新《预算法》背景下我国高校财务内部控制存在的问题及对策

李英利

新《预算法》背景下我国高校财务内部控制存在的问题及对策

李英利

随着高校扩招扩建，高校从以前单纯的依靠国家财政拨款办学到现在多元化、多渠道筹资办学，高校的财务能力大大增强。传统的财务内部控制在观念上长期存在重核算轻预算，重预算资金申报，轻预算资金使用、绩效评价和分析现象，已经无法满足高校的发展需求，改革在新预算法背景下势在必行。文章提出在新《预算法》形势下，加强我国高校财务内部控制的重要性，并针对我国高校财务内部控制的现状和存在的具体问题，结合《新预算法》的相关规定，提出相应的解决对策。

新《预算法》；财务内部控制；高等学校；对策

一、新《预算法》的修订对高校财务管理提出的新要求

（一）硬化预算约束，从严控制单位支出

预算的执行力度直接影响着预算管理的最终效果。目前，超出预算金额和使用范围支出是不少高校都存在的现象。根据新《预算法》规定，要求单位预算必须编实编细年初支出预算，强化年初预算约束力，严格限定预算调整。

（二）加强追踪问效，实施绩效与预算挂钩

新《预算法》明确地把“讲求绩效”作为预算编制的五大原则之一,规定各部门、各单位是预算执行主体,对执行结果负责。新《预算法》也进一步明确指出,支出预算编制要参考其绩效评价结果[1]。高校作为培育人才的事业单位，决定国家未来人才的培养。因而，不追踪问效，也就无法明确预算的编制是否合理，预算的执行是否有效，应将绩效贯穿到高校预算编制、执行、监督等全过程之中。预算的编制与执行情况和效果也应成为考核校内各部门绩效的重要指标。

（三）加快推进预算公开，健全透明预算制度

相比1994年的《预算法》的公开机制，新《预算法》对预算信息公开的要求做了进一步细化,要求也更为严格，变化主要体现在：公开的时间大幅提前、公开的内容继续拓展、公开的科目更加详细[1]。只有不断改进和加强预算信息公开的力度，提高预算工作的透明度和公开性，才能够更好地接受社会各界的监督。

二、高校预算管理存在的问题

（一）预算经费不足，举债筹资比重过大，财务风险加大

自1999年国务院通过了教育部提出的《面向21世纪教育振兴行动计划》后，高校开始进行连续不断的扩大招生规模，我国高等教育由精英化转向大众化。2000年前，高校的合并重组，使得高校规模扩大的同时，相应的学校基础设施和教学设施建设支出、师资队伍建设支出、科研支出等也随学校规模的扩张而相应增多。目前，高校的非营利性决定了财政拨款仍是教育经费的主要来源，尽管财政对高等教育的经费拨款逐年提高，但由于财政支出结构相对固定，决定其无法在短时间内做出较大的调整。造成了高校教育经费无法与高校扩张规模同步化，教育经费严重不足就成了高校普遍面临的问题。由此，向银行举债筹资成为高校解决经费问题的重要方式。高校负债主要是银行贷款，而债务风险也是高校财务风险的主要组成部分。一方面，高校由于盲目响应国家政策以及忽视自身偿债能力过度借债而负担了高额的银行贷款，高额的本金和利息给高校财务带来重大负担和不良的信用影响；另一方面，高校在贷款到期时只能通过新的贷款获得资金偿还旧债。高额的贷款利息和本金的支付减少了日常资金量。另外，为避免资金链的断裂，高校势必降低教学、师资队伍、科研等各方面的支出，这必然对高校的教学和科研质量产生不可预计的影响。

（二）成本核算基础较薄弱，成本核算意识不强

高校属于事业单位，是非营利性组织，其活动不以盈利为目的。在2012年新高校财务制度出台之前，国家没有要求高校必须进行成本核算。事业单位的性质制约了高校进行有效的成本核算。并且，2013年新高校会计制度出台，要求会计核算一般采用收付实现制，只有部分经济业务或事项采用权责发生制。如高校固定资产计提折旧也只是虚提，没有列为费用，因而无法象企业那样具备成本核算的会计基础。

同时，我国高校内部控制意识单薄，部分领导者行政权力意识至上，不重视甚至忽视内部控制，大部分员工没有形成维护内部控制的意识；预算设置和执行意识不足，有些高校预算部门和执行部门分立，预算归预算，执行归执行，实际工作不按预算进行，预算成为一纸空文，缺乏权威性和严肃性；成本效益意识不强，在收付实现制的会计核算基础上，有些商业性经营和租赁项目没有反映成本和收益。同时，财政大力扶持教育背景下，高校普遍出现盲目建设、重复建设的现象，资金使用率不高。

（三）缺乏完善的高校预算监管和绩效评价体系

1.高校预算管理机制不健全，缺乏约束力。高校的预算管理、财务会计核算、监督制度的不完善，如对业务流程干涉过多、对重要岗位和重要环节人员的职责界定不明，对管理领导层控制较少。高校内部控制意识单薄，部分领导者行政权力意识至上，不重视甚至忽视内部控制，大部分员工没有形成维护内部控制的意识。导致相关的财务内部控制制度难以发挥应有作用，使之形同虚设，流于形式。

2.风险评估机制不健全、缺乏风险防范和监控功能。高校作为不以盈利为目的的事业单位，其财务风险可分为财务状况总体失衡风险、债务风险、投资风险和财务管理风险。改革开放后，我国通过教育体制改革，高校教育投入逐渐向多元化发展。近年来不少高校大规模购置土地建设新校区，由此新增了大量的银行贷款，筹资风险也随之增大；不可预知的学生退学、退宿等情况，也带来了高校收入的不稳定性和一定的风险性。高校的合并改建、扩招扩建给运营带来了诸多风险，并且由于对风险缺乏科学合理、健全有效的评估机制，削弱了风险防范和监控的功能。高校的国家事业单位性质，使这种风险更具潜伏性和隐蔽性，加之财务管理人员对财务内控的麻痹大意，缺乏分析和防范风险的具体措施，从而带来巨大的潜在风险。

3.预算管理不严格，缺乏权威性和严肃性。高校在编制预算时往往是参照过往的会计核算数据，存在明显的滞后性，不能较好地适应经济发展的新要求。并且，不少高校存在经费开支并未严格按照经批准的预算执行，或随意更改预算，如预算的追加未经相应的论证和程序等现象，使预算形同虚设，缺乏权威性和严肃性。此外，高校也没有建立与预算编制相适应的预算跟踪、预算分析评估制度，使预算管理存在诸多漏洞。

（四）财务人员观念陈旧、业务水平不过关

一方面，由于历史原因，部分高校财务管理人员对财务管理的观念仍停留在记账当家的层面，认为财务部门只是对单位经济活动的简单报销记账，忽视对财务管理制度的建设和自身业务水平的提高。有的单位虽然建立了书面的规章制度，但是在实际操作中仍以个人经验和自身道德约束来管理，造成有些财务人员缺乏专业的业务知识，部分高校忽视对财务人员的继续教育，使之对会计和财务管理新的法律法规没有认真掌握贯彻，会计核算中的电算化核算新技术没有吃透，大大降低了工作效率和财务工作的准确性。另一方面，部分高校的财务部门混淆了会计核算和监督部门的界限，造成了财务部门中的岗位存在重叠交叉的现象，经常性的内部职位变动，使得内部审计失去了原有的监督和警示作用，内部控制工作进行得不透彻，有关职员没有得到有效的监督、处理和提高。

三、新《预算法》下完善高校财务内部控制的措施

（一）拓宽融资渠道，防范债务风险

经费不足问题是当前高校财务内部控制面临的首要问题。为此，高校应拓宽融资和筹资渠道，积极开展校企合作、技术投资，以缓解长期困扰的教育经费不足问题。同时，在使用银行贷款方面，应注重重要领域、重要学科、重要施工工程、重大科研项目的投入，优化债务结构，通过成立有专业财会人员参与的融资领导小组，以多方调研、科学评估、集体决策的方式作出最终的银行贷款方案，并做好贷款使用跟踪和贷款效益的评估工作，加强监督，确保贷款的使用质量，积极防范债务风险。

（二）硬化预算约束，从严控制各项支出

高校要配置的资源主要包括人、财、物三方面。其中，财和物是资源配置的核心。但高校的财务控制工作不能仅限于收拨、分配和使用资金上，应该同时实行人员、物力、财力的最优化配置，设立资产管理部门，加强资产的购入、使用、报废环节的监督管理，强化成本效益意识，加强会计核算和监督，减少不必要的开支，提高债务风险防范意识，减少设备闲置和资源闲置，促进财务管理部门会计职能由单一的“核算型”向“核算+管理型”转变，从而使学校各项资源得到优化配置，做到用财有效。

（三）加强预算绩效管理和预算监管

1.设置内部控制组织机构——内部控制委员会。新《预算法》的一大亮点是明确了预算监督问题。合理设置内部控制组织机构，设立监督体系控制是强化预算监督和绩效管理的有效途径。可以设立专门的高校内部控制委员会，委员会负责人由校长担任，委员会成员由学校主要领导班子成员组成。内部控制委员会下设办公室，负责日常事项的控制，可由总会计师担任办公室主任，办公室成员可由学校各职能部门的负责人担任，应涉及如财务、审计、国有资产管理和纪检等内部控制关键领域的部门。办公室主要负责对高校内部控制制度的设计与完善情况进行监督和检查；明确设立内部控制标准、衡量内控的执行效果、分析差异、根据目标纠正偏差和内控缺陷等的内部控制程序；对内部控制的关键内容，包括不相容职务与岗位控制、授权批准控制、全面预算控制、高校的收支业务控制以及政府采购及基建工程控制等方面进行定期、不定期的检查与考核评价，并及时将检查结果上报内部控制委员会，保证内部控制制度的有效实施[2]。

2.有效地加强高校的风险控制能力，防范各类风险。高校的风险控制是一个持续而反复的过程。首先，要在全校范围内树立全员风险防范意识。从管理层到普通教职工都要持续主动的辨识本单位和部门可能存在的潜在风险或现实风险，是领导层要更为谨慎的关注各层级的风险。尤其对重要、特殊的风险领域要建立风险识别系统，如基建工程、项目招投标及重大经济事项等容易滋生腐败，存在贪污舞弊的风险，应持续重点关注；应建立财务风险预警系统，对高校潜在的财务风险进行识别。其次，在已识别风险的基础上，全面分析风险的主要影响因素，发生的可能性和风险的程度等。例如，高校大规模扩建过程中由于银行贷款会带来潜在的财务风险，通过分析现金流和偿债能力等各项指标可详细分析、判断短期和长期的潜在还贷风险的大小。最后，根据重要性原则，制定相应的计划，并采取有效的规避措施降低风险的水平或避免风险的发生。例如，在对高校筹资渠道、筹资规模、资金用途、偿还来源及效益等各方面进行分析的基础上，可通过拓宽学校筹资渠道、紧缩支出和调整银行借款规模等方式实施全面的风险控制和风险应对机制。

3.严格学校预算管理，做到理财有据。强调“全口径预算”是新《预算法》的一大亮点。全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理，其目标定位于构建一个覆盖所有收支，不存在游离于预算外的政府收支，是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架[3]。高校应充分考虑自身现有的办学资源，综合考虑各部门和学院的需求情况，通过合理规划和分配资金，规范预算的编制、执行、分析和评估程序，实事求是地按照单位及部门实际需求编制预算，明确各项预算收入，细化预算开支，严格执行经审核通过的预算，不得存在与预算目的不符的收支项目。允许符合高校财务预算制度要求，根据办学、科研实际情况适度调整预算，使预算更切合学校的办学目标和实际变化。另外，加快预算跟踪、分析评估程序的推进，实行第一责任人追究制度，保障资金使用效益，定期评估预算效益，为以后的预算作参考和调整。

（四）转变预算观念，树立正确的财务内部控制意识

1.加强高校领导层的内部控制意识，设置总会计师制度。我国《会计法》明确规定，单位负责人为会计第一负责人，应对会计信息的真实、完整负责。由于高校的经济活动主要是由学校领导集体决策的，因此，高校经济行为的合法性和效率性很大程度上取决于学校领导层的个人素质和道德标准[4]。因而，高校管理领导层必须加大对内部控制的重视程度，从政策制定、行动落实等方面着手，率先垂范，不越权、不滥用职权，为内部控制创造良好环境。其次，界定明确分管财务内部控制的副校长、副处长的工作职责，建立和完善总会计师制度，由具有专业知识背景和经验的总会计师分管高校的财务管理和经济核算，以合理和有效地规避经济运行风险。

2.广泛宣传内部控制制度，提高师生员工对内控制度的认识。广大教职工内部控制意识薄弱也是高校中普遍存在这种现象。例如，不少教职工在编制和执行预算时，时常以部门或个人的利益为出发点，较少考虑学校的整体利益，预算编制脱离实际需要，预算执行也得不到良好的控制。针对这种情况，各高校应深入地开展内部会计控制制度的宣传教育。一方面，要提高全校师生对内部控制重要性的认识，让其了解内部控制在高校财务管理中的地位和作用。另一方面，广泛介绍和宣传高校的各项内部会计控制制度，从而使大家能够理解并自觉遵守和执行现有的内部控制制度，保证教学、科研、社会服务等目标任务的各个环节都能得到有效的控制。

3.全面提升财务会计人员的整体素质。高校财务内部控制的实施效果在一定程度上取决于财务人员的胜任能力。因此，一方面，必须不断地加强高校会计人员的业务培训和继续再教育学习，在努力拓展知识面的前提下，提升财务人员的专业技能、职业素质、职业道德修养以及文化素养，以适应高校教育事业的飞速发展；另一方面，定期开展财务人员的考核评估工作，及时淘汰不合格的财务人员，补充引进具有先进专业技能的财务管理和实操人员，以此不断适应经济社会发展变化的要求。

4.建立信息技术控制。信息化不仅是企业管理发展的重要趋势之一，也是在信息社会快速发展下对事业单位管理发展的必然要求。信息技术控制的应用，能降低财务内部控制的成本，精简人员配置和简化手续，减少人为操纵的因素，保障财务内控的效率和质量。同时，信息技术控制能加快技术的反馈速度，提高控制效率。另外，建立信息技术控制有利于加强信息沟通交流，强化内外监管，提高相关财务信息的公开透明度，进而有利于相关决策的科学合理化。

总之，在经济快速发展的今天，高校身处复杂的经济环境，财务管理工作显得尤为重要，高校财务内部控制作为高校内部控制的核心，有利于促进高校进一步贯彻和执行国家各项法律、法规和规章制度；有利于保护资产的安全和完整，提高经营管理的效率[5]；有利于进一步规范会计工作秩序，完善会计管理的制度体系；有利于提高会计信息质量，为建立健全高校管理体系服务。在新《预算法》背景下，高校应加强财务内部控制的建设，使高校财务内部控制为高校的可持续发展发挥更大的作用。

[1]封毅.学习贯彻新《预算法》深入推进财政改革[N].重庆日报，2014-12-04.

[2]肖飞雪.完善高校财务内部控制之我见[J].经营管理者，2009，（5）.

[3]万静.要把建立透明预算制度放在改革首位[N].法制日报，2014-07-10.

[4]李英利.浅析我国高校内部会计控制问题及对策[J].市场论坛，2013，（5）.

[5]黄敏慧.高校财务内部控制问题及改善措施初探[J].天津职业院校联合学报，2013，15（2）.

[责任编辑：南南]

李英利，桂林医学院总会计师，高级会计师，副教授，广西桂林541004

G475

A

1004-4434(2015)05-0074-04

广西高校科学技术研究项目一般项目“高校投融资内部控制研究”（YB2014083）