化城市公共交通体系，具体地说，可以有以下举措：

1.推进市场化的城市公共交通建设。近年来，在世界范围内，总体的趋势是地铁投资开始由单一的政府一体化投资建设运营向多元化投资运营模式转变，由此解决地铁投入不足的问题，并提高地铁建设运营效率。例如，支持民营企业利用优质存量资产和高交管理，通过PPP、特许经营、BT、战略投资、股权融资、信托投资等多种形式，参与公共交通基础设施的建设和运营，允许参与市场的民营企业通过定期收费的方式收回成本和收益。

2.加强公共交通的补贴。对于公共交通车辆，免征车辆购置税；实行成品油的价格补贴；对地铁、电轨车辆实行用电补贴；对市民发放公共交通补贴费，倡导市民选择低能耗、低排放的公共交通出行方式。

3.城市规划优先考虑公共交通用地。比如，确保在中心城区500米内有公交站点，地铁站点周边100米内设置有公交站点。

4.保障公共交通优先通行。对公共交通线路和站点设置进行优化，提高公共交通的覆盖率和运行率。扩大公交信号优先范围，形成公共交通优先通行网络。增加机场巴士、校车、班车等公共交通的优先车道，并加大对公共交通优先通行管理设施投入，加强公共交通优先车道的监控、管理和交通违法行为的执法力度，逐步形成公共交通优先通行网络。

5.大幅扩大对轨道交通的投资，提高政府公共交通预算。公共交通必定是政府主导的行业，这种由政府“买单”的公交发展模式，财政投入至关重要。轨道交通投资巨大，但在交通拥堵日益严重的背景下存在巨大刚需，政府要将公共交通发展资金纳入公共财政体系，增加大容量公共交通、综合交通枢纽以及公共车辆设备购置和更新的投入。

（三）创新管理模式，提高城市交通管理效率

从城市道路交通系统这种公共产品的生产供给方面来分析，要增加生产供给，就要增加和提高车辆通行能力。提高现代化大城市车辆通行能力，涉及到道路规划、市场运输、道路养护施工、占道经营、交通安全方面，也就涉及到规划、运管、公路、城管和交警等多个部门。城市道路交通系统政出多门，难免出现交易成本高等弊病。因此，应该建立一个新的交通部门协作框架，由政府来主导，公共部门来参与。首先要创新行政管理制度，减小行政成本，防止出现低效率；其次要促进各部门分工协作和专业化水平的提高，促进城市交通的社会价值最大化。

（四）增加对稀缺资源的生产投入

道路作为准公共产品，在随着交通拥堵的背景下，正日益成为一种稀缺资源。从公共产品的供需角度来分析，政府作为政策的主导，需要通过政策干预增加这一稀缺资源的供给。新建道路或者拓宽道路，如打通断头路、拓宽瓶颈路、改造重要交通交叉口、加快建设城市高快速路、实现贯通的道路网体系等做法，均可以有效地增加道路的运载容量。

[1]周江评.缓解我国城市道路交通问题的若干思考[J].城市规划汇刊，2001，（1）.

[2]王蓉.污染预防的内在动因及制度创新的经济分析[J].环境保护，2003，（2）.

[3]黄新.广州交通拥堵及治理问题研究[D].陕西师范大学，2013.

[4]许光清.北京交通拥堵的外部性及其政府解决方法初探[J].地理科学进展，2006，（4）.

[5]韩士专.我国大城市交通问题的制约因素与出路[J].交通企业管理，2006，（11）.

[责任编辑：刘烜显]

杜萍，武汉大学社会保障研究中心在读博士研究生，北京100020

F512.3

A

1004-4434(2015)03-0110-06