中国的环境公正运动〔*〕

○ 陈兴发

(1.南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210036;2.淮海工学院 法学院，江苏 连云港 222005)

环境公正运动最早可以追溯到上世纪70年代，1978年8月2日可以看作是这一运动的起点。这一天美国媒体第一次刊载有毒废弃物影响居住在爱河地区人民健康的新闻。自上世纪30年代开始，Hooker化工公司向废弃的爱河倾倒成千上万的垃圾，并于1953年开始将填埋后的土地出卖给教育机构。随后一所学校被建好，学校附近很多房子被建好，人们随之搬入。但是上世纪70年代暴雨把埋在地下的化学垃圾冲刷到地表，带来包括生育缺陷在内的严重的健康问题，从而引发人们广泛的抗议运动。在随后数年里包含1982年瓦伦事件在内的劳工阶层或者说是中低收入阶层参与环境抗争的相似的案件不断出现，于是环境公正运动诞生了。〔1〕这一运动在西方发达资本主义国家逐渐展开，人们通过游行、示威等方式参与环境公正运动，反对有毒污染，反对环境权利与责任分担中对有色人种等弱势群体的不公正，并不断传递到巴西、拉丁美洲等广大发展中国家，使其成为一场全球运动，至今未衰。

新中国建立后，特别是改革开放以来，随着经济社会的快速发展，尤其是工业化和城市化的快速推进，环境污染和破坏日益严重。近年来，环境危机引发的环境抗争不断出现，人们对环境问题的认识也不再拘泥于人与环境和谐相处、解决代际之间环境的可持续发展等视角，开始全面关注环境公正，从人与人同代之间的权利义务分配视角来消解环境问题，推动环境公正运动发生和发展。当下如何在中国语境下从理论和实践层面回应环境公正运动，已经具有现实的必要性和紧迫性。本文拟从政府治理视域，立足于完善环境公正运动的中国模式，把握这一运动的历史和现状，发现其存在的问题，预判其未来走向，提出较为可行的应对策略。

一、环境公正与环境公正运动的界定

要想了解环境公正运动，必须首先认识什么是环境公正。这是一个容易被多维度界定的难以获得统一认知的概念。1987年介绍瓦伦事件的仅有28页的名为《必由之路:为环境公正而战》的小册子首次使用“环境公正”一词。从此环境公正作为一个新概念得到了广泛的采用，并在上世纪90年代后逐渐成为环境保护中的关键词。〔2〕随后，这一概念被人们从伦理学、社会学等多重视角加以解读与丰富，环境公正的理论和实践研究也成为国际学界聚焦的热点领域。

“目前学术界对于环境公正还没有统一的定义。”〔3〕学者们从自身不同的学科身份和研究旨趣对此展开探讨。从伦理学视角看，“环境公正是指在环境资源的使用和保护方面，所有主体一律平等，即享有同等的使用权利，负有同等的保护义务”。〔4〕从社会学的视角看，“环境公正并非指对环境的公正，而是指在所有人口中公正地分配好的环境资源和坏的环境资源。”〔5〕其实质“是指如何在人与人之间分配自然资源和分摊环境责任，即环境权利与环境义务的对应问题”。〔6〕也有的学者认为，它链接的主要是针对种族、阶级和性别来说的不成比例的环境威胁和疾病，所聚焦的公正概念是对一个特定环境里的人们来说的，目标是有害废物生产分布，化学品和其他物质处置，住房和城市的发展，土地使用，水权利，以及交通。它要求在环境决策中参与公正，推动环境效益和负担的分配正义，国家机关让环境正义成为他们所做工作的一部分。〔7〕

从政府治理视角看，环境公正最先在美国得到理论上的界定和实践上的操作。1991年美国第一届“全国人民有色人种环境领袖峰会”就环境公正的重要原则达成共识，认为环境公正的定义应该包含四方面:一是对所有人民的判断不考虑种族和收入;二是公平对待是指没有不适当的负担;三是有意义地参与是指有机会参与并产生实际影响;四是发展指的是法律、政策和规则方面的内容。根据这一认识，美国环境保护署(EPA)在其网站上界定，所谓环境公正是指所有人民不分种族、肤色、国籍或收入在环境法律、法规、政策的发展、实施和执行方面应得到公平对待并能有意义地参与。〔8〕其中有意义地参与是指:“①有可能受影响的居民有机会参加那些将会影响其生活环境或健康的拟议活动的决策;②公民的建议要影响制定法规机关的决定;③所有参加的公民的意见将在决定制定过程中考虑;④决策的制定者要尽可能使更多的可能受到影响的居民参加。”〔9〕

环境问题催生环境公正概念和理论，对环境公正的实践则带来环境公正运动。可以说，过去三十余年间“草根”环境运动席卷全球，从发达国家到发展中国家都能听到对环境公正的呼唤。“环境公正运动是对环境不公正做出的最大反映。”〔10〕那何为环境公正运动?从广义上来说，人类从事生产生活时面对所产生的环境问题而采取措施的所有行为活动都属于环境公正运动的范畴。从狭义上来说，就如环境公正的概念一样，不同学者从不同视角对其则有不同的界定。

从社会学视角看，有的学者认为，环境公正运动实际上是民权运动的延伸，“既强调对自然环境的保护，又强调在环境风险中对弱势群体基本生存权和人权的保障”。〔11〕这一认知把环境公正运动更多理解为公民参与，是一场公民权利运动。但是，如果仅仅把环境公正运动理解为自下而上的公民参与，忽略政府及企业等其他主体在其间的功能，难以呈现其全貌。事实上，随着环境公正运动的深入开展，将其仅仅理解为公民权利参与的思想也不断被反思和超越，政府、企业和社团组织等参与主体越来越受到重视。

从政府治理视角看，笔者认为环境公正运动是人类在一定经济社会发展阶段社会主体旨在实现环境公正而公平参与政府环境法律、政策的制定、执行和监督的活动。面对环境污染，在应对这一伤害或创造、享有美好环境利益时，如何针对不同的群体给予不同的对待，如何有效组织相关主体参与问题解决，是关注的焦点。就行为性质而言，环境公正运动不仅仅是一种自下而上的公民参与，更多地体现为一种政府管理和公民参与相结合的活动。通过一定的活动方式和渠道将政府的注意力集中到人们的日常生活，而不是抽象的经济成本和效益分析，形成国家相关政策法律来实现社会环境公正。〔12〕

就环境公正运动的内涵而言，承认每个人应该享有安全的生活环境是其基本前提，平等享有追求安全生活的权利是其基本原则，通过平等参与政府相关法律、法规以及政策的制定、执行、监督则是其重要途径。就其特点来说，发生根源在于一定经济条件下环境的公共属性与人的需求的私有性之间的矛盾难以调和，具有必然性;发生、发展状况受其所处时代经济发展状况制约和影响，具有时代性;拥有保障运行的经费资源、专业人才、信息来源和运行机制，区别于个体的、人群的、分散的环境公正抗争，具有组织性;不同类型和发展阶段的国家或同一国家在不同历史发展阶段开展环境公正运动的理论、属性、方式、途径等并不相同，呈现出多样性。

经过不断演化和流变，就全球范围而言，环境公正运动的内涵和特点被不断发展。一是在运动主体上，由范围较小的个体、家庭和社区人群，发展为一个国家的全体公民，甚至跨越国界包括世界公民;二是在组织结构上，由个体参与和非正式团体参与，发展为正式团体参与和全国性的、世界性的运动网络参与;三是在参与方式上，由非法的、强制性的参与转变为有国家法律保障，乃至国际法律保障的合法的常态参与;四是在参与渠道和途径上，由当初主要靠游行、示威、抗议、请愿等途径，转变为立法、行政、司法、政党、利益集团等制度参与;五是在运动深度上，环境公正运动革命正逐渐取代环境公正运动，对政府与社会治理带来全面而深刻的影响。

二、中国环境公正运动的发生背景和历程

美国环境公正运动源自下层人民反对政府环境权利与责任的歧视，是面对环境问题所受到不公正待遇的呐喊，背后掩盖的是对资本主义政治经济制度贪婪的控诉，有其深刻的思想和现实基础。“巨大成功的环境改革进步保护了人类的健康和自然，但是社会不公的存在意味着白人阶层是享有这些新环境权利的主要群体。环境公正运动的目的是扩大这些权利享有至所有社会群体，包括那些弱势的和历史上被歧视的群体。”〔13〕我国环境公正运动的发生发展也不例外，同样受到深刻的时代背景影响。

(一)中国环境公正运动的生成背景

中国环境公正运动生成背景既体现出国际环境公正运动的共性，也有其自身的动因和特点。

1.环境问题的产生和恶化是环境公正运动生成的现实条件

1974年中科院金鉴明、侯学煜撰文指出，西方资本主义国家“产业革命以后，煤、烟尘、二氧化硫逐渐造成大气污染。矿冶、制碱、制酸逐渐造成水质污染。到本世纪20-40年代，又增加了石油产品和有机化学工业所带来的污染。本世纪50年代到现在除了石油和石油产品造成的污染大量增加外，出现了农药等有机合成物质和放射性物质的污染。除大气污染、水质污染外，噪声、振动、垃圾、恶臭、地面沉降等其他公害也纷纷出现”。〔14〕两位学界前辈当时就意识到，“我国是社会主义国家，又是一个发展中的国家，经济发展也会带来新的环境保护问题”。〔15〕建议开展全国污染源和污染状况的调查，为制订环境保护的对策和措施方面提供依据。

令人遗憾的是随着我国工业化和城市化的快速发展，西方环境领域曾经面对的问题几乎都在中国重现，环境问题越来越突出。上世纪70年代，“从东北的松花江到黄河、长江、珠江，我们几大河流都发现有污染问题，有些江段污染还比较严重。就连官厅水库也发现了污染。”〔16〕由此可见，中国环境问题存在历史欠账，并非只在改革开放之后才发生的，改革开放前已经存在，并在一定范围内表现严重。经过多年的历史累积和现实中不断增加，如今环境污染严重已经成为社会共识与焦点。

2010年国家环境保护部、统计局、农业部发布了《第一次全国污染源普查公报》。公报显示，2007年主要污染物(工业源、农业源、生活源)全国排放总量中“各类源废水排放总量2092.81亿吨，废气排放总量637203.69亿立方米。主要污染物排放总量:化学需氧量3028.96万吨，氨氮172.91万吨，石油类78.21万吨，重金属(镉、铬、砷、汞、铅，下同)0.09 万吨，总磷 42.32 万吨，总氮 472.89 万吨;二氧化硫2320.00 万吨，烟尘 1166.64 万吨，氮氧化物 1797.70 万吨。”〔17〕根据中国官方数据2004年环境污染的经济损失占GDP比重达3.05%，且这一数据被认为是保守估计。按世界银行估计，中国2007年仅空气和水污染的损失就大约占到GDP总量的5.8%，并且2007年已经成为世界上最大的碳排放国家。〔18〕

这些数量庞大的污染物排放、堆积已经带来严重的环境问题，给人们的身心健康和经济社会的可持续发展带来现实和潜在的威胁。如空气污染方面，2009年4月22日当时的环保总局局长向全国人大常委会报告大气污染防治工作的进展情况时指出，全国2008年23.2%的城市空气质量没有达到国家二级标准。“灰霾和臭氧污染已成为东部城市空气污染的突出问题。上海、广州、天津、深圳等城市的灰霾天数已占全年总天数的30%-50%。灰霾和臭氧污染不仅直接危害人体健康，而且造成大气能见度下降，看不见蓝天，使公众对大气环境不满。我国目前的空气质量评价指标仅包括二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物三项污染物，尚不能完全反映大气污染的实际状况，使空气质量评价结果与公众直观感受不一致。”〔19〕而且，严重环境问题在西方发达国家是历经近百年发展才出现，在我国则主要是近二、三十年快速发展后集中出现，对社会冲击力更大。2013年全国仅突发环境事件就达712次，其中重大环境事件3次，较大环境事件12次，一般环境事件697次。〔20〕

面对严重的环境问题，除了从技术革新、政府经济发展战略调整等视角展开应对外，在同代人之间如何公正享有环境权利和分担环境义务也越来越受到社会关注，催生环境公正运动的发生和发展。

2.环境理论的不断发展是环境公正运动生成的思想基础

随着环境问题的产生和恶化，环境问题逐渐进入党和政府的视野，并在理论上不断获得发展和推动。改革开放前，理论界尽管个别学者意识到环境问题，但是在特定的历史时期，社会上主流思想是认为环境问题主要是资本主义国家制度造成的问题，中国不会存在环境问题。否定人口增长与环境恶化的“麦多斯”曲线，不承认工业发展危害环境，反对人类资源枯竭论，反对生态危机中的“平衡论”。“在社会主义条件下，对旧的生态平衡的破坏是为了创造更加美好的环境。大寨人民移山填谷，把原始黄土地层改造成‘海绵田’，确实破坏了‘七沟八梁一面坡’的原始环境和贫膺的生态平衡，但却创造了年年稳产高产的新平衡。”〔21〕

事实上，当时出现的环境问题已经引起党和政府内部关注，认为“消除污染，保护环境问题，必须引起我们高度重视。”〔22〕也就是说，不能因为发展经济，发展工业，破坏环境，损害人民福祉。应该变废为宝，综合利用。“把废气综合利用起来了，造福人民，这是正业。你把废气排出去，危害自己，危害人民，不讲财富的综合利用，这是资本主义的经营思想。”〔23〕这一时期的环境理论事实上已经意识到工业生产会带来环境问题，会影响人民身心健康，应该加强技术革新，综合利用，造福人民。但是，除联系资本主义制度考虑环境公正性问题外，在人类与自然之间、人与人代际之间以及人与人同代之间的公正性探讨几乎未有触及，还处于懵懂状态。

改革开放以后，以经济建设为中心，国家进入快速工业化和城市化时期。从改革开放初期的乡镇企业，到后来的沿海、沿江以及全国性的大开发，在带来经济快速发展的同时，也不可避免地加剧环境问题，推动环境公正理论发展。针对环境资源短缺、污染与人的需求之间的矛盾，主张实现可持续发展、科学发展。从人与自然的关系看，主张人与自然的和谐相处，反思文革时代过分强调人的主观能动性而忽略自然环境的承载能力，粗暴发展工农业生产的方式。从人与人代际之间看，主张当下经济社会发展不吃子孙饭，不断子孙路。从人与人同代之间看，倡导治理环境污染、共建美好明天人人有责。总体来说，对环境问题的认识越来越深刻，越来越全面。

十八大以来，面对日益严重的环境问题，环境理论不断被反思和重构。超越功利主义环境观，即超越强调经济利益最大化、忽略环境利益的环境观，提出建设生态文明。树立“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长”。〔24〕把体现生态文明建设状况的指标引入经济社会发展评价体系，发挥生态文明建设导向作用。加强法治建设，建立环境责任终生追究制度。“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”〔25〕同时加强环境意识教育，呼吁全民参与，共建美丽中国。这一时期理论是对过去环境理论的升华，是对社会主义建设规律的新把握，为环境问题化解和环境公正运动深入展开奠定了思想基础。

3.公民权利保障的日益完善是环境公正运动生成的法律基础

域外学者认为，“环境公正是一种公民权利，也是一种人权”。〔26〕正因为如此，健康权是域外环境公正运动关注的焦点，环境公正运动一直引起草根阶层的大量公众参与，并不断获得从国际到国内相关法律法规的保障。

我国是社会主义国家，宪法是国家依法治国的根本大法。就公民权利保障问题，建国以来的四部宪法都给予明确规定。1954宪法第八十七条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由。1982宪法第三十五条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。这些权利保障为公民争取保护环境健康权在内的各项利益、参与包括环境公正运动的各项活动提供根本保障。

宪法作为根本大法，其权利保障的规定还需要在具体法律法规中细化和落实。就公民环境权利方面，建国后我国三部环境保护法持续给予了关注，为环境公正运动的开展提供可操作性依据。1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》第八条规定，公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权监督、检举和控告。1989年《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。2014年《中华人民共和国环境保护法》第五条规定，环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。第一次明确保障公众参与的权利，并专门设置第五章“信息公开和公众参与”。其中第五十三条规定，公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。第五十七条规定，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

2015年4月，为贯彻落实2014年《环境保护法》第五章的规定，推动公众参与工作有序展开，国家环保部组织出台了《环境保护公众参与办法(试行)》，对公众参与的原则、范围、形式、监督和保障给予明确规定。至此，从宪法、法律以及国务院部门规章层面完善了公民参与权利保障体系，为环境公正运动开展提供扎实的法律基础，也必将推动环境公正运动的有序发展。

(二)中国环境公正运动的历程

随着环境公正运动生成的现实基础、理论条件和法律保障等不断发展，我国环境公正运动也经历从无到有、由低级阶段向高级阶段不断推进的历程。回顾这一历程，从运动的理论基础、表现形式、组织程度、激烈状态、标志性事件等方面来看，可以粗略分为三个阶段。

1.1949至1978年，环境公正运动懵懂时期。尽管在西方这个时期环境问题已经相当严重，并引发了环境运动，但是由于社会制度和经济社会发展水平的差异，尤其是工业化和城市化水平滞后，我国环境公正运动还处于懵懂和潜伏期。

这一时期，随着我国工业化发展，环境问题已经在一定范围内存在，如何应对在理论和实践上还受极左思想影响，无法正确认识环境问题的复杂根源和机理，在应对方法和方式上主要靠继续开展环境保护大会战的群众运动。对具体造成的环境损害，通过补偿来解决。“你放出废水、废气、废渣，危害人民健康，破坏农业生产，你就办不下去。刚才说的马霸冶炼厂，试生产才几天，农民就有意见。不搞综合利用，就办不下去。株州冶炼厂原来不搞废气回收，影响周围农业生产，年年赔款，农民要把它砸掉。”〔27〕可见，企业给受损的农民赔款成为体现环境公正的手段，否则农民可能会通过“把它砸掉”的方式表达不满。

2.1979-2011年，环境公正运动萌芽时期。改革开放后，随着环境压力越来越大，应对环境问题的实践也在不断探索。从环境公正运动的视角看，这是其萌芽期，也是一个环境抗争向环境公正运动转化时期。

伴随人与自然和谐相处、可持续发展、生态文明等理论不断发展，在实践上试行和正式实施环保法，升格国家环保局为国家环境保护总局，并倡导环境保护公民参与。遗憾的是，一边是理论不断发展，立法和管理机构不断完善，一边却是环境问题愈演愈烈，致使环境抗争事件不断增多，并逐渐向环境公正运动转化。2006年国家环保总局局长透露，“因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增。2005年，全国发生环境污染纠纷5.1万起。自松花江水污染事件发生以来，全国发生各类突发环境事件76起，平均每两天就发生一起。”〔28〕这一时期，公众参与出现新特征，数量大，强制性倾向严重，组织性增强，公正性诉求明显。如2005年浙江省发生的东阳市与新昌县的两起抗议环境污染事件，已经初步具备环境公正运动的基本特征，标志环境公正运动萌芽。

3.2012年以来，环境公正运动发展期。十八大以来，环境公正运动进入理论和实践上的快速发展时期。这一时期，环境问题压力不断加大，社会关注度越来越高，环境公正运动迅速发展。

2014年，“全国300多个地级以上城市中80%未达到国家空气质量二级标准。长三角、珠三角，特别是京津冀地区，大面积雾霾频繁发生，引起社会各界和新闻媒体的高度关注”。〔29〕为解决环境问题，党和政府积极探索解决之道，传统环境理论不断被超越和完善，环境公正运动条件越来越宽松和规范。原来公民参加环境公正运动被认为是给政府找麻烦的观点渐渐改变，新的环境保护法修订后，鼓励公民和社会团体有序参与环境问题解决。2015年1月，由环保组织“自然之友”和“福建绿家园”作为共同原告提起谢某等四人为被告的“福建南平生态破坏案”被南平市中级人民法院立案受理，是新《环保法》实施后首例环境公益诉讼立案，标志我国环境公正运动进入新阶段。总体来说，这一时期，环境公正运动呈现规模大、抗争性激烈、参与群体多元化等特点，并从体制外的街头无序抗争逐渐向体制内有序运行转移。

归纳我国环境公正运动产生发展的历程，呈现出较为清晰的逻辑脉络，表现为“工业化、城市化等经济社会发展→产生环境问题→政府主导环境保护→环境问题日益严重→公众参与加强→环境公正运动产生”。对这一历程进行三个阶段划分，其精确性和科学性也许还有待商榷，但是一部中国环境公正运动历史仍可以得到粗略的呈现。

三、当下中国环境公正运动存在的问题和原因分析

随着新环保法实施，尤其是环境保护公众参与办法的试行，必将推动我国环境运动的新发展，为解决环境问题、实现环境公正提供新途径。但是，基于中国语境下的环境公正运动目前还存在诸多不足和挑战。

(一)环境公正运动存在的问题和挑战

1.主体错位。环境公正运动主体涉及诸如政府、企业主、公民以及环境非政府组织(英文简称ENGO)等众多成分。在西方国家，奉行理性选择理论和选票民主理论的环境公正运动主体主要是企业主和公民，采用合作理论的环境公正运动主体则主要是企业主和政府。中国则要求政府、企业、公民以及ENGO等相关组织共同参与协商合作，推动环境公正运动健康有序展开。但是实然状态下相关参与主体还存在诸多不足，主要表现为越位、缺位和弱位。

(1)政府越位。环境正义是公共产品，政府主导优质环境产品供给是其履行责任的本分要求，也反映一个国家政府治理能力和水平。忽略这一点，无法反映出中国特色，也无法彰显环境问题解决的制度优势和体制优势。但是，由于传统政治体制影响，以及GDP为中心的政绩观和维稳刚性的制约，政府往往在环境公正运动中出现越位，即本该扮演裁判员，却成为运动员，甚至当企业与公民发生矛盾时“拉偏架”。

(2)企业缺位。企业是环境污染的主要制造者，也是环境污染的直接得利者，理当在解决环境问题、实现环境正义中履行更多责任。但是，当环境问题发生、利益矛盾激化后，企业往往出现缺位，即躲在政府后面，由政府直接面对利益相关方，而非积极沟通，勇敢承担责任，有违环境公正的基本要求。〔30〕

(3)公民和ENGO弱位。国外环境公正运动的主体主要由公民组成，尤其是中下层的草根群体，而ENGO在运动中主要扮演组织者的角色。不论是公民，还是ENGO，在我国当下的环境公正运动中一直处于弱位。这种弱位从公民角度看，主要表现为其大多由弱势群体组成，缺少追求环境公正的法律、专业素质，体制内诉求能力较弱;从ENGO角度看，主要表现为数量相对不足，专业能力薄弱，相互合作性差。就美国而言，截止到2000年，有超过6000家全国性和地区性环境公正运动组织，有超过20，000家地方组织，就共同关心的空气、水、土地和食物等有毒问题以及环境和资源损害问题有效开展工作。〔31〕与此同时，“欠发达国家和地区的环境 NGO组织由于制度困境而发育不全且相互之间的联接很松散，极大地影响着它们在抵制当地环境污染事件上的能量和信心。”〔32〕这种弱位直接影响我国环境公正运动的开展，迫切需要创造条件改善。

2.方式强制。环境公正运动方式可以分为合法性与强制性。近年随着公众环境权利意识觉醒，环境抗争运动中强制性倾向明显，即通过强制阻扰、甚至非法聚集等方式表达自身诉求，引起社会聚焦，获取社会同情，迫使相关主体让步，以实现运动目标。观察近年多地抵制PX项目的群体性事件，会发现这种强制性主要表现为:一是诉求刚性。所谓诉求刚性，即不考虑诉求目标是否与已有的法律法规，尤其是否与政府已经做出的决策和程序冲突，要求强制性满足诉求目的。如多起环境事件中，对已经通过环境评估、立项审批的项目强行要求终止，甚至已经具有合法手续开工的项目被迫取消，运动不达目的不罢休，目标不可调和。二是街头抗争。运动组织、参与者未经相应合法审批，采用大规模的街头散步等形式进行抗议和表达，即采用变相的游行、示威、静坐等形式来引起社会关注，号召参与者到指定地点聚集，给政府和相关主体施加压力。三是暴力边缘。运动中常会出现一定的暴力倾向。如参与者情绪激动，不听劝阻，强行突破警戒线，甚至损毁财物。四是组织隐形。运动中常常缺少明确的公开合法的领导者和组织者，所有组织活动隐形化。一般首先在网上通过贴吧、QQ群等平台聚集讨论、串联，然后落地实施，等诉求目的达成后，即刻消弭于无形。

3.认识偏差。相关主体对环境公正运动的性质、功能等认识不统一。在横向的不同地区、纵向的不同层级出现偏差，共识形成困难，制约运动的健康发展。就偏差的内容来说，主要包括:一是定性不准。同一类型的运动有时被看作公民正常的利益诉求，是人民内部矛盾，有时又被打上敌对势力的标签，上升为敌我矛盾。二是功能不清。过于迷恋传统体制张力，对环境公正运动不能客观面对、正确引导和利用。当运动发生时，参与主体常常被当作“不明真相的群众”“一小撮人”而受到排斥和压制。三是共识困难。国外有的环保机构、政府机构打着科学的幌子，常会掩盖一个行业的危害性，甚至去抹黑某些环保活动，进行反向的环境公正运动操作。如2001年Ong and Glantz对烟草业反对二手烟调控的分析、2000年McCright and Dunlap对气候变化与人类活动的抹黑。〔33〕当下中国人们对环境评估报告、对专家关于转基因与人类健康关系的解释常常抱着质疑的态度，同样反映出对国家机构、环境评估机构的不信任，显现环境公正主体之间共识形成困难。

4.消极性重。正常的环境公正运动应该包括消极和积极两个方面。消极的环境公正运动常常是被动的、抗争式的运动，而积极的环境公正运动则是体制内主动的、常态式的运动。当下我国环境公正运动呈现出消极性偏重的问题。一是从国内视角看，这种环境公正运动的消极性主要表现为被动、抗争式谋求环境公正，常态的前置参与不足，即在抗争发生前的决策阶段，规范、充分、有效的公众参与活动欠缺。二是从国际视角看，鉴于环境公正运动的全球化影响，跨国界的运动已经经常化。但是我国发生的环境公正运动中常常会发现国际组织的身影，却鲜见境外环境公正运动中有中国环境组织和公民的参与，呈现出一定的被动性和消极性。除此之外，不论国内还是国外，环境公正运动的领导者和参与者常常表现为一群消极的叛逆者，而不是积极的革命者，即缺少对已有体制革命性、建设性地自觉推动和完善。

(二)环境公正运动存在问题的原因分析

当下我国环境公正运动问题生成的原因复杂，理论构建和实践运行层面上的欠缺是其重要组成。

1.环境公正运动理论发展滞后。理论与实践关系密切，理论来源于实践，也反作用于实践。就我国环境公正运动而言，符合中国语境的运动理论的贫乏直接影响运动的发展。这种贫乏主要表现为环境公正运动理论落后于国内环境运动实践，更未超越国际环境公正运动理论，去引领国际环境公正运动。

长期以来，国内环境公正运动更多地被赋予消极性，常是麻烦制造者的代名词，难以被主流理论和现有体制接纳。官方文献缺少环境公正及其运动的描述和界定，对其理论基础、运行模式、绩效评价缺少系统论述，至今未在官方理论系统中获得明确接纳，只是从环境保护理论、环境保护运动视角进行建构。与此同时，已有理论缺少国际视野，当国外环境公正的邻避原则已经从“NIMBY”(Not In My Back Yard)发展到“NIMEC”(Not In My Entire Country)的时候，国内还像很多其他发展中国家一样，难以就“NIMBY”形成社会共识。〔34〕这种理论的滞后不仅导致党和政府在国内应对此类活动时常常陷入被动，也不利于抵御国外环境公正运动对国内的消极性影响，不利于获取环境公正运动的国际话语主导权。尽管十八大以来，特别是新环境保护法的修订实施，为国内环境公正运动大发展带来新机遇，但是改变环境公正运动理论滞后于环境运动实践的状况还有待于党和政府以及广大理论工作者付出更大的努力。

2.环境公正运动运行机制欠缺。环境公正运动机制包括各种基本制度和组织原则，是活动顺利运行的保障。对环境公正运动来说，如果制度供给欠缺，而运动参与主体活跃，则会导致运动失序，引起社会不稳定。实然状态下的环境公正运动引发的不稳定风险也正是相关制度供给不足造成的，即诸如环境公正运动的法律规制、行政服务、监督引导等制度缺乏和不完善造成的。

同时，与世界发达国家相比，我国属于工业化、城市化的后起国家，环境压力的迟至也导致环境公正运动的迟至，对相关参与主体来说都属于新事物，缺少成熟的运作原则和经验。就当下环境公正运动而言，不同的参与主体都表现出较大的局限性。政府作为运动主导者，引导、保障运动在体制内运行的管理能力和经验不足，缺少驾驭自信。广大公众以及ENGO作为运动参与主体，在行动策略制定、组织方式等方面常常欠缺理性和合法性，谈判妥协的经验不够，运动的组织控制经验欠缺。企业主作为运动利益攸关方，面对运动压力常常角色错乱，甚至不知所措。可以说，这些具体运作层面的原则和经验不足，也是导致环境公正运动中诸多问题存在的不可忽略的因素。

以上两个视角的原因分析更多侧重于政治与政府治理。如果超越这一视野，单向度的经济发展模式、严重的社会贫富分化、选择性深化改革等都应该被列入原因来思考。

四、完善环境公正运动的中国模式，推动环境公正运动健康发展

当下如何消解中国环境公正运动中存在的问题和不足成为一个需要客观面对的紧迫课题。笔者基于政府治理视角提出几点思考。

(一)加强运动角色扮演者协商合作，塑造环境公正运动中国模式

政府与社会达成推动环境公正运动的共识有利于形成运动的合力，推动运动深入展开。在环境公正运动发源地美国，倡导运动的支持者与反对者在政府搭建的平台进行协商，在体制内寻找共赢的解决方案，即达成基于协商一致的政策制定。这种协商一致的政策制定排斥强制性运动形式，也被看成是环境公正运动的合法性来源。在政策制定过程中，各种环境标准与环境公正参与者偏好之间互动影响，国家组织在其间扮演平衡角色，政策议价结果也更容易成为国家正式政策和计划。这被称为“国家共振”，即在合法的国家平台上各种环境公正运动的支持者和反对者内部互动交流，达成重叠共识，呈现共振结果。

但是，囿于国家属性等制约因素，事实上西方这种国家共振模式常常受到诟病。国家组织、企业、非政府组织以及公民之间的重叠共识达成困难，政府机构的官僚和惯性、各种利益团体的诉求差异和文化定势，以及谁来监管和如何监管共识生成的缺位，导致这种国家共振常常成为“国家矛盾”，无法获得“共鸣”。〔35〕因而，国家共振常常异化为政府与企业共谋合作的共振，或者因过于迷恋选票民主而最终远离共振。但是，这种谋求国家共振的思路对化解我国环境公正运动中存在的问题则具有启示意义。

就我国而言，政府本质属性决定其无法选择政府与企业共谋的合作模式，那样政府只会成为企业利益的代言人，远离环境公正的基本要求。也不能选择完全的选票民主，那样只会导致收买与被收买以及涣散无序，难以达成诉求目标，折损政府治理效率和能力。而要立足国情，彰显制度优势，加强政府主导下的运动角色扮演者之间的协商合作，塑造环境公正运动中国模式。

1.增强政府平衡属性。环境公正运动的支持者与反对者各自利益诉求不同，甚至难以调和，而政府不能简单支持和反对其中一方，成为其中一方的共谋。要超越功利主义和自由主义，从履行维护社会公平正义的道德义务、追求社会共同善的视角平衡各方利益，即以平衡者身份参与环境公正运动，在各种诉求之间达成和谐，推动共鸣生成。

2.丰富协商和合作形式。由于我国环境公正运动支持者与反对者之间的矛盾系人民内部矛盾，执政党的性质决定其没有自己的特殊利益，在其主导下实现环境公正追求的中国式国家共振具有理论可行性。这种理论可行性如果要转变为现实可行性，丰富有效的运动主体之间的协商和合作形式是达成这种可行性的基本保障。当下既要开发协商合作的新方式，尤其是符合网络时代要求的新方式，也要充分利用体制内传统的座谈会、听证会，发挥其应有的功能。

3.提升程序公正性。程序是保障运动参与者权利的重要安排，一旦程序公正受到破坏，相关主体的权益就无法保障。同时，缺少相关主体充分而公正参与的政府决策结果常常引起社会质疑，增加行政成本。当下构建环境公正运动的中国模式，需要规范运动程序，推动运动的常态化、积极化运行，消减其强制性和消极性倾向。

(二)完善环境公正运动法律体系，推动环境公正运动法治化

法律是现代社会运行的重要保障，对环境公正运动的规范开展具有重要价值。美国自从环境公正观念产生后，很快对环境公正及其运动开展大量立法。1992年至1999年间通过了联邦环境公正倡议后，地方政府纷纷开始具体立法，仅加州就采取至少20项配套立法措施。通过立法，强制要求环境公正运动主体把环境公正的立法要求带入政府官僚机构搭建的环境公正运动支持者和反对者沟通平台。〔36〕这对保障环境公正运动在法律规制下的有秩序运行无疑意义重大，反映出美国政府治理中较好的法治意识，对中国环境公正运动的法治化也具有一定参考价值。

1.赋予环境公正权利的完整内涵。中国《国家人权行动计划(2012-2015年)》将“环境权利”作为公民经济社会文化权利的组成部分列出，提出修改环保法、防治重金属污染、加大水污染治理、改善大气质量、推进生态建设、加强海洋保护、放射性污染防治、严格监管危险化学品、完善环境监察机制，来保障公民环境权利。可以看出其中对环境权利的理解仍然没有走出人与自然和谐相处、人与人代际之间环境可持续发展的局限，还没有体现出环境公正的完整意蕴。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》也依然没有确定公民的环境公正权利。当下完善环境公正运动法律，需要进一步解放思想，坚持环境公正的自然属性和社会属性相统一，重视人与人同代之间的环境公正，赋予环境公正权利的完整内涵。

2.确定环境公正权利作为公民人权入宪。有的学者主张，将环境权利入宪，“在一个更高的层面为公众提起环境公益诉讼、开展环境维权行为奠定法律权利基础”。〔37〕笔者认为，这不失为实现传统环境权利的有效方式。但是，环境权利与环境公正权利并不相同，即使实现环境权利入宪也不足以体现现代环境公正及其运动的客观需要。因而，当下如果难以直接将环境公正权利入宪，可以通过国家党代会或人代会方式确认环境公正权利为人权，随后进入新一轮国家人权行动计划，透过宪法中“国家尊重和保障人权”的规定，最终达成对环境公正权利的宪法保障。

3.构建法律法规层面的环境公正权利保障体系。西方国家在加强环境公正权利实现过程中，一般都有专门的环境公正的法律保障，规定环境公正的基本原则。如美国政府于1994年颁布了《对少数民族和低收入人群实施环境公正的联邦条例》。我国应该将环境公正立法作为远期目标，当下不一定去照搬国外单独制定环境公正法的立法方式。但是，可以将其纳入现有环境保护法体系，在下一轮环保法修订时加入环境公正部分。并将落实环保法的《环境保护公众参与办法(试行)》扩展为《环境公正参与办法》，对参与的原则、范围、形式、监督和保障给予明确规定。也可以利用实践既有的环境保护公众参与办法的机会，为国家层面《环境公正参与办法》出台累积运行经验。当然，诸如广东等改革开放前沿地方，也可以出台地方性环境公正权利保障法规，助推环境公正理论及其运动健康发展。

(三)加强环境公正运动制度供给，构筑运动多元平台

建立完善的环境公正运动的参与制度，构筑多元平台，让相关主体实质性地参与环境决策、执行和评估过程，对于实现环境公正，化解不公正引发的环境风险非常重要。

1.跨部门工作制度。由于环境公正涉及领域众多，涉及主体多元，建构常态的跨部门工作制度具有现实必要性。这种跨部门工作制度可以以环境工作委员会等形式存在，由环保部门牵头。委员会负责信息告知、建议提出、意见整合，然后反馈到行政决策部门，影响政策的制定和执行。在政府、企业、ENGO以及社区公民等利益相关方之间科学分配与会成员比例，会议时间实行定期和不定期相结合，议题领域广泛，发起标准适当，保障跨部门工作制度的实效性，避免形式主义。

2.过程参与制度。现实状况下政府作出涉及环境政策的重大依据往往是纯粹的环境评估报告，有时也会增加一个一般由政府内部机构作出的社会稳定性风险评估报告。前者是一个纯粹技术性的过程，后者常掺入感知偏袒，公信力一直被置喙。事实上政府依据前者的科学性和后者的稳定性所作出的决策，一旦进入实施阶段，常常即刻面临社会强烈抗议，科学性受到质疑，稳定性预期落空。扭转这一困境，根本方法在于重视参与过程制度建设，确立多元参与主体的互动规则，规范活动程序。只有加大环境公正主体的过程参与，不简单用科学性取代利益主体之间的协商合作，提升稳定性风险评估的中立性、客观性，才能增加政策的确定性，避免决策出台后即刻面临社会强烈抵制的尴尬。

3.信息公开制度。环境公正活动主体依法享有获取环境信息的权利，政府部门应当健全信息公开制度，依法公开环境信息，创造条件保障相关主体的知情权、参与权、监督权、举报权，为环境公正运动正常开展提供支持。公开的范围应该包括政府执法信息、企业排污信息、ENGO诉求信息等符合政府信息公开范围的所有信息。公开的方式可以为报纸、电视、网站、公共微信平台等多种手段，尤其是网络手段，以方便相关主体获取。如2015年3月，辽宁省大连市启动了电视智能终端环保服务平台项目，4月江西省景德镇市环保局“瓷都环保”微信公众账号正式启用，都不失为较好的公开方式。

4.活动监管制度。需要在更广阔的政府背景下改变监管制度环境，推动环境公正运动监管制度完善。可以加大政府机构环保执法的司法监督，法律责任外化，实行重大决策和执行责任终生追究制度;强化涉事企业的履责监督，通过预交环境污染保证金等方式提升其履责能力;对激进的组织和个人进行评估，对有害于环境公正运动常态运行的因素进行抑制，防止运动失序。

(四)提高环境公正参与者素质，健全环境公正运动主体

环境公正参与者是环境公正运动的主角，涉及政府、企业、ENGO、公民等诸多主体。这些环境公正运动参与者的综合素质和能力决定着运动的品相，而提升这种品相，需要提高参与者的综合水平。

1.在政府机构方面，要强化自身队伍建设和组织建设，内化环境公正意识，提高环境公正运行能力。同时，充分发挥已有的工会、妇联、共青团、工商联等传统组织的环境正义功能，增加对环境公正的关注度，呼应社会客观需求，尤其是要自觉担负弱势群体谋求环境公正的代言人，自觉引领活动开展。

2.在环境非政府组织方面，保障公民结社权利行使，增加ENGO数量。加大ENGO参与环境公正运动的活动资助，尤其是对环境公益诉讼资金的补助。提升ENGO法律和环境方面的专业素质和组织领导能力，引导其健康有序发展。

3.在企业方面，当下我国的各类企业，应该处理好自身利益和社会利益、自身利益和他人利益的关系，提高环境责任和公正意识，积极参与相关座谈会、听证会等活动。健全内部环境组织，提高在法律框架下获取合法利益的本领。

4.在公民方面，他们是环境公正运动的参与主体，近年来呈现越来越大众化、年轻化趋势。政府部门和ENGO应该教育公民参与有利于促进环境公正的活动，培养其通过合法方式和渠道表达利益诉求的能力，推动活动在已有的人大、行政、司法、政党、政协等制度内进行，远离街头抗争运动。

五、结 语

通过以上对中国环境公正运动的研究，可以得出以下初步的认识:

(1)环境公正是解决环境问题的重要途径，而环境公正运动则是实现环境公正的重要手段。通过环境公正运动，实质改变环境政策和法规的结构和内容，推动政策制定者和政府官员改进决策过程，鼓励政府有效改变对过去忽略领域和群体的态度，促进社会环境公正的实现，尤其是弱势群体环境公正的实现，是其根本目标。

(2)中国环境公正运动有蓬勃发展的趋势，如何正确认识和进行体制接纳是当务之急。当下诸多环境问题生成正是固守传统的环境保护、可持续发展的视角，过于迷恋环境技术提升和政府严格监管而缺乏环境公正路径所导致的。环境公正运动的研究和实践将为超越传统的环境问题应对策略提供新指引。

(3)构建中国环境公正的协商合作模式是推动环境公正运动健康发展的必然选择。环境公正理论和运动都起源于发达国家，并向全世界扩展。不同国家的结构和发展阶段不同，没有任何一种理论和模式是普适的。但是，西方环境公正的国家共振等理论对深化中国环境公正运动具有启示意义。

(4)环境公正的解决，环境公正运动的深入开展，需要全面深化社会改革。西方环境公正运动发生的重要原因在于环境权利与责任分担中的不公正浓度高，尤其是对处于社会草根阶层的有色人种、弱势群体不公正。当下中国这一问题也不同程度存在，需要全面深化社会改革，消灭贫穷和财富分布不均，超越功利主义、自由主义和国家(地区)主义的治理理论，来逐步消解。

(5)本文主要从政府治理视角切入，囿于资料和水平限制，仅对中国环境公正运动进行初步勾勒。这是一个跨学科的课题，需要从伦理学、社会学、教育学、法学、政治学等诸多领域展开探讨，也需要结合具体个案、行业进行定性和定量分析，给出更为确定和精细的意见和建议。

中国环境公正运动研究还处于萌芽阶段，存在很大的探索空间。面对当下严重的环境问题，环境公正运动的研究也必将从理论和实践上助推中国环境公正的实现和环境问题的改善，助推生态文明的建设。

注释:

〔1〕〔5〕Andrew Dobson，Justice and the Environment:Conceptions of Environmental Sustainability and Theories of Distributive Justice，Oxford University Press，1998，pp.18-19，20.

〔2〕〔6〕曾建平:《环境公正三题》，《中共中央党校学报》2007年第6期。

〔3〕〔11〕洪大用、龚文娟:《环境公正研究的理论与方法述评》，《中国人民大学学报》2008年第6期。

〔4〕张金俊:《国内农民环境维权研究:回顾与前瞻》，《天津行政学院学报》2012年第14卷第2期。

〔7〕〔33〕〔35〕〔36〕Raoul S.Lievanos，Certainty，Fairness，and Balance:State Resonance and Environmental Justice Policy Implementation，Sociological Forum，Vol.27，No.2，June 2012，pp.480-503.

〔8〕〔12〕Heather Dillingham，Determining the Current Status of the Environmental Justice Movement:Analysis of Revolutionary Actions，Harvard Journal of African American Public Policy.Summer 2008，Vol.14，pp.37-50.

〔9〕李奕、韩广、邹甜:《浅议美国的环境公正》，《中国环境管理》2004年第3辑。

〔10〕〔26〕Robert D.Bullard，The Quest for Environmental Justice:Human Rights and the Politics of Pollution，Sierra Club Books，2005，pp.1，2.

〔13〕〔31〕Nikolay L.Mihaylov and Douglas D.Perkins，Local Environmental Grassroots Activism:Contributions from Environmental Psychology，Sociology and Politics，behavioral sciences，2015，Vol.5，pp.121 – 153.

〔14〕〔15〕金鉴明、侯学煜:《环境保护和植物生态学》，《植物学杂志》1974年第1期。

〔16〕〔22〕〔23〕〔27〕华国锋:《一九七三年八月十九日华国锋同志在全国环境保护大会上的讲话》，《环境保护科学》1977年3月，第1-4页。

〔17〕环境保护部、国家统计局、农业部:《第一次全国污染源普查公报》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201002/t20100210_185698.htm。

〔18〕Zhongxiang Zhang，Energy and Environmental Policy in China，Edward Elgar，2011.

〔19〕参见中国环保网:《我国存在发生大气严重污染事件的隐忧》，http://www.chinaenvironment.com/view/ViewNews.aspx?t=News_1＆k=20090423171856560。

〔20〕《中华人民共和国环境保护部 2013年环境统计年报》，http://zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2013tjnb/。

〔21〕中国科学院贵阳地球化学研究所环境地质实验室:《批判资产阶级环境理论》，《环境保护》1975年5月，第1-5页。

〔24〕〔25〕习近平:《坚持节约资源和保护环境基本国策 努力走向社会主义生态文明新时代》，http://news.xinhuanet.com/video/2013-05/24/c_124761554.htm。

〔28〕陈国裕、李玉梅:《环保工作要实现历史性转变》，《学习时报》2006年4月22日，http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/1193693.htm。

〔29〕〔30〕陈吉宁:《环保部就全面加强环境保护答记者问》，2015年3月7日，http://www.gov.cn/zhuanti/2015qglhzb/zb12.htm。

〔32〕张金俊:《国外环境抗争研究述评》，《学术界》2011年第9期。

〔34〕Alexandria Sousa，Never mind NIMBY，more like“Not In My Entire Country”:An Analysis of the Diffusion of the Environmental Justice Movement Across the United States-Mexico Border，Journal of Undergraduate International Studies，Fall 2014，Vol.17，pp.75-85.

〔37〕康瑞华、李英、迟晓蕾:《生态马克思主义环境公正思想与中国环境公正问题》，《科学社会主义》(双月刊)2013年第5期。