失地农民社会保障权的权利意蕴及其谱系构建

2015-02-25刘锦城

学术论坛 2015年5期

刘锦城

刘锦城

农民失去土地是我国城市化进程中的必然现象。失地农民成为近年来社会发展的一类特殊人群，他们的生存环境、法律地位、权利实现等人身、财产内容因历史因素、现实状况都不能与普通社会成员对等而得不到保障，国家应在法律层面上给予失地农民社会保障权。失地农民享有社会保障权，是道德与法律共同愿景，是生存权利优先的法律价值取向，是国民分配从慈善走向正义的必然要求。在失地农民社会保障权中，社会救助权、社会保险权、社会福利权三者层级互补、共生相促、有机结合，完成从失地农民的诉求到国家责任的权利谱系构建。

失地农民；社会保障权；弱势群体；法律话语权

习近平总书记在党的十八届四中全会指出：“要解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，要解决学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的民生之忧。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”[1]这表明，构建完善的社会保障体系和制定完善的社会保障制度，是国家长远发展与长治久安的根本内容。失地农民作为与土地相分离的一类特殊人群，在失去基本生存与生活资料后，相较于其他社会群体，权利实现能力与法律话语权更显弱势，因此，更应纳入到社会保障制度的优先考量范围中。

农民失地，是当前我国城市化进程中的必然结果；失地农民，是我国城市化进程中的特殊群体。在拥有土地与失去土地的过渡中，从纯粹农民到失地农民的转换中，失地农民是极易被忽视但也是特别值得关注的群体，看似他们在宅基地和承包地置换中获得多种可作选择的回报，但实则被政府“买断”后农民所得的利益少之又少，合法权益屡遭侵犯，社会保障严重缺失，引发的社会问题层出不穷，已经对社会公正与传统治世形成冲击。本文以失地农民社会保障的现状与享有权利的正当性为出发点，厘定其权利意蕴及构建权利谱系。

一、失地农民的社会保障现状

从全国农民失地社会保障现状的比较中，除了浙江省嘉兴市的“十改联动”等实施效果较好外，其他地区的社会保障状况参差不齐、大相径庭，主要问题如下：

（一）收入渠道减少

各地对农民失地的社会保障的置换方式并不一致，但总体来说，无论是用承包地换取社会保障的多地者，还是政府用土地补偿金分发的方式买断社会保障权的，都或多或少涉及到补偿费与安置费的问题。在征地过程中，农民获得一笔相对可观的征用补偿金，由过去“面朝黄土背朝天”的农民，变成了无地或微地的自由人，表面看似农民自由了，其实不然，因为大部分失地农民长期以耕种为主,缺乏其他生存技能，失去土地后如果没有实现再就业，就等于失去了稳定收入来源，家庭收入也会大幅减少。以广西北部湾城郊农民失地后的调查结果统计为例，“有36.3%的调查对象认为‘失地后收入水平下降’，31.2%的调查对象认为‘失地后收入水平略有增加’,20.5%的调查对象认为‘失地后收入水平几乎没有变化’，12.0%的调查对象认为‘失地后收入水平提高’”[2]。上述数据表明，大部分调查对象认为失地后收入水平没有增加或与过去持平,有少部分调查者认为收入有所增加，究其原因，多是因失地而获得的一次性征地补偿金或安置房出售、出租的收入，这种偶然性的家庭收入增加是非规律性的，若规划不善，失地农民的家庭生活就会陷入长期困境之中。

（二）社会保险待遇过低

失地农民的土地补偿金与社会保险金及其权利获得，在法学上是两个不同属性的权利概念，土地补偿金是基于农民失去土地的一种财产补偿，而包含养老保险、医疗保险、失业保险等险种的社会保险金多涉及的是失地农民的人身权范畴，具有明显的身份权属性，它属于政府基于失地农民的特定身份，对其应负的一种社会保障权责任。简言之，不能因失地农民得到土地补偿金而限制或剥夺社会保障金的获得。总体来说，我国失地农民的社会保险待遇低，尤其是女性的社会保险待遇更低，“进城务工人员切身利益相关的生育保险参保率仅29.1%,养老保险率达17.1%,基本医疗保险率达43.1%,失业保险率达11.7%,工伤保险率达22.6%”[3]，各地最突出的矛盾集中在养老保险与医疗保险方面。鉴于目前失地农民养老保险水平过低、覆盖面窄的缺陷，是很难实现对失地农民的养老保险功能的。我国在养老保险问题上实施的是缴费制，即失地农民根据法律规定通过缴费，在未来满足条件时才能获得养老保险。目前我国失地农民在养老保险问题上遭遇了两个尴尬的困境：一是达到或接近达到可以领取养老保险金的失地农民，他们愿意参保，但这部分人缴费年限必然会比壮年劳动力少得多。因此，地方政府考虑地方财政支出及这部分失地农民很快就要领取养老保险金而不希望他们参加保险。二是离领取养老保险金时间长的失地农民，政府希望且鼓励他们缴纳保险费用，但这部分失地农民自己却不愿意参保，因为他们认为自己距离领取养老金的时间太长，未来存在各种不可预测性而无心参保。即使大部分失地地区实行的是“从失地农民的土地补偿款中拿一部分、集体经济组织出一部分、政府财政实行兜底”的养老保险方式，但也会因为地方政府的利益衡量使失地农民在养老保险权益实现过程中困难重重。

医疗保险同养老保险一样，情形也不容乐观。我国农村现行的医疗保险是新型农村合作医疗保险制度，农民失地后，很多地区因各种原因实施的仍然属于新型农村合作医疗保险制度。新型农村合作医疗保险的主要缺陷在于个人交费高而报销比例低，尤其近年来医疗费用飞速猛涨、大幅攀升，失地农民群体内“中小病忍着、大病看不起、重病等死”的现象普遍存在。失地农民自然对医疗保险制度不满意，据广西北部湾经济区的调查结果显示，“有58%的失地农民对当前的医疗保险制度不满意，只有不到17.7%的失地农民表示很满意”[4]，说明我国当前实施的医疗保险制度并不能满足失地农民的基本医疗需求。

（三）城乡社会保障待遇差别较大

我国城镇居民在条件允许范围内基本都可纳入到城镇最低生活保障中，但失地农民因某些因素和保障数额的限制很难享有最低生活保障，由于城乡一体化的社会保障没有完全对接，他们就无法享受保障最低生活水平的优惠政策，尤其是那些失地又失业的农民若无政府救助很容易沦为社会最底层。以青海省西宁市的失地农民最低生活保障为例，西宁市最低生活保障仍以农村低保为标准，即每月110元[5]的低保数额，自然无法满足农民失地后传统生活方式不复存在、生活成本却大幅增加的生活支出而深陷困境。

还有部分失地农民进入城市成为农民工，部分失地农民离散于政府的安置房中，这些安置房通常处于城市边缘地带，大型商场和超市难以寻觅，也无师资较好的中小学及幼儿园，即使个别小区内有简单的健身器材，也多有损坏，更无法谈及健身中心和体育场馆，在对其社会福利的考察上，可谓捉襟见肘，一片凋敝。

二、从慈善到正义：失地农民社会保障权之权利意蕴

（一）内涵实质：生存权利优先，分配正义诉求

公平、正义是当今社会的本质要求，也是衡量社会全面进步的重要标志。我国正处于社会转型期，各种社会利益重新被分割，矛盾更易被激化，所以分配得公正与否，制约着我国社会能否稳定。基于平等的要求，我们应该把分配中的平等放在第一位，无论是经济上、政治上还是法律上，力促实现正义。但实践表明，失地农民由于内外因素影响，在利益博弈中处于极不利的弱势一方。“就当前中国社会来说，分配正义所试图解决的问题是不平等，但不是某个人与另外一个人之间的不平等，而是一个社会群体与另外一个社会群体之间的不平等。”[6]法的价值在于有效平衡各种利益的需求，把正义运送到每个人的家门口。根据罗尔斯的《正义论》观点，最弱的人应该最先得到利益，但现实中，分配几乎无正义可言，而市场这只“无形之手”并不能克服自我缺陷，只能通过权利的实现来弥补并及时矫正偏差，这种国民经济分配中的再分配所涉及的重要权项内容之一就是社会保障权。“社会保障权实际上是借助国家的力量在全体社会成员之间对国民收入进行再分配的一种权利形式，是国民收入在不同社会群体间的转移。”[7]而失地农民社会保障权的实质在于通过借助国家的强制性力量，在考虑基本生存权优先性的法律价值取向下，使国民收入进行的再分配更多地运用于失地农民，目标就是为了社会公正的实现与用法律的形式赋予失地农民在社会主体中的平等地位，保障失地农民的社会安全和经济安全，谋求人类对美好生活的期待和社会平等的向往，达到国民收入分配的正义。如此，既可以有效缓解失地农民出现各种意外风险的惊恐，又可以保障失地农民共同分享社会发展成果与社会文明进步。

（二）权利演变：去除恩惠障碍，开启权利设计

法律设计在对失地农民社会保障权的赋予与接受上，我们应当坚持：无论是失地农民个人的还是公共的社会保障与社会保障权，都不应该被看作是恩惠、馈赠或奢侈品。对于接受者——失地农民而言，社会保障是应得的，也是必须的，而非一种慈善活动；对于授予者——国家而言，社会保障是一种包括失地农民在内的普通公民，在服从政治安排而让渡个人权利后，理所应当地施加给国家的义务与责任。因此，这种交换和让渡的社会保障是被社会政策所承认的广大社会成员的权利，失地农民自然包括在其中。失地农民社会保障权不仅只是保障其生存，还应该维护失地农民的人格尊严，促进失地农民的全面发展，给予失地农民最基本的生活安全感。失地农民为了生存和发展，有从国家获得物质帮助的基本权利，而国家对失地农民的生存权和发展权等人权保障，不是国家对失地农民的恩赐，而是国家必须履行的义务，而且这种义务要求必须以社会物质的分配正义为基本内容，即失地农民社会保障权存在的基本价值取向中，实质正义本身就是蕴涵其中的应有之意，如果社会保障制度内容不成为一种权利，而只是一种或多或少、可有可无的恩赐、怜悯与施舍，那么谈论失地农民，甚至是谈论人的生存与发展终将是镜花水月，这种情况下，人的安全感与人格尊严将荡然无存，人的社会价值表达无以施展。从古至今，社会保障制度从以慈善事业为代表内容的各种非正式制度安排，发展到现代各国的正式制度安排，其历史变迁在很大程度上源于慈善，终于正义，最终目标是为保障人的权利，实现途径在于法律关于失地农民社会保障权的制度设计。

（三）概念表达：借鉴属种关系，统合各取所长

我们在考察失地农民社会保障权的概念界定时，并未找寻到相应的内容，所以只能先从社会保障权的内涵入手再拓展到失地农民社会保障权的概念。在查阅资料中发现，学者们从不同的视角入手，得出的社会保障权内涵也不尽相同，有的侧重对社会风险导致的损失补偿和救济的概括性分析，有的重点描述社会保障指向的保障类型和保障目的的列举式表达，有的则重点论述国民收入的分配与再分配形成的消费基金对全体社会成员权利形成的价值等各种观点，各有所长。他们虽内容略有偏差、偏重不同，但总体思想一致，即社会保障权应是全体公民或社会成员的一项基本人权，是为全体社会成员能够生存、发展的国家义务与责任的表达，是应该上升到法律制定视野、进入实体法领域的制度诉求，是用法律的形式实现社会公正、实质平等的美好期盼。

从对社会保障权的资料分析中，加之失地农民的特殊性，笔者认为失地农民社会保障权，是指因失去土地而失去土地上的包括土地财产权利、土地人身权利、基本生活保障权利、就业权利等与土地相关的一系列权利的特殊法律主体，依据宪法与其他法律享有的，在其年老、疾病、死亡、伤残、失业或者由于其他原因等各类社会风险、各种事故导致生活出现困难时，法律赋予的有从国家取得物质救助、最低生活保障、社会保险与提高生活质量服务、社会福利的权利。它是失地农民的一项最基本的权利，也是现代社会中失地农民的一项基本人权。倡导赋予失地农民社会保障权，就是为了更好地实现社会实质正义，尽其所能使失地农民获得同等社会机会与社会待遇。作为一种新型基本权利的社会保障权，对于失地农民或者全体社会成员，无论是没有工作能力者，或以工资为生者，甚至是一夜暴富者而后破产，抑或是祖传富贵者，甚至是王亲贵胄，包括他们的家庭成员，无论是谁，都可以在制度规定的条件下，享受其国家带来的利益与保障。

三、从诉求到责任：失地农民社会保障权之权利谱系构建

谋求幸福，是维系人民意志与统治者意志的牢固纽带，国家需要承担为人民的福祉谋利的义务和责任，这其中，社会保障权的作用与价值，成为现代社会提高人们幸福感指数的重要途径，而对于获得社会利益分配极少的失地农民来说，社会保障权更是功不可没。各国对失地农民的社会保障通常包括社会救助、社会保险与社会福利的内容，它们为失地农民克服生活困难，解决失地农民的事前、事中、事后的生存风险，为循序渐进地提高失地农民物质、精神文化生活水平而设立，在进入立法程序后形成权利，分别冠以社会救助权、社会保险权与社会福利权的权利内容。在三者关系中，它们是层级互补的，即它们可以吸纳不同的社会主体满足其需求；也是共生相促的，即每一种权益的实现都可以促进社会主体权利的发展或过渡到其他权属内容。三者各司其职，形成失地农民社会保障权的三权层级，从而满足失地农民的生存权与发展权诉求。

（一）社会救助权

社会救助是人类发展史上最为古老的一种保障形式，失地农民社会救助权通常是指农民失去土地后，在无生活来源、无家庭依靠且失去劳动能力，或生活在“贫困线”与最低生活标准以下的失地个人与家庭，或遭受自然灾害与不幸事故的失地个人和家庭，有获得国家和社会给予物质帮助、救助，保证其能够维持生计，摆脱生活困境的一种社会保障方式。失地农民社会救助权具有以下权利特性：救助目的性——对处于生存困境的失地农民，或已遭受社会不幸的失地农民给予帮助，使其摆脱生存困境；手段非对等性——国家和社会对这种帮助与支持是没有对价条件的，对被救助者失地农民来说，并不需要履行义务就可获得权利实现；主体特定性——能够得到现实物质帮助的对象，通常只是那些生活贫困或遭遇不幸的失地农民而非社会全体成员。从社会救助权形成与发展的历史进程来看，它与人类社会文明的发展息息相关，它深深根植于对失地农民的尊重、关怀及对社会正义、平等、公平等价值理念的深层次价值追求，是一种从无到有、从单一到丰富、从随意到有律、从恩赐施舍到平等关爱的历史文明发展轨迹，体现了人类社会的基本要求和共同理想。社会救助权是失地农民社会保障权诸多内容中最低层次的权利，笔者将其称为“失地农民的最低社会保障权”。失地农民社会救助权将传统的、随意的“怜悯”、“慈善”上升为国家固定的法律保障而成为失地农民的基本权利，是现代人权保障的进步，也是稳定社会秩序、促进社会经济发展和繁荣的内在需求。

（二）社会保险权

社会保险是工业化社会的产物，最早可追溯至19世纪70年代德国首创的社会保险立法。当今时代，社会保险已经成为社会保障体系中实施内容最广泛的部分，社会保险基金是由国家、用人单位、个人三方按比例共同筹集，形成社会保险基金筹集方式，而非单纯依靠国家或个人偶然慈善捐助，真正体现社会保障社会办的特点。社会保险具有明显的国家强制力，但这种强制性主要针对用人单位，其目标在于预防劳动者工业风险的发生，农民失去土地后必然大量涌入城市成为城市劳动者，但他们在城市中漂泊不定、举目无亲，对工业风险的发生无所预防与无从保障，使失地农民很难融入城市生活而失去安全感与稳定性。因此，规定失地农民的社会保险权，显得尤为重要。

失地农民在就业前，首先基于特定身份，应获得失业保障，同时享受城镇居民最低保障待遇，在就业后，按照法律规定为其缴纳失业保险。从失地农民受教育水平较低与自身依附土地的特征来看，他们非农生产技能匮乏，就业困难，晋升机会与培训经历更是少之又少，所以，劳动保障部门应为其提供职业技能培训和就业机会，并为有创业条件的失地农民提供创业平台和优惠政策，促进失地农民就业与创业，带动地方经济发展。政府还应革新失地农民养老保险制度与医疗保险制度及其他保险内容，完成与城镇居民的保险制度衔接，完全实现城乡一体化的有效对接。通过对上海小城镇保险模式、浙江社会保险模式、安徽社会保险模式的学习，对湖北武汉、广西南宁、河南郑州、陕西秦岭等地的社会保险模式比较以及对城乡一体社会保障制度的研究，辅以社会学、保险学、经济学等学科的比较分析，认为我国目前为失地农民建立独立的社会保障体系，不具有理论与实践的可行性，但将失地农民纳入城镇养老保险体系和医疗保障体系是可取的，同时也有利于建立城乡统一的社会保障体系。

从社会保险的形式、内容、价值出发，失地农民社会保险权是指农民失去土地后，因年老、疾病、失业、伤残、生育等原因失去劳动能力或劳动机会时，根据社会保险制度，在符合法律条件或履行法定义务后，即可取得特定金额或物质帮助的权利。农民失去土地，在产业社会中受雇于他人，成为以工资报酬收入为基本生活来源的体力与脑力工作者（一般以体力劳动者为主）或其他形式的自由职业者，这是失地农民取得社会保险权的前提条件，也是失地农民社会保险权的历史使命。在现代工业化社会中，这类形式多样、内容丰富的权利样态有着特别重要的意义，它不仅可以预防失地农民的多种社会风险，而且可缓解工业化进程中失地农民依托旧式社会保障，即土地与家庭的保障模式不足的尴尬，并一跃成为失地农民社会保障权体系中的最核心权利，笔者将其称为“失地农民的核心社会保障权”。

（三）社会福利权

社会福利理论肇始于英国伦敦经济学院院长贝弗里奇制定的社会保障计划，他在《社会保险及有关服务》的报告中提出以“消灭贫困、疾病、肮脏、无知和懒惰五大社会病害”为目标，制定了一个内容全面且完备的社会保障计划，即著名的“贝弗里奇报告”，报告中主张，为保障国民普遍享受社会福利，国家应该负起保障公民福利的职责。这一主张在当时的政党角逐中深得民心，最终使支持的工党以绝对多数优势在大选中胜出。到目前，社会福利还是一个颇具争议的概念，也是一个外延极其开阔的概念，笔者只将失地农民的社会福利当作失地农民社会保障的一个子概念来探讨。失地农民社会福利包括公共福利、职业福利与特殊福利等形式，其中不仅指向为失地农民举办的社会文化教育事业、市政建设、社会服务等，还包括失地农民所在单位除生活保险义务外的集体福利设施补贴，更囊括了国家和社会为无劳动能力和残疾的失地农民举办的福利事业，范围之广，是其他类型的社会保障子权利无法比拟的，也正因为失地农民社会福利的外延有无限扩大的特性，才使得它具有内容与形式无限发展的可能性。但无论怎样，失地农民社会福利的根本宗旨与价值内核在于提高失地农民的整体福利水平，使他们能够享受到更多的便利和舒适，对比较公平地分配社会福利具有重要的社会意义。因失地农民社会福利权旨在提升失地农民的生活质量和生活水平，根本目标是为失地农民带来社会福祉，因此，社会福利权在社会保障权的体系中，是最高层次的一种权利，笔者将其称之为“失地农民的最高社会保障权”。

综合失地农民社会保障权体系的发展历史和越发多样的社会保障形态，我们可以得出其发展规律：失地农民社会保障权的权利内容会更加丰富，权利层次会越来越高，社会救助权、社会保险权与社会福利权三者层级互补、有机结合、共生相促、各自发挥作用，构成整体上的失地农民社会保障权，完成从诉求到国家责任的权利谱系构建。

[1]党的十八大宣讲稿[EB/OL].http://www.docin.com/p-546932466.html，2012-12-06.

[2]陈发桂.城郊失地农民反边缘化问题研究——以广西北部湾经济区为例[J].调研世界，2013，（6）.

[3]颜翠芳.安徽省女性农民工权益保障状况调查与分析[J].合肥学院学报，2011，（1）.

[4]陈发桂.城市化进程中城郊失地农民反边缘化的实证研究——基于南宁、北海、钦州、防城港四市的调研[J].北京行政学院学报，2013，（4）.

[5]兰措卓玛.权利视角下失地农民问题研究——以西宁市为例[J].攀登，2012，（2）.

[6]姚大志.分配正义：从弱势群体的观点看[J].哲学研究，2011，（3）.

[7]毛益波.和谐社会语境下社会保障权的性质探析[J].东南大学学报(哲学社会科学版)，2007，（12）.

[责任编辑：邵川桂]

刘锦城，嘉兴学院讲师，合作社与农村法治研究中心研究人员，法学博士，浙江嘉兴314001

F323.89

1004-4434(2015)05-0118-05