加快新疆农牧区富余劳动力转移，推进新疆少数民族地区城市化发展进程

李 纯

（昌吉学院 中语系，新疆 昌吉 831100）

加快新疆农牧区富余劳动力转移，推进新疆少数民族地区城市化发展进程

李 纯

（昌吉学院 中语系，新疆 昌吉 831100）

教育决定人口素质，提升就业能力。职业教育对人口转移、劳动力供给起着重要的作用。新疆是欠发达边疆少数民族地区，人口素质、就业质量、城市化水平等都低于全国平均水平。文章探讨了新疆政府如何积极采取有效的措施，加强新疆的基础教育、职业教育、制度改革、劳动力转移机制等方面的工作，加快新疆少数民族地区农牧区劳动力转移，推动新疆民族地区城镇化发展的进程，以期为新疆城镇化、工业化的发展提供有益的实证参考。

少数民族地区；劳动力转移；城市化；职业教育

新疆城市化水平低于我国城市化的平均水平，城市人口规模小，城市承载能力、辐射力不强，究其原因，新疆少数民族地区劳动力转移规模偏小，农村富余劳动力流动速度缓慢，劳动力水平偏低也制约新疆的城市化的发展。新疆应多项措施并举，分步骤，分阶段加快农牧区劳动力转移，推进城市化发展进程。

一、加强新疆少数民族地区教育，促使农牧区富余劳动力向城镇转移

随着新疆农牧业现代化的发展，从农牧区分离出大量富余劳动力，加上新疆少数民族人口的快速增长，新疆农牧区有大量的富余劳动力需要转移。为了更好地解决新疆“三农问题”，为城镇化提供所需劳动力，采取多种措施推进农牧区劳动力转移是政府一项长期而艰巨的重要工作。

（一）加大新疆农牧区基础教育投入，提高人口教育水平

新疆政府一向重视教育的发展。从2015年秋季开始，南疆四地州实行学前教育和基础教育12年义务教育制，并推动南疆各地州高中阶段教育立法。南疆四地州在校高中生享受国家资助政策，包括学费、教科书费全免，减轻了农牧民经济负担，减少部分家庭困难孩子辍学率。南疆由于落后的家教育观念与经济条件，不能保证孩子上高中，因此，政府制定优惠政策将高中阶段纳入义务教育，使更多的孩子进入高中学习，提高人口文化水平，为新疆民族教育、城市化发展提供后备人才。

新疆政府制定了分级分层管理目标，落实义务教育法的执行力度，防止义务教育阶段的学生的流失，减少学生在初中、高中阶段的辍学，巩固基础教育在校生人数。政府逐年加大义务教育的投资，提高基础教育水平，巩固新疆教育基础成果，也为新疆职业技术教育提供生源保证。

教育是就业强有力的保障。新疆逐年加大基础教育投资，力促少数民族地区的基础教育发展。实施就业能力强的“短平快”项目，提高对农牧区劳动力向城市转移的推动力，促进区域特色、优势产业的发展。新疆喀什地区农村学前幼儿园也接受学前义务教育。国家为喀什地区提供资金补助，再加上自治区财政支持，农村幼儿园实行全部免费，提供免费午餐。现在喀什农村幼儿园入园率达100%，喀什地区已经实现从小学到高中的义务教育。在财政支持下，新疆双语幼儿园普及比较快，发展较快，2013年全疆学前幼儿园入学率已经达到70.3%。［1］

随着新疆经济社会的快速发展，对各类技术型人才的需求量与日俱增。为适应这一需求，新疆从政策、资金等各方面给予职业教育强有力的保障，力促职业教育的发展。

（二）加强新疆职业教育，提高劳动力素质

职业技术教育是提高劳动力素质的重要途径，对劳动力素质的提高起着至关重要的作用。

1.制定优惠政策，大力发展新疆中等职业教育

为进一步加大对职业教育的政策和资金扶持力度，在国家现行中等职业学校家庭经济困难学生资助政策和免学费政策基础上，新疆将对南疆三地州及乌什县、柯坪县农村初、高中毕业生和城市家庭经济困难学生就读中等职业教育（含技工），实行“三免一补”政策。同时，自2011年起，自治区职业教育专项资金将逐年递增，重点用于配套国家职业院校家庭经济困难学生资助体系，以及高职高专学生励志奖学金等，以力推职业教育发展。［2］同时，新疆将在职业教育基础能力建设、实训基地建设、“双师型”教师队伍建设、对口援疆等方面加大政府支持力度外，还将开展职业学校编制核定、中等职业学校公用经费标准制定工作。

新疆将进一步统筹高中阶段教育资源，加强高中阶段教育结构的宏观调控，分类指导各地中等职业学校和普通高中的招生规划工作，使今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当，并支持各职业院校积极拓宽生源渠道，广泛招收应往届初高中毕业生、退役士兵、青年农民、农民工等接受中等职业教育。

为适应新疆新型城镇化、农牧业现代化和新型工业化的发展需求，2011年以来新疆进一步加快技能型紧缺专业人才的培养，对一些行业、产业给予特殊支持：一是重点支持建设新疆纺织人才培养公共实训基地；二是继续办好新疆职业院校技能大赛，通过大赛加强相关职业院校和企业的联系；三是在新疆职业大学、乌鲁木齐职业大学等职业教育院校，开展老年人服务与管理等相关专业建设，以积极引导职业学校树立服务于经济的宗旨，拓宽人才培养新途径。

新疆将职业教育发展列入新疆“十二五”规划，将职业教育作为实施的22项重点民生实事工程之一。据有关统计数据，2013年新疆职业学校在校生总数为31.8万人，其中高等职业教育8.9万人，中等职业教育22.9万人，中等职业学校毕业生平均就业率为85.5%，高职毕业生平均就业率为90.3%。自2011年以来，已在内地9个省市的33所中职学校开办了“内地中职班”，在校生规模已达7 259人。［2］

2.加快新疆农牧区农村职业学校改革，促进农牧区劳动力转移

（1）做好职业院校招生宣传、教育工作。加大职业教育、就业观念、择业观的转变。新疆农牧村职业中学具有地理优势。由于农村学生因家庭经济问题，家人病症需要照顾等原因愿意在离家近的地方读书学习，对职业高中和县级职业技术学校提供了生源保障，劳动力转移可以实行短平快的转移方式。

（2）加大少数民族地区农村职业高中的资金投入。由于资金问题，有的职业高中校舍破旧，教学设备不足，办学条件差，师资水平低，无法吸引学生报考，生源不稳定，招生规模小。加之师资不足，双师型师资奇缺，教学质量达不到用人单位的要求，没有就业市场，毕业生就业率低，致使农村职业学校生源短缺，完不成招生计划。农村职业高中应改善办学条件，提高办学实效，实行校企合作模式，培养适合地方经济发展所需的实用技术人才。

（3）对南疆职业技术学校实行托管制。依托疆内外对口支援，加大对南疆职业学校的支持，加大区内优质资源向农村职业学校流动。实行托管、设置分校等管理制度，提升农村职业教育的质量，巩固农村职业生在校生人数，提高入学率，保持农村职业学生的规模，避免农村职业生的流失，为劳动力转移就业提供保障。

3.加大职业学校转型，提高就业水平

新疆区域经济发展速度慢，能提供的就业岗位不足，技校生、中职生、职业高中生就业前景不看好，没有就业市场，致使中学毕业生不愿意上技校、职高等职业院校。加上家庭经济困难，有些孩子在小学、初中阶段就辍学在家无所事事，也不愿去职业学校就读或学习一门技术。各级政府、主管部门要加大职业教育宣传，转变就业观念，同时以高就业率吸引初高中毕业生报考职业学校，提高劳动力的教育年限，提高劳动力的水平。

国外人力资源发达，劳动力受过高等教育的比例占50%以上，而中国劳动力中受过高等教育的比例仅占10%左右，且劳动力的构成相对低端，受教育年限短。1999年，25～46岁的主要劳动力受教育年限，美国达到了13年，英国12年，日本接近13年，而我国只有7.97年，预计2015年我国劳动力人口人均受教育年限大概10.5年，这个数字与美英等发达国家相比还是存在差距。教育发展和劳动人口的变化对职业教育转型发出了需求信号。我国每年约有800万左右的高校毕业生在市场上就业，如果职业院校不进行改革转型，依旧按照传统方式培养人才，很多学生一毕业就失业，学生失业的负面效应是影响生源的稳定性。应该改革新疆职业人才培养方式，优化劳动力构成，才能提高就业水平，提高劳动力教育素质。

二、大力发展新疆职业教育，促进富余劳动力转移

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决“三农”问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，各级政府必须把劳动力转移放在突出的位置。

（一）发展职业教育，提高劳动力转移速度

教育具有外溢效益，教育能够促进人口素质的提高，能够为经济增长，为经济结构调整做出重要贡献。我国人口红利是不断下降的，人力资本红利不断上升。所谓人力资本红利是指教育水平的提高，能够提高人力资本积蓄总量。以前我们是靠大量廉价劳动力投入，增加劳动力的供给量，现在我们的劳动力人口总量在下降。按照林毅夫的说法，2020年前后我们的人民生产总值要和美国一样，2030年前后甚至我国GDP总量是美国的一倍，在未来劳动力供给有限的条件下，提高我国GDP总量是靠人力资本的积累。中国未来经济的进一步增长，仍然依赖于从劳动力人口流动中获得资源重新配置效率。

劳动力流动的增加，是促进劳动力市场发展的一个重要因素，劳动供给量的不断增加为经济和社会的发展做出 了重要贡献。劳动力供给，劳动力的转移速度、规模依赖于职业教育与广大农村富余人口的职业教育与培训。

（二）通过职业教育与培训，全面提高农民的科技文化素质

通过职业教育与培训提高农民的职业技能、文化水平，提高农牧民的总体素质。随着农牧业现代化发展，从农牧业分离出来的农牧民将有计划地转移到城镇，为城镇提供用工，职业教育促进“农牧民”到“市民”的转变，加强农村教育水平，引导农牧民向区域中心城市（县城）转移。所以，城镇化发展需要职业教育同步发展，来巩固城镇化的基础。职业教育提升城镇化建设质量。只有通过加大职业教育改革力度，破除体制机制障碍，才能有效地改变职业教育薄弱状况，拓宽就业渠道，促进农村富余劳动力向城镇转移，推进城镇化建设的进程。

加快新疆区域经济的发展，为教育尤其是职业教育提供支持，提供更多的就业岗位。加快职业教育、职业培训，为区域经济发展培养劳动力，促进区域经济的持续发展。要加强农民工职业培训，尤其是加大新增劳动力的培训，做好富裕劳动力有序转移工作。在南疆四地州建立政府层面的培训机构，扶持社会培训机构，为企业、企业园区培养技术人才，促进企业发展，带动当地的经济。

职业技能培训要以就业为目标。如农业富余劳动力、农民工等重点人群就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，创新与就业紧密联系的职业技能培训模式。实施农村少数民族劳动力转移就业“汉语+技能”培训计划、冬春农业富余劳动力转移就业培训计划等就业培训计划。2014年自治区农业富余劳动力实现转移就业280万人（次）。

加快职业技能培训服务管理信息平台建设，实施职业技能培训实名制管理。为了加快民族贫困地区的经济发展，重视培训部门的领导机构、人员配置、中介组织、素质培训、信息网络等方面进一步完善，为加快民族贫困地区劳务经济的发展，使其尽快走上产业化发展之路，在条件、制度政策和法律服务保障等方面做出进一步的明确和落实，统一管理分离的人才市场和劳动力市场，促进城乡统一、开放、规范、立足于新疆本地区面向全国，使新疆民族贫困地区的劳务经济走上快速稳定健康的产业化发展之路。

三、改革土地使用制度，建立有效的土地流转制度，推动农牧区人口向城市转移

加快新疆农牧区土地制度改革。加强农牧区村镇建设，要贯彻国土资源部门的各项国土资源法规，如《新建维吾尔自治区村镇环境保护条例》，应制定和建立牧区环保和治理恢复的各类法律制度体系。在科学规划的基础上分批分步退耕还林，退牧还草，调整土地利用结构，盘活土地存量，加快土地流转速度，着实提高土地的使用效率。鼓励和支持土地使用权的有偿转让，促进土地的有序流转，使一部分农牧民从农牧业中分离出来。加快农牧业现代化发展，加快农牧业产品链延伸后的行业开发，利用原有资源，实行资源整合，树立深加工，提高产品的附加值，创名牌的市场理论。将部分劳动力转移到村镇，加大城镇基础设施建设。党的十八大更进一步明确了要实现全面小康社会，实现建设新农村的宏伟目标，就是要保护和节约有限耕地，保障牧民收入水平的不断提高，建设社会主义新农村，为剩余劳动力转移提供条件。

四、以制度为保障，以法律为准绳，推动新型城镇化发展

加大对新疆农牧区村镇化建设的支持力度，为村镇建设的迅速发展提供各种必要的制度和社会保障。同时，在统一规划下科学制定劳动力转移后非牧非农产业及村镇服务体系的社会保障制度，进行医疗、养老制度改革，在全区实现社会保障全覆盖。必须采取依据法律制度的形式对村镇劳动力转移组织形式、用工制度进行完善和规范，为农牧区劳动力的有效转移和牧业产业化营造良好的制度环境。

五、优化新疆农牧区富余劳动力转移机制

新疆农牧地区劳动力转移的机制不健全。除了各级政府建立的劳动力转移的机构外目前，在各农牧区转型中缺少职业中介咨询机构。农牧区劳动力的转移大都以考学分配，亲属介绍，外调居多，无法发挥本地人才势。建立政府、社会层面的劳动力转移架构，有序转移我区富余劳动力。

六、撤除劳动力转移的制度障碍，提高劳动力的转移规模

城乡二元体制约农牧业人口市民化。“以人为本的新型城镇化发展，首先要从户籍上进行改革与突破，应根据新疆新型城镇建设的战略要求和目标，以建立城乡统一的户籍登记制度为目标，因地制宜，分步骤，分阶段地有序推进户籍制度改革，实现农牧区转移人口平等享受基本公共服务，营造有序推进农业转移人口市民化的政策和环境。”［3］

由于传统体制、政策，尤其是行政区划、财政、土地、社会保障等方面的制约，形成城镇化水平与经济发展不一致，城乡固定资产投入、城乡居民收支等方面差距大。尤其是政府财政支持下的村镇企业与民营化的企业对牧业与非牧业、农业与非农业的界限分明，对农牧区劳动力转移后的工资待遇存在不平等现象，劳动用工制度不统一、不规范，致使村镇加工业及其他行业难以形成专业化、规模化，劳动用工制度不合理等因素影响转移后劳动力的城市融入。

加强政府职能的转变，消除影响农牧业劳动力转移的各种体制障碍。政府要重视牧区村镇化建设，建立乡镇与牧区人口劳动力转移的良性、有序的流动体制。改革城乡户籍管理制度就是要建立新的人口登记和管理体制。如实行“暂住证”，对农牧区转移人口实行开放性户籍管理制度，即农牧区富余劳动力和企业主从农牧区到城镇，只要具备一定职业素质和技术技能，符合一定的居住条件和要求就应给予从优办理户口及相关关系，使户籍制只承担对人口的社会管理职能。逐步实施以“居住证”进行城市人口的管理模式。

（一）采取措施促进新疆农牧区人口升级转型

农牧区人口市民化不仅仅是简单改变户籍，而是生活生产方式的转型。城市化，首先是农牧区人口的城市化，关键是农牧业转移人口的市民化。有序推进农牧业转移人口市民化，要按照因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。新疆推行“暂住证”“居住证”，以排除户籍制对城市流动人口的制约，有效管理城市流动人口。

城市是经济、教育、文化的中心，可以为人的职业发展提供发展空间。但由于我区人口水平相对较低，没有掌握技能，很难在城市生存，即使在城市生存，其生存的质量也不高。户籍的转变仅仅是城市化的一个衡量指标，关键是新增市民的生活生产方式依据城市发展而转型，如由农牧业生产向服务业、加工业等转型。加大城市流动人口就业培训，提高新增市民的就业生存能力，才能切实提高城市的户口城市化率。提高户籍城市化率是城市化发展的目标之一，进行农牧区转移的市民人口的生产方式的转型是提高流动人口在城市长期居住的先决条件，也是解决城市失业率的重要措施之一。

城市化加速推进的关键在于释放农牧区剩余劳动力，给农业产业化、规模化发展提供空间，给工业化、城镇化进程提供人力保障。

城市化建设，首先要发展产业，有规模化的产业生产。以产业发展转移人口，以构建公平的社会服务与保障机制留住人。城镇生活成本高。城市化不仅仅是农业转移人口的拆迁安置，还要加大城市基础设施建设，提高城市设施的拥有率，社会保障要全覆盖，使留在城市居住的人口转变生活生产方式，拥有城市生存能力，使新市民获取在城市生存的基本保障，获得自我发展的平等机会。

（二）提高外来务工人员的市民待遇，提高城市化率

《国家新型城市化规划（2014-2020年）》规划内容涉及城市化的背景、指导思想和发展目标，既强调农业人口转移，同时还涉及城市可持续发展。如农业人口向城市迁徙，建立公共服务体系，还有后现代议题，比如有关绿色城市的议题，还涉及以公共服务均等化看待新型城市化问题。［4］为我国城市化发展指明方向。

为农村转移人口提供公共服务均等化是城市化的重要措施。如果农民工无法在城市长期或永久定居，就不会处置农村的住宅。如何改变这种“进厂不进城”“进城不落户”的现象，最为重要的是要给农民工同等市民待遇，使他们能够充分享受与城市居民同等的基本公共服务，使他们没有后顾之忧，让农村的住宅及时处置，也可以有效利用农村有限的土地资源。

七、结语

随着新疆城镇化的发展，产业结构的优化与优势产业的发展，农牧区富余劳动力转移将是一项长期的工程，在不同发展时期都需要各级政府根据本地实际情况，因地制宜，制定相应的措施促进本地区富余劳动力的转移工作，为新疆少数民族地区新型工业化、城市化发展提供劳动力供给，稳步推进新疆少数民族地区城市化的发展进程。

［1］喀什农村三岁娃娃也接受免费教育［N］.晨报，2014-01-23 （A5）.

［2］新疆职业教育工作视频会议在乌鲁木齐召开［N］.晨报，2014-04-15（A1）.

［3］阎海龙.新疆新型城镇化发展探索与实践［M］.北京：经济管理出版社，2014：98.

［4］新型城市化重在加速人口城市化［N］.南方都市报，2014-03-24（A2）.

Accelerating the Transformation Surplus Labor in Xinjiang Pastoral Areas and Promoting Urbanization in Xinjiang Ethnic Minority Areas

LI chun
（Department of Chinese Languages， Changji College， Changji， Xinjiang 831100，china）

Education decides the population quality and promotes the employability. Thus， vocational education plays an important role in population transform and labor supply. Xinjiang is a developing ethnic minority area and below the national beverage population quality， employability， urbanization， etc. Therefore， Xinjiang government takes active and effective measurements to strengthen the basic education， vocational education， system-changing， labor transformation， etc.， accelerate surplus labor transformation of Xinjiang pastoral area， promote urbanization of Xinjiang ethnic minority area， and provide beneficial empirical reference to industrialization development.

ethnic minority area； labor transformation； urbanization； vocational education

F291

A

1009-9545（2015）06-0004-05

2015-07-09

2013年新疆维吾尔自治区规划办社科基金项目（一般项目）（13BMZ057）；2013年昌吉学院社会科学资金（一般项目）（2013SSQD006）

李 纯（1966-），女 ，教授，主要从事民族教育、区域经济研究.