我国农村发展中的环境问题及治理机制研究——基于网络化治理视角

郭唐功 姬雄华

延安大学经济与管理学院

一、我国农村环境污染的现状

近年来，随着我国经济的发展和城镇化的进程进一步加快， 农村的生态环境问题越来越得到关注，同时也制约城镇化进程。 具体来说，农村的环境污染问题主要表现在以下两个方面：

第一，从生产上来说，农业上生产量的提高，主要还是靠大量的使用农药化肥，乡镇企业的生产方式落后，导致大量工业“三废”的任意排放，水产养殖以及农村家禽工厂化养殖的粪便处理不当，形成农业上的污水灌溉，进一步加剧了污染，呈现出从“点”到“面”污染的态势；同时城市污染向农村转移，近几年我国大部分城市都在进行新城的建设，而在城市规划的时候，总是把工业区建设在靠近远郊农村，把污染留在了农村。

第二，从农村生活上来看，小城镇和农村规划不科学，使得其沿着公路发展或者与工业区混杂，基础设施和管理存在问题，据有关统计，我国96%的村庄没有排水沟渠和污水处理，72%的村庄畜禽圈舍与住宅混杂，使得污染物随意排放，严重影响居民生活质量。同时，伴随着生活水平的提高，人均垃圾的产生数量呈增加的趋势，据统计，农村每天产生的生活垃圾近百万吨，大部分未经处理直接排放，对环境造成二次污染。

二、我国农村生态环境问题网络化治理的存在的原因分析

美国哈佛大学教授斯蒂芬·戈德史密斯和威廉.埃格斯认为：在现代社会的发展中，“传统的官僚制管理正在面临着终结，取而代之的是一种完全不同的模式——网络化治理”[1]。我国学者陈振明教授对网络化治理的定义：“网络化治理就是为了实现与增进公共利益，政府和非政府部门（企业、第三部门、公民）等众多行动主体，在相互依赖和相互促进的环境中分享公共权力，共同管理社会事的过程”[2]；各主体形成一种平等协商与自我统合作用的治理形态， 可以得知，这种治理形态强调多中心的治理主体、网络化的治理机制和分散化的治理责任等显著特征；这种模式克服了传统的碎片化的管理和提供公共服务的弊端。从网络化治理的角度看，我国农村环境污染呈现出加重趋势的原因，主要有以下几个方面：

1.环境管理模式落后

现阶段，我国的环境治理模式主要是碎片化的管理模式，这种管理模式政府处于主导地位，主要是政府直接管理，随着经济体制和社会制度的变化，这种模式已经不能适应现在环境保护的要求，由于我国行政绩效考核以GDP 的增长为硬性指标， 地方政府为了追求政绩，片面地追求经济的增长，将环境保护置于次要地位，甚至认为环境保护阻碍了地方的经济增长，导致地方政府对环境保护采取不重视的态度。 在目前的管理模式中，政府处于主导的位置，主要是政府的直接管理，关于环境保护的各项法规制度都是地方政府自己制定并执行， 政府具有很大的自主性，为了追求行政绩效，容易造成在环境保护上政府失败的发生；在执行管理过程中，地方政府主要是采取单一的行政手段。“而随着我国社会的不断发育，市场主体也在不断增大，人的价值观的多元化，利益多元化、社会发展的多元化，这些市场主体与客体都发生了巨大的变化，如果还通过行政手段管理，必然会造成管理效果差”[3]。

地方政府存在着部门职能分配不科学、管理职能缺位和资源分配不合理的现象。特别是地方政府的环保部门，主要表现在人力资源、财力资源、权力资源、权威资源和文化资源的有限，从而导致其能力结构中与这些资源对应的能力不足。[3]由于权力与资源缺乏，使得环保部门形同虚设，导致其管理职能缺位。 环境污染问题通常是涉及区域性的，而碎片化的治理模式只是对本地发生的污染能治理，但是针对区域性的污染管理， 在环境管理中未把城市和农村作为一个整体，各级地方政府基于理性的考虑，会采取搭便车的行为，碎片化的管理模式对区域性的污染问题无力回应。

2.政府的单一治理，参与主体不足

目前，我国农村环境治理主要是靠地方政府的单一的主体力量，随着农村社会经济的发展和现实环境的变化， 地方政府面临的问题日益多样化和复杂化，而地方政府存在着部门设计不健全和职能分配上不科学，依旧依靠政府单一的力量来处理农村的环境问题，使得地方政府显得能力不足；由于我国长期实行的城乡分治的二元化治理格局，市场主体和社会组织对农村的公共物品的提供基本上没有参与。第三部门的大量的集中于城市， 随着第三部门的不断发展壮大， 城市里大量的第三部门的能力未得到充分的发挥，而作为农村地区的地方政府与第三部门缺乏有效的互动，只是片面地追求地方经济的发展，使得地方政府在农村环境保护不能治理的方面形成空白地域；农村环境作为一个公共物品， 同样具有非排他性，作为以追求利益为目的的市场主体， 由于其投入成本大，收益小，考虑到自身利益问题，而没有政府给予其利益的保障，造成市场主体的参与动力不足；公民作为环境保护的受益者之一，在思想上和认识上存在着很大的局限，认为环境保护只是政府的责任，对环境保护的重要性认识不到位以及缺乏环境保护知识；同时公民在参与环境保护存在着很大的外部环境限制，如没有相关的法律制度给予参与权利保障，参与渠道和途径缺乏等，受理性选择的影响，大部分公民选择采取搭便车来取代参与环境保护。这些众多的因素造就了在农村环境保护方面， 只有单一的政府治理主体，参与主体不足的局面。

3.农村相关的环境保护法律制度不完善

从我国环境保护立法角度看，国家层面和地方立法层面都在环境保护方面颁布了一定的法律和法规，初步形成了以《中华人民共和国环境保护法》为主的环境保护法体系，但该体系中针对农村环境保护的法律只是作了较少的原则性说明，针对性不强，更多的是关于农业生产的环境，并没有直接针对农村环境保护保护的部分。“总的来说，环境保护法律法规的重点只是农业生物的环境要素，相差并不大，而且并未把农村看作一个与城市相对的体系，以区别对农村的环境问题的区域性差异，经济发展不一，污染程度不同等的问题”[4]； 我国现行的环境保护法具有普适性，而在制定法律的时候又多以城市环境问题污染为中心，对农村的环境污染问题存在着认识不足，同时我国目前正处于城市化的快速发展时期，对农村环境保护的法律法规没有充分考虑到城镇化对农村环境的影响，使得针对我国农村环境保护的法律缺位。

4.农村环境保护资金投资单一且融资渠道不畅

作为农村公共物品之一的农村环境，同样具有非排他性和非竞争性，因而很难确定农村环境保护的责任主体，而对农村环境的保护投入的资本高，收益甚微，使得市场主体和社会资本很难进入该领域；地方政府作为农村环境治理和保护的主要力量，由于分税制的实行，事权与财权的不匹配，同时地方政府大量的财政资金又投入到城市，真正投入到农村的资金很少；作为地方财政的主要收入来源的乡镇企业，由于设备和技术落后，发展缓慢，对地方财政的贡献不大，甚至还有一部门企业需要地方财政的扶持，进一步限制了地方财政对农村环境保护的投入，这些情况造就了农村环境保护的投融渠道不畅和靠单一地方政府资金投入。

三、农村环境的网络化治理途径

“在作为合作网络的治理理论看来，随着治理主体的多元化，多元主体之间的权利依赖与合作伙伴关系在运行机制上必然最终形成一种自主治理的网络，各治理主体可以通过对话来增进理解，各自发挥各自的优势资源，从而能实现良好的合作管理”[5]。 构建网络化的治理模式来处理农村环境保护问题，能充分发挥各主体的优势，形成社会合力，激发社会活力。

1.构建农村环境管理的网络化治理模式

农村环境的网络化治理模式就是在农村环境保护上通过政府和非政府部门的共同参与合作，在相互依赖的环境中共享权力，分担责任，从而形成对农村环境进行有效治理的模式，在一定程度上补充或者替代政府管理的弊端。通过对网络化治理模式特征的分析，农村环境网络化治理模式的有效运行需要在各参与主体之间建立信任机制、协调机制、整合机制和维护机制。信任机制是保证网络化治理模式运行的前提条件；在网络化治理中，信任是一种核心的凝聚力，它的作用等同于科层制的权威；[6]网络治理模式的构建必须由政府为多主体参与搭建平台，使得各主体之间能够有条件开展对话，建立合作，增加信任。信任可以增加组织成员之间的依赖和培育网络组织之间的文化，从而促进组织核心价值观的建立，共同致力于农村环境治理的目标的实现。整合机制是网络化运行的关键步骤。“网络化治理不仅是政府一方的独自表演，更需要社会主体的广泛参与。 ”[7]在农村环境治理中，政府依然是处于主导位置， 但是政府的作用是有限的，通过构建农村环境治理的网络结构，各主体有意识的集合，形成一种平等协商与自我统合作用的治理形态，整合非政府组织的力量，发挥第三部门，市场主体和公民等力量， 能实现资源的优化组合和优化配置，提高资源的利用率。 协调和合作机制是网络化治理模式运行的核心内容，协调是在个参与主体的共同利益的基础上开展对话交流，达成合作，在网络化治理中参与方的利益追求是不同的，在各方协调的基础上，有利于实现各方的利益，从而促进目标的实现。维护机制是网络治理模式运行的重要保障。网络治理实质是对权力的分散和各主体之间利益的博弈，因此在制定农村的环境保护政策时候， 要听取各主体的意见， 从而是参与网络治理主体行为变得规范和有序，维护网络化机制的合理有序运行。

2.构建多主体参与机制，发挥各主体的优势

农村环境作为一个复杂的系统，需要多主体共同参与，在农村环境治理的网络化机制，充分发挥各主体的作用。现阶段，在网络化治理模式中，政府依然应该占主导角色，政府的主导角色主要表现在，在听取各方意见后制定网络化运行的制度和规则，不再是农村环境公共物品的提供者，而是作为监督者，维护网络化治理的良好运行，同时政府应该降低市场进入准则，使更多的主体参与进来，发挥自身的优势；第三部门要充分发挥自身的桥梁作用，做好政府和公民之间的良性互动，弥补政府失灵的部分，增加公众对政府的信任；乡镇企业在追求经济利益的同时，要秉持社会责任的理念，自觉改进生产技术，减少对环境的污染， 通过履行环保的社会责任提高企业的影响力；农村的村民在提高环境保护重要性的认识，积极参与环境保护， 在环境保护中与其余主体进行交流对话，对环境保护提出要求和对环境满意度作出相应的回应；通过在网络治理中各个参与主体相互依赖的环境中共享权力，在促进农村环境保护的基础上，发挥各自的优势，实现自身的利益。

3.完善农村环境网络化治理的法律制度

农村环境的网络化治理不仅需要有相关针对农村环境保护的作为保障和支撑，还需要建立相关的制度和规则来界定网络治理参与主体的责任。农村作为与城市相对的体系，其环境问题的产生和发展有其自身的特殊性，因此农村环境的治理需要有针对性的法律，结合国家层面的法律和各地方的实际情况，地方政府制定符合农村的环境保护法律制度，使得环境保护法律从抽象化为具体，这样是地方的法律具有很大的实践性， 又与我国最高的环境保护法律体系相一致，在一定程度上完善了环境保护的法律体系，使农村环境网络化治理有法可依。在农村环境的网络化治理模式中，参与主体在相互依赖的环境中共享权力分担责任，会造成公私界限变的模糊化，同时参与主体代表着不用的利益诉求， 为了追求各自的了利益，会减少对组织的忠诚性投入，因而在一些责任的认定上会产生相互推诿，相互之间转嫁责任。 农村环境治理是一个复杂的系统，涉及范围和内容比较广泛，在以政府为主的进行利益协调的能力是有限的，所有针对网络化治理参与者制定相关的制度，合理界定各自的责任，使农村环境网络化治理规范化和常态化。

4.形成农村环境保护资金投融的多渠道

农村环境的治理不仅需要政策的投入，还需要资金投入。 中央政府加大对农村环保投入的转移支付，并出台相关的财政政策，明确农村环境治理资金在转移制度或政策财政预算的中的比重，确保农村环境保护投入有稳定的资金。[8]地方政府应该统筹城乡环境保护，把城乡环境保护作为一个整体，加大对农村环境保护的财政资金的投入力度，形成城市支持和促进农村环境保护事业的发展；构建对农村环境保护的投融资机制，发挥网络化治理模式的优势，激活社会活力，激发网络治理参与者（政府、市场主体、第三部门、公民等）对农村环境保护的投资；发展乡镇企业，壮大县域经济，转变生产方式，改进生产技术，减少对农村环境的污染，增加地方的财政收入，为农村环境保护提供支持。

[1](美) 斯蒂芬.戈德史密斯，威廉.D 埃格斯.网络化治理： 公共部门的新形态[M].孙迎，译.北京：北京大学出版社,2008.

[2]陈振明：《公共管理学：一种不同于传统的行政学的研究途径》， 北京： 人民大学出版社，2003 年第86页.

[3]张礼祥，娄文龙.基于网络治理理论的环境治理模式研究. 中国管理--组织与战略分会场论文集[C].2011.

[4]李长健，王君健，陈志科.城镇化背景下农村环境保护法律问题探究.[J]时代法学2009.2.

[5]王瑞华.合作网络治理的困境与启示.[J].西南政法大学学报.2005.8.

[6]鄞益奋.网络治理：公共管理新框架[J]公共管理学报，2007（1）：93.

[7]孙健，田星亮.网络化治理中公民参与的实现.[J]江西社会科学.2010,5.18-22.

[8]李秀英.关于加大农村环保投入和监管的建议.[J]参政议政.2015，（01）.