水电建设项目环境影响评价中的公众参与问题探讨

高丽娟，王 倩

(中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司，西安 710065)

文章编号：1006—2610(2015)01—0009—03

水电建设项目环境影响评价中的公众参与问题探讨

高丽娟，王 倩

(中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司，西安 710065)

通过对水电建设项目环境影响评价公众参与实际工作中存在的问题进行总结分析，针对各相关利益者提出相应的要求及改善措施，以进一步提高在实际工作中公众参与的有效性。

水电建设项目；公众参与；环境影响;评价

0 前 言

近年来，环境影响评价(以下简称“环评”)工作在不断拓展丰富，公众对环境问题的关注度也在持续升温，公众参与在环评中发挥的作用越来越大。中国相继颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》[1](简称“办法”)、《关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知》(环发[2012]98号)[2]及《建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)》(环办[2013]103号)[3]，赋予了环评公众参与形式与途径，保障了公众对环境保护的权利，加大环评公众参与公开力度。

虽然新的政策不断提出，但公众参与实际过程中仍然存在很多问题，使得公众参与的有效性无法保证。本文旨在分析水电建设项目环评公众参与工作中存在的实际问题，针对各相关利益者提出相关要求及改善措施。

1 公众参与

公众参与是指建设单位或其委托的环评机构通过公开相关项目环评的信息、进行专家咨询、征求公众意见等方式使地方政府部门、相关单位、专家学者、当地群众等参与到建设项目的环评过程中，提高项目环评决策的全面性和科学性[4]。

公众参与从社会学角度讲，是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利、义务范围内进行的有计划、有目的的社会行动。为保障公众对环境保护的参与权、知情权和监督权，加强环境影响评价工作的公开、透明，方便公民、法人和其他组织获取环境影响评价信息，加大环境影响评价公众参与公开力度，各级环境保护主管部门、建设单位、环评机构应主动向社会公众公开项目的环境影响评价信息。通过公众介入监督项目建设环评工作，可加大环评决策制定、项目审批等环评工作的公开程度，杜绝违法建设和未批先建等情况。公众参与可使更广泛的群众真正参与到环评决策的整个过程中，真正实现资源的公平合理配置，提高建设项目的经济效益和环境效益。

2 环评中公众参与存在的问题

2.1 公告信息宣传有效性

“办法”规定建设单位或其委托的环评机构可以以一种或多种方式发布信息公告，例如通过电视、网站、报纸等媒体及相关基层组织信息公告栏、发放简本印刷品等便于公众了解项目的途径及方式，向公众公开项目的环境影响信息。但目前国内的水电建设项目，所处地区都比较偏远，受影响群众文化程度普遍较低，同时受文化语言等因素影响，群众信息接收渠道较窄，向公众公告项目的环境影响信息未能够及时有效地通过报纸、网络等渠道传达到群众。

2.2 参与对象代表性

虽然“办法”对参与的对象做了规定，但目前水电站工程区主要位于偏远少数民族地区，往往在实际工作中仍存在参与对象代表性较差、各类人群参与比例失衡等现象。部分地区有文化的青年大多外出务工，留守人群以老人、孩子为主，群众代表性差。主要表现为：女性参与者比例小、群众文化水平比列悬殊、核心群众比例小、参与人群社会背景差异小等。

2.3 调查问卷质量

一些环评机构工作人员设计调查问卷，仅凭借自己的理论或经验，不能很好地结合项目实际情况，使得调查问卷内容存在设置片面、频繁使用专业术语、存在信息遗漏或者所设问题具有诱导性等，使公众难以理解。还有些环评单位在不同阶段使用相同的调查问卷，忽略了项目本身的阶段特性，使得调查问题与项目本身有所偏差。这些问题的存在将会明显降低调查结果的有效性，使调查达不到预期的效果。

2.4 公众参与形式

在公众参与形式上，建设单位或环评单位多采用成本低、便捷的方式，如填写调查问卷及走访的形式，很少采用召开听证会、论证会等交流形式，使得公众参与形式过于单一、群众参与热情及合作程度不够，甚至导致部分公众不愿意发表个人意见。公众参与没有做到真正的双向交流，致使公众参与流于表面形式，极大地削弱了公众参与的有效性[5]。

2.5 公众意愿表达有效性

在项目实施过程中有些建设单位环保措施不落实或者落实不到位，对周围环境造成严重影响，给周围群众工作生活带来诸多不便，使得群众产生抵触情绪。而且部分群众可能因为工程施工活动、建设征占地以及由此引起的移民安置问题不配合调查，致使不能客观地反映群众的真实意愿。

部分建设单位存在“打擦边球”的侥幸心理，为顺利完成信息公开及问卷调查，减少反对的呼声和意见，提高问卷调查支持率，在公示及调查过程中刻意回避有意见的群众，或将有意见的问卷作无效处理，使得群众意见难以表达。

受职业背景、文化程度、宣传力度、文化差异、人际交往能力等不同程度的影响，偏远的少数民族地区群众在一定时间内对项目建设带来的社会问题及环境问题在认识上容易偏离。另外公众的环境道德意识较弱会引发“从众”心理，进而导致部分公众真正的意愿无法有效表达[5]。

3 有效的公众参与途径

环境影响评价公众参与是建设项目各利益相关者相互交流互动的重要渠道和平台。政府相关部门、建设单位、环评机构及公众等相关方要在争取维护好自身利益的情况下相互配合，以提高水电建设项目环境影响评价中公众参与的水平。

3.1 政府部门

3.1.1 提高公众的环境意识

公众对环境的认知和关注度与所受文化教育程度正相关。各级教育部门应尽可能的提高群众的受教育程度，普及环境保护知识。各级环保部门需通过多种渠道增强公众的环境道德意识，例如适时组织当地群众观看环境保护影片、举办以“环保“为主题的科普活动、宣传普及环保法律法规。采取公众便于理解、参与的方式，普及环境科学技术知识、倡导正确的环境保护理念。

3.1.2 完善公众参与制度体系

中国公众参与工作缺少互动性，整个参与过程没有形成“参与-反馈-参与”的连续-互动机制。建设单位将公众的意见及建议简单收集与处理统计，对于这些意见、建议是否被采纳及对群众提出的意见及建议是否进行了反馈等事情都不了了之。整个公众参与过程没有成为一个完整体系，仅仅是开了头就草草收尾。中国的环评制度就公众参与还应建立具体的问责、考核评议制度，加大处罚力度，加大环保部门审查力度，核实公众参与的真实性、有效性。

3.2 建设单位

3.2.1 加大有效宣传力度

虽“办法”规定了公众参与信息的很多发布形式，但实际工作中并不是所有的形式都能取得很好的效果。建设单位需要针对受影响群众的特点，提供便于群众接受及了解的渠道，并加大有效宣传形式的力度，例如深入各村委开展公示信息宣贯说明会、增加张贴公告的份数、公布当地群众语言版本的公示信息及发放对应版本的简本等，真正有效地让群众了解项目环境影响信息。

3.2.2 深入倾听群众意见

建设单位作为真正的责任主体，要督促施工单位规范施工，认真落实各项环保措施，减少环境污染及生态破坏，避免给群众的工作生活带来严重影响。作为公众参与的主要执行者，建设单位还要积极开展公众参与的宣贯及调查工作，公开征求公众意见，真正深入群众，了解群众的真实想法及意见，不能因为部分群众的片面理解或不满情绪，而采取回避的态度，忽略群众的意见。要特别关注移民安置区群众的意见。

3.3 环评单位

3.3.1 提高群众代表性

公众的代表性是影响公众参与有效性的重要因素。在对群众个体进行调查时，要根据当地群众特点，在职业背景、受教育水平、年龄、性别等方面力求和谐。公众参与调查范围不可能覆盖全部的利益相关者，但应包括持不同态度者、弱势群体的参与者，要增强群众代表的广泛性。同时，调查时间最好选取春耕秋收等农忙时节，外出打工人员在家才可以有效地参与调查，以提高群众代表有效性。

3.3.2 提高调查问卷质量

问卷调查法是最常用、最便捷的一种研究方法，公众参与调查问卷质量决定着调查结果的可信程度及有效性。调查问卷的设计要在包含内容、题目数量、设计难度及编排方式等方面进行区别对待。对政府部门、相关单位、专家学者等要设计专业性较强、具有一定理论深度的问题，对一般群众的调查问卷要提出能公众关心的、与公众有切身利益密切相关的问题，而且要使用通俗易懂的表达方式便于群众理解。同时，调查问题要尽量与项目特征对应起来。如果在少数民族地区开展调查，受语言文化影响严重，应设计有对应的语言版本调查问卷及报告简本，方便公众了解工程概况及环保工作。

3.3.3 丰富调查形式

采用群众容易接受的交流形式，例如分区域集中召开宣贯会、说明会等面对面交流形式，由工作人员介绍工程概况及环境问题，方便群众了解工程的环境影响及环保措施。充分调动公众热情、提高公众参与动机及合作程度，避免因补偿等其他问题产生的抵触情绪，产生拒绝调查或者反对建设的片面性与模糊性认识，使得公众参与不能起到其真正的作用。

3.4 公众群体

公众个人应认真参与项目的宣贯说明会，了解项目建设的相关情况，填写调查问卷，可按照有关公告、公示的方式，索取报告书简本，及时向建设单位、环评机构、环境保护行政主管部门，提交书面意见。配合参与调查问卷的个人或团体要真实表达自己的意见，反馈自己的真实想法，保护自己的合法利益。

4 结 语

鉴于中国建设项目环评公众参与实际工作中仍存在的诸多的问题，需通过不断在实际工作总结研究，针对目前存在的问题提出更切合实际的改善措施，进一步提高中国水电建设项目环境影响评价公众参与水平。

[1] 国家环境保护总局.环境影响评价中的公众参与暂行办法[S]. 2006.

[2] 国家环保部.关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知 [S].2012.

[3] 国家环保部.建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)[S].2013.

[4] 侯凤兰,何秉宇,苏静,杨建英.项目环评中公众参与若干问题的分析[J].环境与可持续发展，2011, (1):62-65.

[5] 孟冬梅.新疆少数民族地区水利水电工程环境影响评价的公众参与探讨——以新疆提孜那甫河莫莫克水利枢纽工程为例[J].西北水电,2011,(4): 8-11.

Study on Public Participation and Tips in Environmental Impact Assessment of Hydropower Projects

GAO Li-juan, WANG Qian

(POWERCHINA Xibei Engineering Corporation Limited, Xi'an 710065,China)

Through analysis and conclusion of the public participation and tips in engineering practice in environmental impact assessment of hydropower projects, corresponding requirements and improving measures for relevant stakeholders are provided to further improve effectivity of the public participation in practice.

hydropower project; public participation; environmental impact; assessment

2014-05-28

高丽娟(1984- )，女，山西省临汾市人，助理工程师，从事环境影响评价工作.

X82

A

10.3969/j.issn.1006-2610.2015.01.003