国有资本经营预算支出民生化：理论依据与路径选择

苏 贵 斌

(福建师范大学公共管理学院,福建 福州 350007)

国有资本经营预算支出民生化：理论依据与路径选择

苏 贵 斌

(福建师范大学公共管理学院,福建 福州 350007)

[摘要]随着我国经济和社会的快速发展，国有资本经营预算收入逐年增加。但从2007年国有资本经营预算试行以来，其预算支出主要用于资本性支出和费用性支出，而用于社会保障等民生性支出较少，这不利于体现我国国有企业公有制属性和公平正义原则。通过对现行国有资本经营预算支出的非民生倾向进行剖析，指出其存在的问题。在对国有资本经营预算支出民生化的理论依据诠释的基础上，提出提高和扩大国有资本收益上缴比例及范围，加大国有资本经营预算民生支出比例，拓宽国有资本经营预算民生支出范围，建立国有资本经营预算民生支出的配套机制等对策，实现国有资本经营预算支出向民生倾斜。

[关键词]国有资本经营预算；民生化；公有制；公平正义

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.03.011

2007年，财政部颁布《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，结束了国有企业13年未向国家上缴利润的历史。但制度实施以来，预算主要用于资本性支出和费用性支出，用于社保等民生性支出比重较少。党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出国有企业未来改革的目标及任务，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生[1]。为落实这一要求，财政部在《关于2014年中央国有资本经营预算的说明》中提出，从2014年起中央企业国有资本收益收取比例再提高5个百分点，并继续加大调入公共财政预算用于保障和改善民生支出力度[2]。

关于国有资本经营预算支出的重点一直以来都是关注和争论的焦点。文宗瑜认为，国有资本经营预算支出应向民生倾斜，在其支出中应着眼于构建和谐社会，体现民生政策导向[3]。陈少强则认为，国有资本经营预算应重点支持国有经济布局和结构调整，可适当用于支持国有企业履行各种社会责任[4]。这两类观点都没有否认民生支出的必要性，只是侧重点不同。随着我国经济的不断发展，国有资本收入不断增加，已经具备了民生性支出的条件。笔者认为，国有资本经营预算支出应以民生为导向，即国有资本经营预算支出民生化，提高教育、医疗、就业、社会管理、环境保护、社会保障和公共安全等民生性支出，使民生支出总额占预算支出总额的较大比例乃至居于主导地位[5]。

一、现行国有资本经营预算支出的非民生倾向

随着我国国有企业改革的不断深化，国有企业的利润总额不断增长。从2007年中央实施国有资本经营预算制度以来，国有企业的利润总额从16200亿元提高到24050.5亿元(图1)。然而，根据财政部有关数据显示，2013年，中央国有企业利润总额达到16224.2亿元，净利润达到11690.9亿元，但国有资本经营预算收入却只有1058.3亿元，只占净利润的9.05%。从国外来看，欧美国家国企利润向政府分红的比例一般保持在42%~65%的高水平[6]。我国国有资本经营预算制度实施以来，虽然国有资本收益收取比例不断提高，由2007的5%~15%提高到2014年的10%~25%，但与国际水平相比，我国国有资本收益收取比例仍然较低。

图1　2007-2013年国有企业利润总额变化图

(一)实践执行中国有资本经营预算民生支出比例偏低

国有资本经营预算支出是否合理是判断国有资本经营预算制度是否成功施行的重要标志[7]。国务院办公厅2007年颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《经营预算意见》)，明确了国有资本预算支出的范围分为资本性支出、费用性支出和其他支出。根据财政部网站显示，2011-2014年国有资本经营预算中资本性支出和费用性支出之和分别占当年支出总额的89%、91%、90%和75%，而用于社保等民生的其他支出只有11%、9%、10%、25%。可见，目前国有资本收入主要用于资本性支出和费用性支出，用于社保等民生的其他支出较少。在民生支出项目上，真正惠及全民的民生支出主要有两项，即调入公共预算用于社保等民生支出与国有股减持收入补充养老保险基金支出，但从近年的国有资本经营预算来看，这两项民生支出所占比例都偏低(表1)。

数据来源：根据财政部网站整理所得。

(二)国有资本经营预算未确立专项的民生支出预算制度

国有企业作为全民所有制企业，兼具营利性和公益性，不仅追求国有资产的保值增值，还在优化经济结构、创造社会效益、承担社会责任等方面发挥着重要作用[8]。现行国有资本经营预算的民生支出未形成刚性约束，《经营预算意见》只对民生支出作了简单的界定：“必要时，可部分用于社会保障等项支出”。且现行国有资本经营预算没有一个明确的专项预算制度规定国有资本投入民生账户的比例。只有制定明确的专项预算制度，才能保证社保等民生支出的实际使用。

二、国有资本经营预算支出民生化的理论依据

(一)国有企业公有制属性要求国有资本经营预算支出民生化

马克思主义认为收入分配制度是由所有制形式决定的，坚持生产资料公有制，有利于建立公平的分配制度，缩小贫富差距，实现共同富裕[9]。我国是社会主义国家，以公有制为主体，国有资产归全民所有。我国《宪法》规定国有企业的所有权属于人民，作为国有企业最大股东的全体国民，理应成为国有资产收益的受益者。然而，现实情况是国有企业红利上缴国家财政的比例偏低，且在国有资本经营预算支出上实际用于民生性的支出偏少。现行国有资本经营预算支出主要用于资本性支出和费用性支出。这无法体现国有资产全民所有的属性，也不利于体现社会公平。因此，将国有资本经营预算更多用于民生领域方面的支出，更能体现我国国有企业的公有制属性，让全体国民共享改革发展带来的成果，体现社会主义公有制的优越性。

(二)国有资本经营预算支出民生化有利于建设社会主义和谐社会

实现社会和谐，构建美好社会，始终是人类社会孜孜以求的美好愿望。改革开放以来，我国经济高速增长，生产力水平不断提高，综合国力不断增强。然而，居民收入的增长明显滞后于政府与企业收入的增长，这种分配格局直接影响到和谐社会的建设。同时，我国社会仍存在许多亟待解决的问题，如就业难、城乡贫富差距较大、养老、环境保护等问题。按照世界银行的研究结果，在现在的人口结构演变趋势和制度模式下，到2075年，我国养老金缺口将会达到9.15万亿元[10]。且我国的公共事业支出也存在较大的资金缺口，用于基础设施建设的资金严重不足，教育、医疗整体水平偏低，对于资金的需求相当迫切。因此，作为公共财政重要组成部分的国有资本经营预算，应重点用于民生领域方面的支出，以助于更好解决当前存在的各类紧迫性民生问题，贯彻科学发展观与可持续发展，寻求经济和社会的协调发展，建设更加富裕、更加公平的社会主义和谐社会。

(三)公平正义原则要求国有资本经营预算支出民生化

公平正义是一个国家和社会发展文明进步的标志，也是我国建设社会主义和谐社会的基本特征之一。公平的内涵包括机会公平、过程公平与结果分配公平，正义的内涵包括政治正义与法律正义。其中，所谓结果分配公平，就是指在结果分配上兼顾全体公民的利益，防止过于悬殊的两极分化，以利于实现共同富裕。改革开放以来，我国经济和社会发展取得了举世瞩目的成绩，但同时也存在诸多问题，如城乡收入差距明显，贫富差距悬殊，城乡户籍制度不合理，公共资源分配不均等。这些问题严重影响了我国共同富裕目标的实现。因此，加大国有资本经营预算对民生领域的支出，有利于缩小地区之间、城乡之间、阶层之间的贫富差距。将国有资本预算重点投入到教育、医疗、就业、社会保障和社会管理上，使广大民众真正感受到机会、过程、结果上的公平。这同时也是构建中国特色社会主义社会，维护公平正义原则的体现。

(四)国有资本经营预算支出民生化有利于促进经济发展

凯恩斯的有效需求理论认为，经济危机和大量的非自愿性失业现象主要是由有效需求不足造成的。社会保障的支出增加将会自发地作用于社会总需求，具有调节和缓和经济波动的自动稳定器的作用。虽然我国经济发展快速，总体经济实力逐渐增强，但也面临着诸多问题，如消费需求疲软、国内需求不足、预防性储蓄过多、通货膨胀压力过大等。在国有企业已有的巨额利润前提下，把国有资本预算支出的重点以民生为导向，更多地投入到就业、医疗、养老、教育等民生领域，可以有效提升公众就业、医疗、养老、教育等方面的服务水平，为公众提供更好的保障，从而促使公众减少储蓄进行消费，拉动国内的有效需求。这就使得国有资本转化成更多的有效需求消费，从而促进经济的快速发展。此外，国内消费需求的扩大，有利于增强国内市场发展的信心，促使企业增加投资，调整产业结构，带动社会劳动力需求的增加，从而增加就业机会和国民收入，这反过来又有利于促进经济发展。

三、国有资本经营预算支出民生化的路径选择

(一)提高和扩大国有资本收益上缴比例及范围

我国现行国有资本收益上缴比例在10%~25%。从国外来看，法国国有企业上缴50%的税后利润给政府，瑞典、丹麦等国家的国有企业也达到了1/3甚至2/3的上缴比例[11]。与国际水平相比，我国国有资本收益收取比例偏低。因此，应该在现有基础上适当提高上缴比例。由于我国国有企业在国民经济中占有重要的经济地位以及承载着众多政策目标，因此，政府既要依法取得国有资本收益，也要考虑企业的可持续发展，处理好企业自身长远发展和国民经济持续发展的关系。同时，应进一步扩大纳入国有资本经营预算实施范围的企业，逐步向金融类等国有企业扩展。这样做一方面可以避免国有企业利润大部分留存企业形成“体内循环”而导致国有资本过度投资，社会资源利用效率低，公共利益受损等问题，另一方面也有利于政府进行宏观调控，让更多的人共享改革发展带来的成果。

(二)加大国有资本经营预算民生支出比例

我国政府承担着国有企业改革和提供公共服务的双重任务，随着社会发展，公共财政的支出需求越来越大，仅靠税收收入难以化解支出压力。因此，必须加大国有资本预算民生支出，弥补公共财政的支出不足。当前我国国有资本经营预算支出主要为优化产业结构，扩大生产规模等资本性支出和费用性支出，而民生领域支出较少。然而，我国民生领域支出需求压力巨大，如社会保障存在体系不够健全、覆盖面不广、保障水平低、保障基金缺口大等问题。因此，国有资本经营预算应以民生为导向，更多地充实社会保障金，加大教育、医疗等民生支出比例。这样做不仅可以让广大民众共享改革发展带来的成果，还能有效防止垄断的产生和扩张，调节财富的分配失衡状态，提高社会整体保障水平，增加人民福祉。

(三)拓宽国有资本经营预算民生支出范围

民生包括教育、医疗、就业、社会保障、收入分配、社会管理等诸多范畴，现行国有资本经营预算民生支出主要集中在社会保障领域，民生的其他领域支出偏少。与试行初期相比，我国国有资本收益上缴比例有所提高，从2007年5%~10%的比例提高到2014年10%~25%的比例，国有资本收入总量逐年增长。笔者认为，随着国有资本经营预算收入的逐步增长，应使民生支出范围由社会保障领域推广至其他方面，如加大投入教育这一有助于增进经济和社会发展的领域。当前我国由于社会经济发展的不平衡等因素，导致教育资源分布不均衡，如教育资源存在地区与城乡差异，不同地区与城乡之间存在教育条件和环境差异、师资水平差异、教学质量差异等，无法满足大众需要。通过增加教育投入可以减轻教育资源分布不均等问题，使更多的人获得教育服务，从而进一步提升国民的教育水平和知识水平，满足社会经济发展和个人发展的需要。同时，随着国有资本收入的逐步提高，国有资本经营预算民生支出范围还应进一步扩大到就业、医疗、收入分配、社会管理等领域。

(四)建立国有资本经营预算民生支出的配套机制

任何一项制度安排都要与其他制度安排实现制度耦合才能发挥作用。因此，政府必须建立国有资本经营预算民生支出的相关配套机制，使得各项制度安排相互配合，相互协调，以此来保障制度作用的正常发挥。应建立明确的国有资本收益专项预算制度，既能保证民生支出的规模，又能监督国有资本收益的使用是否落到实处。审计部门应重点审计国有资本经营预算的编制情况和执行情况，保证国有资本经营预算支出以民生为导向。通过建立透明公开的信息披露机制，及时向社会公示，接受社会监督，使国有资本经营预算公开、公正、公平，以获得公众的理解和支持。此外，还应建立国有资本经营预算与政府公共预算适度互通的衔接制度，以助于防范公共财政风险和加强部门间资金融通的监督制衡。

[参考文献]

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2013-11-15)[2015-04-20]. http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

[2]中华人民共和国财政部.关于2014年中央国有资本经营预算的说明[EB/OL].[2015-04-18]. http://yss.mof.gov.cn/2014zyjs/201403/t20140321_1058013.html.

[3]文宗瑜.从央企国有资本收益收取看民生政策与民生财政[J].中国投资,2008(1)：28-31.

[4]陈少强.合理安排国有资本经营预算支出[J].国有资产管理,2010(8)：42-44.

[5]安体富.民生财政:我国财政支出结构调整的历史性转折[J].地方财政研究,2008(5)：4-8.

[6]陈少晖.国有企业利润上缴:国外运行模式与中国的制度重构[J].财贸研究,2010(3)：80-87.

[7]陈少晖.公共财政框架下的省域国有资本经营预算研究[M].北京：社会科学文献出版社,2012：324-339.

[8]廖添土,蔡哪.福建国有企业改革在海西建设框架中的功能定位与对策前瞻[J].福建农林大学学报：哲学社会科学版,2009,12(6)：11-14.

[9]林松昌.公有制的本质与国有企业利润分配改革[J].经营管理者,2014(19)：218.

[10]赖宝君.国企利润分配制度的历史嬗变与模式探索[J].天津商业大学学报,2014(4)：27-31.

[11]文洪朝,马兆明,杨立志.论国有资本经营预算制度的建立与完善[J].山东社会科学,2013(3)：135-139.

(责任编辑： 林安红)

Livelihood-oriented state-owned capital management budget expenditure: theory and feasible path

SU Gui-bin

(SchoolofPublicAdministration,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Abstract：With the continuous development of China′s economy and society, the state-owned capital management budget revenue has increased year by year. However, since the implementation of state-owned capital management budget in 2007, the budget expenditure is mainly used for capital and expenses, spending less for the social security and people′s livelihood. This can not reflect the state-owned enterprise the public property and the principles of fairness and justice. The current state-owned capital management budget expenditure of non livelihood-oriented is analyzed, and the existing problems are discovered. According to interpretation of theory basis of livelihood-oriented state-owned capital management budget expenditure, it is proposed to improve the proportion and expand the scope of state-owned capital income to pay to the state, increase the proportion of state-owned capital management budget expenditure on people′s livelihood, broaden people′s livelihood expenditure scope, establish relevant supporting mechanism and so on to realize the livelihood-oriented state-owned capital management budget expenditure.

Key words：state-owned capital management budget; livelihood-oriented; public ownership; fairness and justice

[中图分类号]F810.2

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2015)03-0058-04

[作者简介]苏贵斌(1990-)，男，硕士研究生。研究方向：国有资本与社会保障。

[基金项目]国家社科基金重点项目(14AGL007)；教育部人文社科基金项目(13YJA630007)；国家社科基金青年项目(13CGL024)。

[收稿日期]2015-03-30