改革激活农村潜能——湄潭县成为全国第二批农村改革试验区探路“土地流转管理”

文丨张 雷 本刊记者 岳 振

去年底，农业部会同中央农村工作领导小组办公室、中组部、国家发改委等农村改革试验区工作联席会议成员单位下发了《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》，全国34个县市将参与本轮改革试验，贵州省湄潭县再次扛起改革大旗，承担“农村土地承包经营权流转管理”改革试验任务。

建立产权明晰的土地管理制度、建立规范的土地流转管理机制、创新土地经营管理制度、完善土地流转激励机制，形成“落实土地所有权、稳定土地承包权、放活土地经营权”的农村土地承包经营权管理制度，探索一条“产权放开放活、流转规范有序、效益公平公正”的土地流转管理机制，是湄潭县在未来3年里的改革主题。目前相关改革规划正在制定完善中。

湄潭县是1987年中国第一批农村改革试验区成员，27年来，湄潭县“坚持围绕土地管理制度，不间断进行探索与实践”，取得了诸多影响深远的改革成果。农业部农村改革试验办副主任邓志喜对湄潭县农村改革试验的感受是“震撼”，认为湄潭“走出了一条富有特色的农村改革的新路子，为全国农村改革发展做出了贡献”。

改革成效影响深远

梳理改革史，湄潭县第一轮农村改革是在1987年—1993年间，主题是“土地制度建设及农产品商品基地建设”，有名的“增人不增地，减人不减地”改革成果就是在这个阶段取得的。“增人不增地，减人不减地”得到中央和贵州省委的高度肯定，被写进中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发[1993]11号）。

在这阶段，湄潭县明确了土地所有权和经营权分离及其实现形式的土地制度，集体所有权与农户家庭使用权得到清晰界定，并核发《土地承包使用合同书》，农村集体土地承包经营有了法律保障，在此基础上，推行土地有偿使用。同时，规定农民承包地15年不变，在这期间土地承包使用权可以继承，明确了“在承包期内，增加人口，不再分地”，这就是“增人不增地、减人不减地”经验的实践基础。

2003年，国务院出台《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，其中明确“村村减负，户户受益”，其实践依据，是湄潭县的“均衡减负，户户减负”。这是湄潭在1994年—2000年第二轮试验与探索的成果，本轮改革的主题是“农村税费制度改革”。

通过第二阶段的改革与实践，湄潭县不仅有效稳定、规范和减轻了农民负担，而且促进了粮油购销体制改革，实现了税费管理的规范化、制度化，为减轻农民负担、规范农村分配关系、理顺财政管理体制奠定了坚实基础。

“推进农村税费改革，加强基层组织建设”，是湄潭县2001年—2008年第三轮农村改革的课题。

在此阶段，主要是逐步取消农业税费，包括乡统筹费、农村教育集资和屠宰税等，调整农业税收政策和核实计税土地面积、调整农业特产税税率。精简乡镇党政机构，撤区并村，同时实施减少村民组个数、减少村脱产干部职数，增加村干部报酬、增加机关干部到村工作职数，建立干部吃住在村、生活在村、考核在村即“两增两减三在村”的村级管理体制。

2009年至今，湄潭县开展了第四轮改革试验工作，核心是健全土地产权制度、完善土地流转机制。本轮改革通过对农村宅基地、林地、房屋三权进行确权颁证，强化土地财产权，促进了土地资源向资产和资本的转变，建立市场机制，积极引导土地承包经营权和集体建设用地使用权有效流转，尽最大努力激活土地要素资源。

湄潭县在集体建设用地上实施“退宅还耕、增减挂钩”政策，开展村庄城镇化建设，将置换出来的集体建设用地对外实行“招拍挂”，转化为资金投入村庄水、电、路、公共服务等基础设施建设，将农村净增建设用地指标转用于城镇建设和工业发展，有效解决了“城市发展无地，农村发展无钱”的困境。

创新土地管理体制机制，探索建立了土地流转程序规范化、土地权能资本化、土地资源配置市场化的“三化”路径，湄潭县逐步实现“产权放开放活、流转规范有序、效益公平公正”的土地管理制度，解决制约现代农业发展、城镇化建设、新农村建设、新型工业化建设的用地瓶颈。

本轮改革推动了湄潭县农业持续增效、农民持续增收、农村持续发展，为统筹城乡发展增强了内在动力。

改革重视市场导向

摸清土地“家底”是农村改革的基础。2008年以来，湄潭县对林地、农村集体土地所有权进行确权、登记、颁证。2014年启动土地承包经营权确权登记颁证工作，推动农村用益物权的全覆盖，加快土地资源向资产和资本的转变，增强了保护耕地的动力，奠定了促进土地流转的基础。

在用地形式上，湄潭县以“增减挂钩”为抓手，挖掘土地存量，腾出发展空间。按照“重点、核心、急需”原则，确定用地申报规模，组织用地报件，把握土地供应时序，同时，对囤地和闲置土地进行清理，将旧村庄、旧工矿、旧城镇、低效利用地整治，以及退宅还耕、生态移民、地质灾害搬迁、异地扶贫搬迁、农村危房改造等工程，与“增减挂钩”政策捆绑统筹、配套推进。

在创新土地流转方式方面，湄潭县于2010年出台《湄潭县农村土地承包经营权流转管理办法》和土地流转“十三项制度”，在规范土地流转的同时，鼓励适度规模流转，2013年出台并完善《湄潭县农村集体建设用地使用权流转管理办法》和《湄潭县城乡建设用地增减挂钩暂行办法》，探索集体建设用地有偿流转和宅基地有偿使用，对农村土地承包经营权流转机制进行创新，全县逐步在县、乡、村三级建立土地流转市场，使土地资源调配机制由政府单向调配向政府、市场的双向调配转变。截至2014年12月，全县土地流转面积达17万余亩，占法定耕地面积的35.4%。

资金扶持力度逐年加大。2014年，湄潭县落实规模土地流转扶持资金157万元，茶产业发展扶持资金160万元，其中县级配套129万元，较2013年的6万元，增长20.5倍。近些年来，以“现代农业示范园”和“绿色食品工业园区”建设为突破口，湄潭县全力推进国家级“现代农业示范区”、“农业科技园区”和“农业产业化示范基地”建设，实现茶叶、优质稻、精品水果、烤烟等特色农业持续稳健发展，走出了一条“农业园区化、特色产业化、绿色工业化” 的现代山地高效农业的发展路子。

农村土地制度改革创新，吸引了城市资本和资金向农村市场的流动，促进土地经营合作社加快发展，截至去年底，湄潭县共建专业合作社424个，吸引社会资本3.6亿元注入“三农”发展。在“增减挂钩”、“退宅还耕”中，农民每调整出1亩土地，就可获得6万—7万元的收入，且复垦的土地还可为农民带来效益，土地收益有了保障，农民收入不断增加。村集体可直接将集体土地“招拍挂”或进入市场有偿流转，村级经济得到逐步壮大。比如黄家坝镇官堰村在推进村庄城镇化建设中，将“增减挂钩”腾出的8881平方米集体建设用地“挂牌出让”，两三年间就为村集体经济创收1200万元。

通过内部挖潜，“发展一地难求、农村有地难流”的窘境得到改变，城镇化建设和新农村建设的土地供应得到满足，有效缓解城乡建设无地的压力，城镇化率由2012年35%提升到2014年的43.3%。新农村建设得以快速推进，农村建设由“富、学、乐、美”向收入多元化、生活时尚化、居住庭院化、管理民主化的小康社会迈进。

“退宅还耕”和“村庄整治”等措施，为湄潭节约集约利用土地创造了途径，土地空间开发布局得到优化。湄潭县统筹城乡发展实现“三个集中”：土地经营向适度规模集中，农民居住向村庄和集镇集中，产业向园区集中，农业产业形成了“南烟、北茶、中粮油”的发展大格局。

湄潭县通过农村改革，新农村建设得以快速推进，农村建设由“富、学、乐、美”向收入多元化、生活时尚化、居住庭院化、管理民主化的小康社会迈进。图为湄潭县偏岩塘新农村景象。（李魁寿/摄）

在接下来的改革试验中，以村集体经济组织为基础，湄潭县将探索建立土地经营管理公司，通过土地整治、自主经营、招商引资等形式实现土地规模化流转，并组建土地股份合作社，农民可以土地承包经营权入股，农村集体经营性建设用地入市改革试验也将在2015年拉开帷幕。（张雷系湄潭县农村改革试验区办公室副主任 责任编辑/岳 振）