政府制度执行力的生成机理及提升策略

2015-02-28莫勇波

学术论坛 2015年3期

关键词：执行力惩罚主体

莫勇波

政府制度执行力的生成机理及提升策略

莫勇波

政府制度执行力的动力主要来源于制度、政府执行主体、执行基本机制、重罚机制和激励机制等。要提升中国政府制度执行力，就必须从改善制度、提高强制惩处力度和激励力度等方面下功夫。

政府；制度执行力；动力；策略

中共中央总书记习近平2013年曾提出了要提升政府制度执行力的要求：“决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻做选择、搞变通。”[1]党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也指出：“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。”[2]其蕴含着对提高党的制度执行力的严格要求。制度的生命力在于执行，正如培根（Francis Bacon）所指出的那样，“有制度不执行，比没有制度危害还要大”[3]。因此，提高政府的制度执行力，已势在必行。

一、政府制度执行力的生长机理及动力来源

著名科学家钱学森曾指出，世间各种事物都是系统，而系统是“相互作用和相互依赖的若干组成部分合成的具有特定功能的有机整体，而且这个系统本身又是它所从属的一个更大系统的组成部分”[4]。作为由政府执行主体执行相关制度而产生的制度执行力，本身就是一个大系统，它既从属于比它更大的社会大系统，同时又是由各种分系统组成的，各个分系统包括政府制度执行主体系统、制度执行客体（即制度本身）系统、执行机制系统（包括基本机制、强制机制、激励机制）、执行环境系统（法制环境、文化风俗、民众心态、目标人群等）。这些分系统及其要素既相互作用，又共同组成一个政府执行制度的大系统。图1是政府制度执行力的生长机理图。

图1 制度执行力的生长机理图

从图1可以看出：在政府执行制度的大系统中，制度执行主体（主要是政府执行组织及政府执行人员）通过执行制度，进而产生制度执行力。在制度执行过程中，执行基本机制（执行规则、执行流程、资源配置机制、运作机制）决定着制度执行的基本方向和流程；执行强制惩罚机制（如执行强制力、惩罚机制）则对执行力的形成起到直接的保障作用；而执行激励机制则对制度执行力起到正面的促进作用；执行环境（法制环境、文化风俗、民众心态的好坏）则以直接或间接的方式对制度执行力起到促进或阻碍作用。政府制度执行力动力来源有几个方面：

（一）合法性、合理性和具有强制力的制度。邓小平早在1980年就指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]（P333）制度质量的好坏，是决定制度执行力水平高低的重要前提。而这里所讲的制度质量，主要是指制度的合法性、合理性和强制力。具备了合法性的制度，往往会容易得到人们的共同认可和遵守，其产生的执行力是自觉且巨大的；具备合理性的制度，也就没有漏洞可被坏人利用，具有实际可操作性，执行主体能够较容易将其贯彻落实到实际中去；具备强制力和威慑力的制度，就会产生较高的约束作用，甚至能够达到“不执而行”的功效。相反，不具有合法性、合理性和强制力的制度，往往会被人们所忽视，甚至会面临着合法性质疑，更难以产生较高的制度执行力。

（二）心态优良、能力高的政府制度执行主体。

政府制度执行主体包括那些负责执行制度的政府组织和政府人员。制度是否能够得到有效执行和有效遵守，关键在政府组织，关键在负责执行的政府人员。一般而言，心态好、负责任、能力高的制度执行主体，能够以积极的态度，负责任地、全面地执行落实相关制度，从而导致高效的制度执行力；而那些能力欠缺、心态不良的政府执行主体，有可能由于能力不高或者不愿执行甚至故意拖延，妨碍各项制度的执行落实，导致出现制度执行不力的后果。具有较高权威、威望的政府执行主体，只要能够及时获得全面科学的信息，感召他人一起积极投入到执行工作中去，就能增强制度执行力。

（三）科学合理的执行基本机制。执行基本机制是指制度执行过程中需要遵守的基本执行规则、执行流程、资源配置机制和动作机制，往往也被叫做“执行元机制”。陈朝宗就针对我国诸多制度执行不力的现象指出，“制度执行力差最重要的原因是：我们在制度建设中重视规范体系建设，不重视机制的设计。因此，要解决制度执行力差的问题就必须从重视机制设计入手”[6]。科学合理的执行机制，可以使政府执行主体逐渐形成固化的执行模式和执行惯性，并使得科学执行行动成为一种执行主体工作中的习惯性的自觉行为。如果把制度执行比作一个大机器系统的话，科学合理的执行机制就是这个大系统中的运作机制，它可以使在制度执行这个大系统中的各种良性执行力量得到畅通无阻的传递，甚至会由于执行机制的润滑、整合及惯性推动力而倍增执行力量的强度，从而提升制度执行力。

（四）适当强度的强制惩罚机制。强制惩罚机制也属于执行机制的一种，但却高于基本性的执行机制。所谓的强制惩罚机制，是指强制执行主体或客体必须按照制度的规定作出一定的作为或不作为的机制，如果执行主体或客体没有按照制度规定作出一定的作为或不作为，即违反制度，就会受到惩罚。强调一定强度的强制惩罚机制，可从两个方面为制度执行力提供动力：一方面，通过提高查办概率提高制度执行力。如果提高查办概率并使其达到一定强度，相关人员觉察到违反制度受到查办的概率很高，甚至无一漏网，他们就会按照制度行事从而避免被查办，从而有利于提高制度执行力；反之，如果降低查办概率，相关人员觉察到违反制度可以不遭到查办，就会加大加剧其不执行制度或违反制度的行为，从而削弱制度执行力。另一方面，通过提升查办惩罚力度提高制度执行力。如果提高惩罚程度，相关人员觉察到违反制度被查办后受到的惩罚很重，就会由于恐惧而按照制度规定行事，从而提高制度执行力；反之，如果惩罚力度较轻，相关人员觉察到违反制度后即使被查办而受到的惩罚也很轻，就会持一种无所谓的态度，不一定会按照制度办事，制度执行力会比较低。几年前，一些地方政府对政府人员上班打麻将的行为处以两元的惩罚，就成为了笑炳。

治理醉驾就是一个很好的正面例子。2009年我国修改后的《机动车驾驶证申领和使用规定》，规定醉酒驾车一次扣12分，由于此后各地政府查办醉驾的概率不高，治理效果并不理想。2011十一届全国人大常委会决案中首次将醉酒驾车规定为犯罪，规定最高可拘役半年，公务员醉驾将被开除。这就大大提升了对醉酒驾车的惩罚力度，此后各地政府查办醉驾的概率大为提高，被媒体曝光的处罚案件包括：2011年5月9日音乐人高晓松醉酒驾车被判处拘役6个月，罚金4000元；2012年6月16日相声演员刘惠醉驾被判处拘役4个月，罚金2000元；2012年10月25日演员王志文酒驾同样被拘役和罚款……。治理醉驾的制度执行力之所以得到提高，根本原因在于政府提升了查办的概率和加大了处罚力度。

（五）适当力度的激励机制。具有适当强度的执行强制惩罚机制，已经可以确保制度执行力，但提高执行主体的执行积极性主动性，还需要在激励机制上下功夫。可以认为，提高激励的力度和概率是促进制度执行力的良方：激励概率高，激励力度大，则制度执行主体和目标人群执行制度的积极性主动性提高，制度执行力水平升高；反之，激励概率低，激励力度弱，则对制度执行力的促进作用相应减弱。

（六）有利的适宜执行环境。作为制度执行大系统中的一个重要分系统，执行环境主要包括法制环境、文化风俗、民众心态以及制度目标人群的心态和行为特征。一般而言，良好的法制环境、法治文化、制度意识以及目标人群对制度的支持，都会有助于政府执行主体的制度执行行为，也会大大促进制度执行力；相反，践踏法治、蔑视制度的社会氛围以及目标人群对制度执行的抵制，则会大大阻碍制度执行力的生成。

二、我国地方政府制度执行力问题的成因

当前，我国在制度执行力方面仍然存在着“挂在墙上、写在纸上、说在嘴上”的执行不力现象，其成因如下：

（一）强制惩罚机制的惩罚强度过低。“汉密尔顿命题”指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[7]这一命题从反论的角度论证了对行为人进行监控的必要性。当前，我们存在着监控上的“虚监”、“失监”的现象，以及对政府主体执行在制度上失职渎职的惩罚追究的不足现象，其实都属于惩罚强度不足的表现，这也是制度执行效果堪忧的根本原因。制度执行的强制惩罚机制强度不足，表现在两个方面：一方面，对制度执行失当行为和违反制度行为的查办概率低，查处不到位，在一些地方直接导致了对制度执行监督的流于形式。如在食品安全监管方面，违反食品安全法例的无良商家遭到查办的概率很低，这使得他们可以大胆进行违规操作。另一方面，对制度执行失当行为和违反制度行为的惩罚力度小，惩戒不得力。有些地方只是给予提醒和警告，名曰“批评教育为主”，如对官员违反规定公车私用的惩罚，多数地方以批评教育为主，这又怎能起到遏制作用呢？再如，一些官员违反制度后被高调问责，却很快又可以低调复出；对公共场所吸烟、行人闯红灯等违规现象，多数地方以批评教育为主，这与国外动辄罚款甚至拘役相比，这种惩罚强度实在太轻，没有体现出惩治应有的威慑力，这就使得违反制度的成本过低，根本起不到惩戒作用。

（二）制度执行的基本机制短缺。当前，企业对执行规则与执行流程方面的建设较为重视，为政府制定制度执行流程提供了较为成熟的借鉴。西方各国政府早在二十多年前就掀起了政府流程再造的热潮，致力于为政府制度执行奠定了良较好的基础。当前，我们对制度执行的基本机制的建设不太重视，这方面的建设这也较为薄弱，一些制度执行的基本执行规则、执行流程、资源配置机制要么短缺，要么不合理不健全，直接导致制度执行无法形成惯性合力，甚至由于机制的不合理而产生过多摩擦阻力，耗费了较多的时间和成本，削弱了制度执行力。比如，在处理官员违反制度大吃大喝方面，目前各地政府都没有制定相应的执行处理流程和统一的执行规则，因此，在处理此类事件上各地就只能“因地制宜”了。

（三）制度执行主体心态不良、能力短欠缺。其一，一些执行主体由于心态不好、责任意识淡薄而导致能力低下。对此，习近平总书记曾深刻指出：“现在执行制度难，主要原因是一些干部当‘老好人’，不愿得罪人，你好我好大家好，不讲原则讲人情，不讲党性讲关系，甚至批评也变成了变相的表扬。”[8]怕得罪人、不愿意也不负责执行制度，其执行力必然低下。其二，一些政府执行人员不具备相应的制度认知能力、沟通协调能力和灵活执行能力，甚至是“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”[9]。其执行制度的效果想必是可想而知了。其三，政府权力配置不科学导致的政府组织执行能力低下。比如，有些地方过于向上集权，导致一线执行人员没有主动性，听指令意识和依赖心理严重，只有上级发出指令才执行，上级不指令就不执行；但假若上级过于放权，往往又会导致上级对下级制度执行行为的监控不力，导致“上有政策、下有对策”现象频频发生。此外，当前地方政府部门在横向职能设置上存在的职能交叉重叠弊端，又导致在制度执行上的摩擦、推诿和公文旅行、手续烦琐、相互掣肘现象增多。当前对食品安全制度负有执行责任的质量监督、工商、农业、城管、公安等部门之间的职能未能从根本上得到厘清，这导致各地对食品安全制度的执行效果不甚理想，毒大米、毒粉丝、地沟油、注水猪肉事件层出不穷。

（四）激励机制的激励力度不足。按照我国传统的观点，政府人员只能一心为公，谋求公共利益而绝对不能谋求个人利益。这种观点忽视了对政府执行人员的利益激励，实际上对政府公务员也造成了不少困扰。政府人员也是人，不可避免地也会存在着一种作为“经济人”的自利倾向。鼓励政府执行主体对自身利益的恰当追求有利于促进执行力提升，当然，其前提就必须“要有良好的法律和制度作保障”（亚当·斯密原话）。当前，各地政府公务员实行的是平均工资制，不同级别、不同岗位官员之间的工资档次差别不大，大锅饭现象普遍。多数地方政府对在执行制度中作出贡献的人的激励力度不足，难以有效引导政府执行主体的利益追求行为，使得政府人员普遍认为在制度执行上干多干少、干好干坏与收入关系不大，甚至是“多干多麻烦，少干少麻烦，不干没麻烦”。比如，在执行食品安全管理制度和治理环境污染制度方面，那些严格执行制度的政府人员并不会得到较多较大的激励，执行的好坏也往往与他们的收入及升迁去留似乎关系不大，这就无法形成对制度执行力的正面促进作用。

（五）制度环境有待改善。当前，中国制度执行中遇到的环境问题主要有几个方面：其一，法治文化的缺失，“人治”思想仍然存在，“唯上是从”、“头说了算”的现象还较严重地存在。即使在领导指示与制度相抵触的时候，人们也会习惯于按领导的指示而不是按制度办事。其二，人情关系的盛行。不少地方仍然是“熟人社会”，人们习惯于以人情关系而非按制度来办事。那些凭人情关系“走后门”的现象就有可能严重扰乱制度的执行与安排。一些人为了培养熟人关系，有可能采取请客送礼或者行贿受贿的方式，则更加损害制度执行力。其三，潜规则的干扰。潜规则是我国不少地方暗存的“在种种明文规定的背后，实际存在着一个不成文的又获得广泛认可的规矩”，“恰恰是这种东西，而不是冠冕堂皇的正式规定，支配着现实生活的运行”[10]。潜规则严重危害了正式制度的权威性，更有可能直接导致正式制度的无法执行落实。