地方政府土地出让的影响因素与区域差异研究∗——基于1999－2011省级面板数据的分析

王小斌,邵燕斐,张全红

(1．五邑大学经济管理学院,广东江门529020;2．湖北经济学院经济系,湖北武汉430000)

地方政府土地出让的影响因素与区域差异研究∗——基于1999－2011省级面板数据的分析

王小斌1,邵燕斐1,张全红2

(1．五邑大学经济管理学院,广东江门529020;2．湖北经济学院经济系,湖北武汉430000)

摘要:使用中国1999－2011年31个省级面板数据,分析了地方政府土地出让的影响因素与区域差异.研究发现:弥补财政缺口和经济增长政绩的双重激励是造成土地出让收入规模膨胀的重要原因,中国式“GDP锦标赛”的晋升机制对地方政府土地出让行为更具有解释力;晋升激励对地方官员土地出让行为的影响显著为正,土地出让是地方政府对自身政治利益计算的理性选择;晋升激励对土地出让的影响具有一定的区域差异,并呈现中部最高、西部次之、东部最低的格局.最后,根据以上结论提出了相应的规范地方政府土地出让行为的措施.

关键词:地方政府;土地出让金;晋升激励;财政缺口

∗基金项目:广东省哲学社会科学“十二五”规划学科共建项目(GD13XZZ05);广东高校优秀青年创新人才培养计划(育苗工程)项目(WYM11117);2014年五邑大学校级青年基金项目(2014sk02)

自20世纪90年代以来,我国土地使用制度由行政无偿划拨逐渐向市场有偿使用转变,此举优化了土地资源配置,提高了土地的使用效率,但也造成地方政府对土地有偿出让过分倚重的弊端.地方政府在2002年以来对于土地开发的热情空前高涨,各地区的土地出让规模迅速膨胀,并带来了地方财政的土地收入急速增加.从全国范围来看,土地出让面积从1999年的45 390．68公顷急剧上升到2003年的193 603．96公顷,2004年后虽然有所波动,但呈现快速上升趋势,2011年达到顶峰的335 085．18公顷①.从地区来看,东、中、西各地区间的土地出让规模差异悬殊,东部地区土地出让面积远高于中、西部地区.土地财政是我国地方政府用来谋求高额土地出让金的重要手段.

不可否认,中国近十年经济快速增长、城镇化率迅速提高和城市基础设施逐步完善,土地财政居功至伟.土地财政为中国城镇化推进积累了大量的建设资金,不仅促进了城市经济飞速发展与市民生活质量不断提高,也推动了城市基础设施和社会事业发展,这是不容否定的正面效应.

然而,一些地方政府“经营城市”、“卖地还债”的短视行为不仅拉高了城市地价与房价,牺牲了当下农民的利益和子孙后代的利益,也引发了地区间招商引资的恶性竞争.地方政府为什么如此热衷于出让土地呢?究竟是何种机理使得中国土地出让规模日益膨胀?晋升激励对土地出让规模的影响效应是否存在显著的区域差异?因此,深入分析地方政府土地出让动机,从财政和政治视角解释地方政府在土地出让上的行为选择具有非常重要的意义.

一、地方政府土地出让研究的文献综述

近年来,地方政府土地出让成为我国政府行政管理的热点问题,但社会与学术界对其并没有

一致的结论,对土地出让行为的动因与诱发因素也未有充分的计量分析.学者们对中国地方政府土地出让行为膨胀的原因进行了相关研究并形成了各自的见解[1G2].一些学者把地方政府“土地依赖症”归咎于现行土地征收制度不完善和土地行政管理体制弊端.虽然相关法律都提到土地征收必须而且只能基于公共利益,但所谓的“公共利益”概念具有不确定性.随着土地供需缺口越来越大,地方政府便打着“公共利益”的幌子,滥用土地征收权力,黄小虎[3]和曹广忠等[4]都支持这一观点.一些学者认为,财政体制缺陷是地方政府土地出让的主要驱动力,分税制改革造成中央与地方政府事权与财权不对称,导致地方财政收支缺口加大,驱使地方政府积极寻求新的预算外收入.同时,从1994年起土地出让金就不再上缴中央政府,地方政府对其具有较高的自由裁量权,土地出让自然成为地方政府预算外收入的重要来源[5G7].但是“财政压力说”是解释土地出让规模膨胀的一个重要视角,但不是唯一视角,因为弥补财政缺口的“无奈之举”无法解释地方政府愿意用低价或“零地价”出让土地的怪现象.近年来,越来越多的学者从官员晋升机制、“标尺竞争”的视角研究中国地方政府土地出让行为膨胀的原因,例如,徐现祥等[8]认为,作为理性经济人的地方政府官员,在预算内依靠土地出让获得稳定而巨大的税收收入是其对政治激励的理性反应.童锦治等[9]认为,我国土地出让规模膨胀不仅与现行的土地制度缺陷有关,还与我国现行的以GDP为指挥棒的官员考核机制有关.郭贯成等[10]全面分析了地方政府土地财政的动机,认为“晋升锦标赛”、“标尺竞争”驱使各地方政府竞相利用手中的可支配资源为企业创造各种优惠条件,其中,土地是极其重要的招商引资筹码.刘佳等[11]使用中国257个地级市非平衡面板数据,分析了官员晋升激励对土地财政的影响,发现地方官员晋升激励是引发土地财政的根本原因,且具有较好的稳健性.

综上所述,影响地方政府土地出让的因素比较复杂,而且土地财政收入的增长存在路径依赖,只有对地方政府土地财政行为进行深入研究与深刻反思,才能制定出帮助地方政府摆脱或减轻对土地财政依赖的科学对策.本文将地方政府土地出让制度模型化,从理论与实证两个方面研究地方政府土地出让的驱动因素,同时综合考虑地方政府土地出让的各种因素,构建一个弥补财政缺口与土地引资双重激励下的地方政府土地出让行为理论框架,并且综合考虑了土地财政的发展不平衡与土地出让的区域间差异,区分东中西三大地区的土地出让行为的影响因素,有助于决策者实行差异化的土地出让资金支出机制.本文在现有研究的基础上,使用1999－2011年省级面板数据,实证研究了全国范围的土地财政影响因素与区域差异特征.

二、理论基础与研究假设

借鉴Cai和Treinman[12]的研究思路,加入土地变量并依照中国的土地出让制度与补偿标准进行相应假设.我们假设一个经济体里有i个地方政府,地方政府的收入有三个来源,即土地出让收入、税收收入和初始的财政收入.政府支出包括一般公共预算支出、政府自身运行成本和征地补偿费支出等,进而得到地方政府i的预算约束方程:

pi1Si＋θiSi＋Gi＝Fi0＋t Yi＋piSi(1)在式(1)中,θiSi表示地方政府基础设施投资建设,Fi0表示初始财政收入,Gi表示政府自身运行成本,Yi表示地方政府辖区内企业产出水平,t表示税率(0＜t＜1),pi1表示土地征收的单位成本,pi表示土地出让的市场价格.因为地方政府卖地模式主要通过土地价格的剪刀差,故有pi＞pi1.

地方政府是一个有着相对独立利益的理性人,其目标主要有三个:一是追求晋升激励所带来的效用.中央政府对地方官员实行自上而下的责任考核机制,辖区内经济水平发展越高,其被提拔的机会就越大.因此,地方官员有着非常强烈的动机推动本地经济的增长,各地为争夺外资项目纷纷采取税收与土地优惠政策,假设:地方官员努力发展经济的效用为Ui1＝Yi,地方政府的自身消费支出为Ui2＝Gi,地方政府解决辖区内的居民福利、社会保障等民生问题,记为Ui3＝Ci.将三种效用加总得到地方政府的总效用函数:

其中,θ1＞0,θ2＞0且θ1＋θ2＜1,θ1和θ2表示地方政府消费支出与农民效用的弹性系数.

内生经济增长模型包括了资本、制度性、土地

财政等要素[13].假设地区i生产函数为Yi＝AkiαSiβ,其中,Yi表示地区i的经济总产出,Ai表示地区初始禀赋.ki表示投资在地区i的资本量,Si为土地供应量.α＞0和β＞0且α＋β＜1,表示生产函数中还有其它诸如劳动投入等影响因素.Si0表示农民拥有的初始土地面积,pi0表示单位土地面积经营收入,Si表示地方政府征地面积.由于被征地农民文化素质与知识技能较低,且组织形式松散,谈判力量较弱,对政府决策和补偿标准没有发言权,只能被动接受政府制定的补偿标准[14].因此,假设地方政府给失地农民的土地单位补偿金为pi1,且pi0＞pi1,进而得到农民的预算约束方程为:

其中

表示地方政府土地出让的边际成本.另外,在确定征地补偿标准方面,地方政府拥有信息优势和行政权威,对土地有绝对的定价权.当土地出让价格pi越高且地方政府对农民征地补偿金λi越低时,地方政府获得的土地价格“剪刀差”收益就越高.进一步将λi表示为λi＝λi( pi) ,且λi＇(pi)＜0,由此得到地方政府最优的土地出让数量:

式(4)的经济含义是辖区内的企业投资水平、地方初始禀赋和土地出让机会成本三方面因素共同决定了地方政府最优的土地出让数量.当其它条件不变时,企业投资和地方初始禀赋越多,地方政府出让的土地面积也就越多;土地“剪刀差”越大,土地出让的机会成本就越低,地方政府收益越高,就会激励其出让更多的土地.

接着,假设各种生产要素可以自由流动,企业可以“以脚投票”选择最能符合自己偏好的地区.当资本市场达到均衡时,各地区资本投资量为正且资本回报率r都相等,即∂Yi/∂ki＝r.此时,企业会根据r决定投资量,进而求出企业i的资本投资量为:

式(5)表明:当生产要素可以自由流动时,资本的逐利性决定了生产要素会从投资回报率低的地区向投资回报率高的地区流动,企业会根据资本回报率高低决定投资水平.进一步整理得到最优的土地出让面积的一阶必要条件:

假设1:地价剪刀差使得地方政府收益巨大,土地出让收益与土地出让规模成正比.

假设2:地方政府横向晋升激励对土地出让规模有正面影响,诱发其依赖土地出让吸引资本流入本辖区.

三、模型构建与数据来源

基于理论模型的分析结论和其他文献的变量设置,本文构建以下模型:

其中,S表示土地出让面积,K表示固定资产投资,P代表土地出让价格.Xit代表控制变量,在

参考张莉等[16]的基础上,我们选择了财政压力指数(CZ)、基础设施建设水平(WAY)、城镇化水平(URB)、经济发展水平(PGDP).其中,在核心变量方面,政治激励使用劳均固定资产投资与劳动就业人口的比值来表示.土地出让价格为土地出让收入与土地出让面积的比值,以体现地方政府土地出让的机会成本.在控制变量方面,使用政府财政支出与GDP比值作为财政压力,基础设施投资用公路里程数来表示,城镇化水平使用常住于城镇的人口占该地区总人口的比例来表示.

表1　主要变量统计描述

其中,土地出让面积来自«中国国土资源统计年鉴2000－2012»,固定资产投资、公路里程数、经济发展水平等来自«中国统计年鉴2000－2012»,城镇化水平来自历年«中国人口和就业统计年鉴»与各省统计年鉴.为消除异方差问题和避免变量之间的剧烈波动,本文对所有原始数据取自然对数,同时将各省PGDP以1999年为基期折算得到可比实际产出.因部分统计数据缺失,为保证样本数据的完整性,本文使用简单均值填补法进行处理,各变量统计描述见表1.

四、模型估计结果与分析

本文使用Stata 12．0软件分别从全国样本和三大地区样本对土地出让规模进行估计.由于各省之间土地出让规模差异较大,我们首先采用固定效应模型(FE)进行检验,以减轻模型异质性偏差.同时,考虑到土地出让面积与土地出让价格之间可能存在内生性问题,我们还采用了可行广义最小二乘估计(FGLS)方法.

(一)全国样本检验结果与分析并且在1%水平显著为正.意味着全国土地出让价格每上升1%,地方政府土地出让面积就会增加0．146%,符合理论预期.近年来,土地出让价格急速上升,1998年全国土地出让平均价格为80．50万元/公顷,2011年上升到958．74万元/公顷②.土地出让价格越高,土地收益水平就越高,越会刺激地方政府卖地行为,因此,命题1得证. 1994年分税制改革后造成地方政府事权与财权严重不匹配,地方政府收支缺口较大,单靠正式财政收入与上级政府的转移支付无法支撑本地区财政支出规模,土地出让便成为地方政府扩大财源的“无奈之举”.其余的控制变量除基础设施外均在5%水平下显著为正,与预期一致.

表2中,模型(1)～(3)为固定效应估计结果,模型(4)～(9)为FGLS估计结果.模型(4)考察了财政激励因素,土地出让价格的系数为0．146,

表2　全国样本的估计结果

在模型(5)中,只放进政治激励变量,我们发现劳均固定资产投资系数为0．474,并且在1%水平显著为正,意味着劳均固定资产投资每增加1%,土地出让面积就会增加0．474%.在政治集权和经济分权的背景下,地方政府面临着为“增长而竞争”的政治晋升激励,以致有非常强烈的动机去推动地方经济增长.土地引资推动了本地经济快速增长并保证地方官员在激烈的政治晋升竞争中胜出,因此成为地方官员的理性选择[16].城市基础设施、城镇化率、经济发展在1%水平显著为正,符合理论预期,表明随着工业化、城镇化的推进,地方政府对土地需求量越来越大.

在模型(6)～(9)中,逐步加入各个控制变量,我们发现劳均固定资产投资的回归系数为正,并且通过显著水平为1%的统计检验.表明由地方政府间竞争机制引发的土地引资是土地出让的重要原因,土地财政是地方官员在政治晋升博弈中做出最优反应的必然结果.同时,财政压力的回归系数为正,但显得不显著,表明地方政府热衷于出让土地并非简单通过土地出让来弥补财政收支缺口.

其它控制变量符合理论假设预期,经济发展水平、城镇化率与基础设施建设的回归系数均为正数,其原因是城镇化水平越高,人们的生活水平越高,对公共服务的需求也越高.公共服务支出的增加诱发了地方政府“经营土地”的动机,飞速发展的工业化与城镇化进程也加剧了地方政府土地出让行为.

(二)三大地区检验结果与分析

鉴于中国不同地区间的经济发展水平与土地出让规模差异巨大,我们进一步使用东中西部的数据进行FGLS估计,以期发现区域间土地出让差异与特点,结果见表3.

表3　地区样本的FGL S估计结果

通过表3可以看出:三个地区中,无论是劳均固定资产投资还是土地出让价格的回归系数,均在1%水平显著为正,符合理论假设预期.将财政激励与政治激励变量同时放入模型,我们发现财政压力的回归系数仍为正但显著性降低,意味着从政治激励视角分析地方政府土地出让行为更具有解释力,这与全国性样本的回归结果一致. 表3显示,在东部地区,劳均固定资产投资每提高1%,土地出让面积就会增加0．353%.在中部地区,劳均固定资产投资每提高1%,土地出让面积就会增加0．476%.在西部地区,劳均固定资产投资每提高1%,土地出让面积就会增加0．447%.显然,晋升激励对土地出让面积的影响存在显著的区域差异,中、西、东部地区呈现梯队递减趋势.其原因是中、西部地区经济相对欠发达,地方政府财政收入有限,但拥有比较丰富的土地初始禀赋.土地出让具有周期短、成本低且预算约束较弱的特点,在政治激励下,土地自然成为增加地方财政收入的最优选择.而东部沿海地区的土地资源相对稀缺,但经济发展水平较高,地方财政资金来源渠道多且比较充裕.地方政府官员并不依靠土地出让来弥补财政缺口,而是将土地作为招商引资的重要筹码,以期拉动后期GDP增长,从而在未来的“晋升锦标赛”中获胜.另外,土地出让价格的回归系数也表明东部经济发达地区对土地财政的依赖程度更大一些,因为东部地区的土地价格

较高,获得的土地出让收入更多,对土地财政的依赖程度也就相应更大一些.三个地区的经济发展水平的回归系数都显著为正,而且中西部地区的系数较高,其原因是中西地区承接了东部沿海地区大量的产业转移与项目投资,从而促进了地方经济增长,但也需要大量土地以支撑相关产业发展,从而导致土地出让规模明显增加.

(三)实证结果讨论

以上检验表明:财政激励与政治激励是造成土地出让收入规模膨胀的重要原因,但二者的解释力有差别,从政治激励视角分析地方政府土地出让行为更具有解释力.中国式的财政分权对地方政府土地出让行为具有显著的正向激励作用,但地方政府热衷于土地出让并非通过卖地来弥补财政缺口,而是将廉价土地当作招商引资筹码以换取持续税源,从而促进地方经济快速增长,最终目的是获得未来的晋升机会.同时,政治激励对东、中、西各地区间的土地出让规模的影响不同,呈现出“中西高、东低”格局.东部地区因经济发展条件较好,资本充裕程度较高,不再单纯依靠出让土地来增加财政收入与提高政绩.而中、西部地区的本级财政收入较低,资本充裕程度较低,加之中央对该地区的转移支付作用有限,造成中、西部地区对预算外收入的需求较高.在政治激励与拥有较优自然禀赋的情况下,该地区会大量出让工业用地以换取外资流入,甚至愿意承担短期内的损失,如提供廉价土地、补贴性基础设施等优惠措施.另外,地方政府土地出让行为还受到城镇化率、经济发展水平、基础设施建设等因素影响.工业化与经济水平的高速发展需要大量的工业用地作为支撑,而城镇化水平提高不仅带来了人口的大量转移和集聚,还需要地方政府不断完善交通、通信、供水、能源、文化娱乐等基础设施建设,但这些城镇化发展资金来源最终还是依靠土地出让收入[17].

(四)稳健性检验

为了增强实证结论的可靠性,本文进一步采用不同指标衡量地方政府官员晋升激励,借鉴林江等[18]的观点,使用外商直接投资(FDI)占GDP比重来衡量政治激励(PSE).鉴于晋升激励对土地出让的影响存在一定的滞后性,可能不会在当年体现出来,对地方政府土地出让的研究采用动态面板是比较适宜的.因此当考虑土地出让的时间累积效应时,有必要采用系统广义矩估计方法(Sys－GMM),以克服可能存在的内生性问题,见表4.回归结果表明:晋升激励的回归系数在1%水平显著为正且远大于财政激励系数,对地方政府土地出让行为解释力最强.基础设施建设水平、城镇化水平、经济发展水平等控制变量的回归系数与前文研究结论基本一致,说明本文的结论基本稳健.

表4　稳健性检验

五、结论与建议

近年来,地方政府土地出让行为引发了学界及社会的极大关注,但现有文献多把“土地依赖症”归结为分税制改革造成的财政压力,这种观点有失全面性.本文使用中国1999－2011年31个省级面板数据,从理论模型与计量方法研究了地方政府土地出让的内在激励与动力机制.研究结果表明:当二者分别考察时,财政激励与晋升激励对地方官员土地出让具有强的解释力;土地财政是地方政府官员晋升的需要,当二者放在一起考察时,财政缺口压力的回归系数变得不显著;政治晋升激励对地方政府官员土地出让行为具有显著的区域差异,中、西、东部地区呈现依次递减趋势.基于此,我们提出以下政策建议:

(一)调整和深化分税制结构

1994年的分税制改革不仅改变了地方政府的地位与角色,地方政府逐渐成为相对独立的经济利益主体与投资主体,而且导致地方政府事权和财权严重不匹配,扩大了地方财政收支缺口.在此背景下,地方政府拥有更大的项目投资审批权与土地控制权[19].要弱化地方政府利用土地财政收入来缓解财政压力行为,在短期内,需要合理划分各级政府间财政支出责任,加大中央政府向地方政府的纵向转移支付力度;从长远来看,要深化中央与地方财政分权改革,适当调高地方政府在共享税中的分享比例,赋予地方政府尤其是基层政府更多的税权.同时,要建立与完善多元化的公共投资体制,积极转变地方政府职能,使之不再成为地方经济发展的主导者,由“建设财政”逐渐向“公共财政”过渡.

(二)构建科学的地方官员绩效考核指标

中国地方政府当前严峻的高价卖地行为不仅与现行的财政体制有关,还与中国特有的地方官员政治晋升激励机制有关,而且后者发挥了更为关键的作用.要克服地方政府“土地依赖症”,必须“搞对激励”,设计出一套更为科学与合理的制度来激励地方政府关注企业的收益[8].要改变现有地方官员GDP考核与晋升机制,构建一个以人为本,综合考虑经济增长、社会保障等多指标在内的新型考核机制,使之更加关注地区经济增长质量与民生问题的改善.改变当前对地方政府官员的激励机制,地方政府竞争应该更多考虑经济规模以外的因素,将土地引资和招商引资从官员的政绩中剥离出来,把土地的使用和保护状况也纳入官员考核体系,只有这样才能促使地方政府与土地财政依赖之间逐步脱钩.

(三)提高土地使用效率与监管力度

在耕地资源的稀缺性和国家土地控制政策日趋严厉的双重压力下,各地方政府要加强对土地市场的监管力度,完善相关法律法规来约束地方政府的土地出让行为,并努力提高工业项目的节约集约用地水平.鉴于地区间土地资源禀赋与约束情况差异较大,中央政府要依据不同区域的发展特点实施差异性调控政策.东部沿海地区要积极促进产业转型升级,切实提高工业用地项目准入门槛与土地资源综合利用效率,积极发展占用土地资源少、能源消耗低、附加值高的高新技术产业和现代服务业;中西部地区要充分利用自身土地资源禀赋优势,积极进行产业结构调整与优化,改变过度依赖土地出让的短视行为,防止土地的过度与超前开发.同时,要提高土地规划的透明度与公众参与性,对违法出让土地的地方政府不仅要追究其行政责任,还要追究相应的法律责任,做到重点出击,才能真正起到震慑作用.

(四)逐步完善土地征用制度与补偿标准

我国现行的农地征收补偿制度因其固有的缺陷,不仅导致了土地资源配置的低效率,而且严重损害了失地农民的利益[20].农村土地转让所暴露出的最大问题是土地产权模糊,不合理的产权制度导致了不合理的土地价格.要明确规定地方政府土地征用的公益目的,改革现有的土地征用制度与土地征用补偿费的分配体制,积极保护农村集体土地所有权,规范地方政府土地征用行为,建立公开透明的土地出让价格决策机制,强化土地出让收入的预算管理.同时,加快我国农用地定级估价步伐,适当提高现有征地补偿标准,保证失地农民有权与行政主体就补偿标准、补偿方式和补偿数额进行平等协商,避免地方政府为自身利益而在土地定价与补偿标准上侵犯农民利益.

注释:

①数据来源:«中国国土资源年鉴2012»、«中国国土资源公报2012»

②数据来源:«中国国土资源年鉴1999－2012»

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(责任编辑 王婷婷)

Influential Factors and Regional Difference of Local Government Land Transfer: Based on 1999－2011 Provincial Panel Data

WANG XiaoGbin1,SHAO YanGfei1,ZHANG QuanGhong2
(1．School of Economcs and Management,Wuyi University,Jiangmen 526020,Guangdong,China; 2．Department of Economics,Hubei University of Economics,Wuhan 430074,Hubei,China)

Abstract:This paper researches the influential factors and regional differences of local government land transfer by using the panel data of Chinese 31 provinces from 1999 to 2011．The results show:(1)The double incentive from making up financial gap and promoting economic growth performance is the imG portant reason of the scale of land transfer income expansion,Chinese style“GDP championship”proG motion mechanism has more explanatory power than finance incentive on the local government land transfer behavior．(2)The effect of promotion incentive on the land finance is significantly positive,the land transfer is a rational choice of local government to calculate their own political interests．(3)The promotion incentive of land transfer behavior has different effects in different regions,the highest in central regions,the lower in western regions and the lowest in eastern regions．At last,the paper puts forward some measures to regulate the behavior if local government land transfer according to the conG clusions．

Key words:local government;land leasing;promotion;fiscal gap

作者简介:王小斌(1978－),男,福建省漳州市人,广东五邑大学经济管理学院讲师,暨南大学经济学院博士生,主要从事政府规制研究;邵燕斐(1979－),女,山东省德州市人,广东五邑大学经济管理学院讲师,华中科技大学公共管理学院博士生,主要从事土地科技管理研究;张全红(1970－),男,湖北省荆门市人,湖北经济学院经济系教授,博士,主要从事农村经济发展研究.

收稿日期:2014G11G20

中图分类号:F301．21

文献标识码:A DOI:10．3963/j．issn．1671G6477．2015．04．007