国家突发地质灾害应急预案评估研究

2015-02-25连建发

西部探矿工程 2015年12期

关键词：预案指标体系应急

连建发

（中国地质环境监测院，北京100081）

国家突发地质灾害应急预案评估研究

连建发*

（中国地质环境监测院，北京100081）

针对当前关于应急预案的编制研究较多，而对预案开展评估的研究相对较少，构建了由6个一级指标，22个二级指标，62个三级指标构成的国家突发地质灾害应急预案评估指标体系，并从应急预案实施前和应急预案实施后2个方面综合对国家突发地质灾害应急预案进行了评估。

应急预案；评估；地质灾害；指标体系

1 概述

近几十年来，各类突发事件频繁发生，如2001年美国的“9·11”事件，2003年发生在我国的非典型性肺炎，2008年初的南方低温雨雪冰冻灾害和“5·12”汶川特大地震等，如何科学应对和有效处置突发事件受到国际社会的普遍重视。

应急预案，又称应急计划，是针对可能的突发公共事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低人员伤亡和经济损失而预先制定的有关计划或方案[1]。应急预案在突发事件应急管理体系中起着关键作用，是开展及时、有序和有效的应急救援工作的行动指南。

美国是使用应急预案较早的国家之一。20世纪60年代和70年代，美国发生了一系列重大自然灾害，地方政府、企业、社区等开始大量编制应急预案。1992年，美国发布了《联邦应急预案》（Federal Response Plan）。2004年，发布了更为完备的《国家应急预案》（National Response Plan）。

2004年，《国务院办公厅关于印发〈国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南〉的函》（国办函〔2004〕33号）发布，供有关部门、单位在制定和修订应急预案时参照。

2006年1月8日，国务院向社会正式颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，这是全国应急预案体系的总纲。

2005年5月14日，国务院办公厅以国办函[2005]37号发文《国务院办公厅关于印发国家突发地质灾害应急预案的函》，2006年1月13日授权新闻媒体发布《国家突发地质灾害应急预案》。《国家突发地质灾害应急预案》是国家专项应急预案之一。

目前，我国已经制定了国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案、地方应急预案等，应急预案体系已基本形成。

如何评估应急预案的编制质量，应急预案在应对突发事件的过程中能否满足应急需求，起到应有的效果，是否需要修订和完善等，这些问题将直接影响并决定了应急预案在应对突发事件过程中的地位和作用[2]。发达国家的统计表明，有效的应急预案系统可将突发事故损失降低到无应急预案系统的6%[3]。因此，开展应急预案的评估研究具有重要的意义。目前关于应急预案的编制研究的文献较多，而对应急预案开展评估研究的文献还相对较少[4-5]。本文将对现行的《国家突发地质灾害应急预案》进行评估研究。

2 预案评估体系的建立

2.1 评估指标选取的原则

评估指标的选取应符合一定的原则[6-7]，这样才能使所选取的指标具有科学性、合理性和代表性，才能对应急预案做出恰当的评估，达到较好的评估效果。

（1）科学性。评估指标的选取是为了对现行的应急预案做出评估，同时对今后的修订完善和发展具有重要的指导作用。因此，评估指标的选择要具有科学性。

（2）代表性。对应急预案做出评估，必将涉及到很多方面的问题，如果选择所有可能的因素作为预案的评估指标，既不现实，也没必要，只能选择少数指标来说明问题。因此，所选择的评估指标必须具有代表性，能够较好地反映应急预案的客观情况。

（3）可操作性。选取的评估指标是为了对应急预案做出具体的评估，以达到明确管理能力和应对突发事件的目的。因此，选取的指标应容易获取、易于量化分析，具有较强的可操作性。

（4）相对独立性。选取的评估指标不仅其概念要科学，简单明确，而且各指标反映的特征不能重复，不能发生冲突，要具有相对的独立性。

（5）全面性。评估指标的选取应结合应急工作的全过程，从应急预案实施前到应急预案实施后的各方面做出评估，分析应急工作的现状，发现问题，提升应急管理和处置能力。因此，选取的指标应当准确全面，涵盖应急工作的全过程。

2.2 评估指标体系的构建

综合学术界已有的应急预案评估指标并结合应急工作的全过程，根据上述评估指标选择的原则，通过对比、相关性分析，考虑各指标的层级特征与属性，最终选择由6个一级指标，22个二级指标，62个三级指标构成的国家突发地质灾害应急预案评估指标体系。6个一级指标以及包括的属性（二级指标）分布如下。

应急预案评估由应急预案实施前与应急预案实施后评估2部分组成。

2.2.1 应急预案实施前评估

在应急预案实施前对其进行评估，主要从预案的指导思想、编制原则、内容和可操作性等方面进行评估，检验预案制定是否科学、内容是否完整、是否具有可操作性。

（1）应急预案编制的科学性。应急预案编制的科学性是指应急预案编制的指导思想、编制的程序和方法都是科学的，以保证预案在实施过程中能真正发挥效果。包括的属性有：预案编制的合法性、预案内容的合法性、指导思想的科学性、预案编制流程的合理性。

（2）应急预案内容的完整性。预案是针对突发性问题而设计的，对于问题周全的考虑是整个应急预案的出发点和落脚点，只有完整的应急预案才能保证应急预案的顺利实施。包括的属性有：应急预案的适用范围、突发地质灾害事件的分类分级、具有合理的应急体系、具有设施建设、具有制度建设、具有应急响应程序、具有应急措施。

（3）应急预案的可操作性。制定应急预案的目的就是为了有效应对突发地质灾害事件，维护人民生命和财产安全。因此，应急预案要有可操作性。包括的属性有：具有机制保障、具有资源保障、应急预案具有灵活性。

（4）应急预案的管理。针对预案目标与内容的培训、宣传和演练是应急预案管理的基础。包括的属性有：预案演练、宣传与培训、预案制定和修订。

2.2.2 应急预案实施后评估

对应急预案的实施效果评估是为了查找预案实施过程中的不足之处，分析其产生的原因，为将来应急预案的修订提供参考。

（5）应急过程评估。应急预案在实施过程中出现的任何影响应急处置效果的问题都可以反馈到应急预案的制定中，分析是否由于制定过程中的问题导致应急预案实施过程出现问题，或是应急预案在管理环节上出现问题而影响到应急处置效果，从而从源头上解决问题。包括的属性有：应急工作人员应对能力、应急装备支持能力、应急响应能力。

（6）预案实施效果评估。应急预案的制定就是为了维护人民生命、财产安全和社会稳定。实施效果评估可从生命损失挽回情况、经济损失挽回情况和社会损失挽回情况3个方面来分析突发事件发生后进行有效应对能够挽回的损失情况。而对突发地质灾害事件工作的跟踪、反馈和处理，吸取实践过程中的教训，及时总结经验，提出改进措施与建议，为应急预案的修订提供参考，同时也为应对下一次突发事件做好准备。包括的属性有：实施效果评估、总结与改进。

22个属性（二级指标）再被细化为62个三级指标，方便开展评估工作时对相应的指标进行调查和赋值。

3 评估指标定量化

在参考美国、日本等国家灾害应急能力评估评分等级和指标定量化的基础上[8-9]，在国家突发地质灾害应急预案评估的指标体系中针对每个具体指标给出具体评估标准，将其分为5个等级，分别用“5、4、3、2、1”分来表示，这也从另一个层面体现出在某一个指标上做到什么程度算最好，什么程度稍差，什么程度最低，给客观评估提供了依据。

评分范围在1～5分之间。在评分标准方面，共分为5种，分别为5分、4分、3分、2分和1分。具体评分标准规定如下：

5分——优秀（已完全符合指标所问内容方面的要求，仅需保持）；

4分——良好（已较好地符合指标所问内容方面的要求，还需加强、改进）；

3分——一般（已基本符合指标所问内容方面的要求，还需进一步加强、改进）；

2分——较差（有点符合指标所问内容方面的要求，急需努力加强、改进）；

1分——差（根本不符合指标所问内容方面的要求，急需大力加强、改进）。

4 应急预案评估

采用简单加权平均法对国家突发地质灾害应急预案进行评估，即对指标体系表中所有的指标都赋予相同的权重计算得出评估预案的综合分数。

根据综合分数，划分为五种等级：

优秀（5.0～4.6分）——预案完全符合要求，有些方面还可完善提高；

良好（4.5～4.1分）——预案已较好地符合要求，有些方面还需补充完善；

一般（4.0～3.6分）——预案已基本符合要求，但还需进一步补充完善；

较差（3.5～3.0分）——预案有点符合要求，各方面还需努力加强改进；

差（2.9～0分）——预案不符合要求，需重新编制。

运用所建立的评估指标体系表，采取发放专家打分表，以专家打分的方式对国家突发地质灾害应急预案进行评估。根据专家反馈的打分表经统计计算后得出该预案的综合分数为4.8分，属于优秀等级，说明该预案完全符合要求，但有些方面还可完善提高。

5 评估结果分析

预案评估结果显示，该预案为优秀等级。通过对专家反馈的打分表分析，该预案存在的问题主要表现为：

（1）未及时更新预案。《国家突发地质灾害应急预案》第7.2条预案更新中规定：本预案由国土资源部负责每年评审一次，并根据评审结果进行修订或更新后报国务院批准。突发地质灾害应急预案的更新期限最长为5年。但该预案自2006年1月13日授权新闻媒体发布以来，还未修订更新。

（2）未及时总结经验。国家突发地质灾害应急预案响应结束后，没有对预案实施过程中存在的问题及时开展实践经验教训总结，提出改进的措施与建议。预案启动后，应急工作人员对预案的实施情况最为了解，也最能发现预案中存在的问题或不足之处，因此，每次预案响应结束后应急工作人员应及时总结经验，以提高预案的科学性和可操作性。