安全生产的市场推进机制及其法律保障*

汤道路

党的十八届三中全会再次强调了市场机制的重要性，明确提出要加快转变政府职能，进一步简政放权，对市场机制能有效调节的经济活动，一律取消行政审批。为此，我国在金融证券、通信、物流、养老医疗等多个领域都开展了市场调节机制的研究、培育及政府职能改革的探索工作，但对于安全生产的市场调节机制，无论是理论还是实践部门都缺乏足够的关注。

政府与市场:安全生产的双重推动力

生产安全，事关广大职工群体的生命健康与安全，各级政府必须严加监管，这是政府职责之所在。但生产安全，除了有来自政府监管的推动力，还有还来自于市场的推动力。

从理论上分析，即使没有政府的安全监管，一旦发生事故，企业也将面对工人索赔、财产损失、工时损失、保险费上浮、企业名誉受损、补充和培训新员工更困难、企业生产率下降等一系列市场问题。如果这些损失总和超过可以避免事故发生的安全投入，那么理性的企业主自然会有增加投入、提升生产安全的动机。放眼整个行业的市场竞争，安全生产损失大的企业将会丧失竞争优势，甚至被市场劣汰，形成安全生产的市场推进机制。

现实中也能找到安全生产市场推动力的例证。以美国为例，美国近代煤炭工业始于19世纪60年代，但出于对市场机制的笃信，在相当长的时期内，美国政府实际上是放任市场机制去推动煤矿安全发展的①。直到1969年和1977年美国才先后颁布《联邦煤矿安全卫生法》和《联邦矿山安全卫生法》，并配置了专门的强制执法机构“联邦矿山安全卫生局”，正式全面启动对矿山安全的政府干预与强制监管。有学者整理了相关数据，发现即使没有政府监管，美国煤矿事故死亡人数还是从1910年的2821人降到了1968年的311人，50年间死亡人数下降了89%。反观政府强制监管时期，1969年美国煤矿事故死亡203人，1999年降至34人，降幅83%。市场推进的效果并不比耗资巨大的政府监管差，甚至在图形观察上更具视觉优势(见图1)。②事实证明，安全生产是存在市场推进机制的，而且社会效果可观。

图1 美国1900－2012年度煤矿事故死亡人数

如何认识安全生产的市场推进与政府监管二者的关系呢?市场基本上能够维持必要的内生性秩序，但在现实中它又离不开政府的外部干预。理想的状态下，政府和市场可以互相取长补短，并在不同的领域发挥决定性作用。安全生产的市场机制与政府监管应当也是并存互补的。一方面，安全生产的市场推进机制本身即需要国家的立法保障，并且当这些市场机制失灵的时候，也需要政府的有效干预;另一方面，安全生产的市场推进机制也确实能够实现政府监管无法实现、或实现成本过高的功能。例如当一个上市公司的年报中显示出巨额安全生产违法罚款的时候，可能会对公司市值产生巨大影响，并通过复杂的股权激励制度有效地推动管理层下决心提高安全水平。这种来自于资本市场的压力，即是安全生产行政监管部门无法实现的功能。

安全生产的市场推进机制

参考国外研究成果，结合我国现实，我国生产安全的市场推进机制主要有:

1．风险补偿工资机制

在自由的劳动力市场中，同样报酬下工人会倾向于选择安全条件更好的企业。因此，安全条件较差的企业如果想雇佣到同样的工人，就必须额外支付更高的工资，以作为对工人在危险场所承受事故风险的补偿，这部分额外支付的工资即被称为风险补偿工资(Risk Premium)。风险补偿工资促进安全生产的机制在于，理性的企业主会对其支付的风险补偿工资总额和改善安全状况的安全投入进行经济比较，如果前者的平均成本大于后者，企业主将会主动增加安全投入，提升企业的安全水平。

在美国，因为风险补偿工资机制，采矿、建筑、制造和运输等高危行业的工人工资比批发、零售、服务等相对安全行业的工资普遍偏高。③在英国，据2003年统计，全国81个行业企业平均每年支付的风险补偿金总额高达2．207到2．546亿英镑。④澳大利亚的“污垢”工资补贴制度也专门为暴露于不愉快或危险工作条件的工人提供工资补偿⑤。这些风险补偿工资的客观存在，一直以增加劳动成本的形式推动企业主在经济可行的条件下主动提升其生产安全。

然而，国内学者对2006年的农民工调查数据进行分析，研究结果却表明，在恶劣条件下工作的农民工工资要低于工作条件正常的农民，即并没有显示应有的风险补偿工资效应⑥。笔者认为，这一现象并不是对风险补偿工资机制的否定，而是因为客观上风险补偿工资机制产生作用的条件尚不具备。一般认为，补偿工资理论源于三个设定的理论前提，一是员工追求效用最大化而不是收入最大化;二是员工了解必要的工作特征信息;三是员工具有流动性，即合理的选择工作的机会。⑦在这三个条件中，第一，我国农民工群体家庭收入很低，对工资数额的关注远超对工作条件的关注;第二，农民工基本上没有获取企业安全信息的可靠渠道;第三，传统上，我国农民工作为简单劳动力提供者，长期处于供大于求的城乡二元分割的劳动力市场中，就业选择余地极小。因而，在以上三个条件都不完全具备的条件下，我国农民工群体的补偿工资效应自然难以显现。

但是我们也要看到，近年来，我国劳动力市场正在发生重大变化，有利于风险补偿工资机制发挥作用的因素面正在增强。我们必须因应社会变化，及时修订和完善相关法律制度，推动和保障风险补偿工资机制早日发挥作用。

2．浮动保险费率

为了转移风险，企业大都会投保意外伤害险、雇主责任险、火灾险、财产意外损失险等商业险，绝大多数国家还强制实施了工伤社会保险。在计算保险费费率时，无论是商业保险还是社会保险，都存在浮动保险费率制，即保险人根据投保人的安全状况及保险赔偿纪录，提高或降低企业的保险费率。浮动保险费率的安全推进机制主要体现在两方面，一是将企业的保险费支出同企业的安全状况挂钩，从而激励企业提高安全管理水平，减少事故发生，二是保险人为了掌握企业的安全状况，需要对投保企业进行必要的安全评估，包括不定期的现场安全检查，提出改进建议，对不改进的企业则提高保险费率或者解除保险合同，从而推动企业提高生产安全。浮动保险费率机制的突出优点是，保险人是独立的商业主体，一旦企业发生事故则需要直接做出经济赔偿，其经济利益与企业安全状况直接相关，加之保险人普遍实施更严格的业务流程与内控机制，因而不太可能出现政府监管中的监管不力或者权力寻租等情况。

我国商业保险和工伤保险也实行了浮动费率制，但总体上其对安全生产的促进效果并不明显，主要原因有:第一，我国的浮动费率制实际上是有限浮动费率制。以工伤保险为例，考虑到保险人的服务能力以及服务成本，《工伤保险条例》规定只能在确定的若干费率档次内浮动，一般情况下幅度都控制在4%以内，远小于日本等发达国家高达40%的浮动幅度⑧;第二，我国保险业起步较晚，其业务发展至今总体上仍停留在金融营销服务为主的阶段，在为企业提供风险识别与预警控制、应急救援、安全评价等专业增值服务方面仍缺乏能力与经验;第三，我国安全生产信息公开制度尚不完善，保险人在获取投保人真实的安全生产信息方面仍存在很多障碍。只有有针对性地解决这些问题，我国保险业才能更好地发挥其促进安全生产的社会作用。

3．企业社会责任运动

上世纪80年代开始，企业社会责任(Corporate Social Responsibility，简称CSR)思想及其实践开始在发达国家逐渐兴起。1996年美国服装制造商Levi－strauss的工厂被曝光在监狱一样的条件下使用女工，招致社会各界批评，广大消费者也开始联合抵制不再购买该公司产品。为了应对危机，Levi－strauss制定了生产守则，后在劳工组织和消费者的压力下，许多跨国公司也都相继建立了自己的生产守则。最初这些守则仅用于自我约束，后来逐渐被用于考评其供应商，从而演化为社会约束性的全球性运动。企业社会责任理念强调企业应当摒弃传统的赢利至上的观念，在保证投资者收益的同时，还必须以社会主体的身份主动承担在环保、劳动保护、应对气候变化等方面的社会责任。虽然有人批评企业社会责任运动体现了西方劳工组织对发展中国家廉价劳动力的市场抵制，但它客观上确实形成了推动企业生产安全提升的市场机制，主要表现为:(1)企业社会责任理念直指劳资伦理，提出了普遍更高的劳动标准，有利于建立和谐、安全的劳资关系;(2)社会责任表现差的企业，其产品与服务可能会面临消费者的抵制，表现好的企业则有助于企业品牌提升，因而不少公司主动将企业社会责任界定为企业核心竞争力之一，相应地，劳工待遇也自然地内化为企业自我约束的目标之一⑨;(3)采购商利用企业社会责任标准审核筛选供应商，在职业安全卫生保护方面，不合格的企业将无法取得供应商资格，从而形成来自于产品市场的压力，倒逼供应商去改善安全生产条件;(4)企业社会责任标准普遍由专业的第三方组织考评，并要求企业公布社会责任年度报告，有利于安全生产信息公开和社会监督。近年来，我国企业也逐渐由最初的被动接受外国企业的守则考评，发展到自己主动承担并发布社会责任报告。目前主要是大型企业尤其是上市公司的社会责任工作发展较快，但离理想目标仍有很大差距。

4．安全生产中介服务市场

在计划经济时期，我国政府承担了太多本不应当承担的职能，随着社会管理方式改革，有些职能开始逐步从政府责任中剥离。在安全生产监管领域，安全检验和检测、安全认证、安全评价、安全管理咨询服务等职能开始由企业化的中介服务机构承担，并逐步形成了安全生产中介服务市场，具有独立性、服务性、客观性、有偿性和专业性特点⑩。安全生产中介服务市场的安全推进机制主要有:(1)通过市场竞争，形成更优质的安全生产专业服务;(2)有利于简化政府职能，保障有限的行政监管资源配置在最需要的环节;(3)在市场化的过程中，有些安全生产管理水平高的生产经营单位也开始将其有竞争优势的安全生产服务职能独立出来，向其他企业提供市场化服务，在强化了这些优势企业的行业领先地位的同时，也提高了其他接受服务企业的安全管理水平。

公平的市场竞争是中介服务市场推动生产安全的关键保障，但目前在这方面我们仍存在很多问题。部分原先政府机构改制过来的中介服务机构滥用优势地位垄断经营，部分新加入市场的机构则在服务上偷工减料降低成本恶意竞争，导致一些安全评价与安全检测流于形式。在需要回溯追究法律责任时，有些中介机构已经被注销或者名存实亡。既使是中介服务机构与接受服务的企业之间，也存在大量不公平现象，很多企业以扣款来要挟中介机构在安全评价、安全检测等方面满足企业的违规违法要求;个别高资质的检验、认证机构则不断提高收费标准增加企业负担。安全中介服务市场是一个新生市场，种种市场失灵现象，亟需政府干预和法律制度保障。

5．资本市场的风险偏好

企业发展离不开资本市场的支持，在健全的市场环境下，投资方总是偏好于风险更低的企业。企业生产安全水平低下，事故风险就高，企业整体的经营风险同样会偏高，无论是银行还是证券投资者，都会排斥此类企业，从而形成来自于资本市场的安全推进机制。这一安全生产市场机制在我国安全治理政策与实践中已经有所体现，例如《江西省安全生产“十二五”规划》就明确提出要“建立企业安全状况与银行贷款、担保、保险等信用评级挂钩机制，实行有保有压的融资政策，对安全生产有保障的企业，在发行股票、企业债券、公司债以及银行贷款等方面给予支持。”湖北、安徽等省也都颁布并实施了类似的政策与制度。证券市场方面的案例也很多。例如东北大型煤炭企业龙煤矿业集团最早曾计划于2006年H股上市，但因下属的七台河东风煤矿2005年发生“11·27”煤尘爆炸事故致171人死亡而终止;2009年龙煤集团再次接近上市，但下属的新兴煤矿2009年发生“11·21”煤与瓦斯突出和瓦斯爆炸事故致107人死亡，上市计划再次搁浅。四年内两次发生死亡百人以上的特别重大事故，证券市场无法再相信其安全整改效果。2013年3月20日，中国证监会正式公告终止审查龙煤集团的上市申请。实践中，制约资本市场安全推进机制的核心因素仍然是安全信息公开问题。虽然政府制定政策要求银行、证券等行业要审查企业的安全信息，但因为缺乏有效途径，投资者往往不愿意在这一个不确定的问题上投入过大的考核成本。证券市场方面，上市公司年报中都会有罚款和没收款这项营业外支出，但公司大都只披露总数额而不公布明细，因而也不利于广大投资者对企业的生产安全实施监督。

安全生产市场推进机制的法律促进与保障

前述市场机制中，风险补偿工资是否存在仍需调研，其他机制的作用也不明显，主要原因是这些市场机制仍缺乏其充分发挥作用的制度保障。为了全面提高生产安全，除继续完善政府监管以外，在保障安全生产的市场推进机制方面还应当进行必要的制度完善与创新。

1．完善安全生产信息公开制度

风险补偿工资机制需要工人客观了解企业的安全信息才有可能衡量其超额工资是否足以弥补其面对的风险，保险人决定是上浮还是下调保险费率时需要先评价投保人的安全状况，资本市场进行风险判断时需要了解企业的安全信息，中介服务市场的健康运行也离不开必要的信息保障。因此，保障安全生产市场机制发挥作用，首先就需要完善安全生产信息公开制度。

2007年4月24日，国务院公布了《政府信息公开条例》，2009年5月12日，国家安监总局公布了《国家安全生产监督管理总局政府信息暂行办法》⑪，尤其是2012年9月21日公布的《安全生产监管监察部门信息公开办法》，将调整对象扩大至安监部门在执法过程中制作或者获取的信息，基本明确了安全生产信息公开的范围与标准，标志着我国初步建立了安全生产信息公开制度。从安全管理的角度看，企业安全生产信息包括常规信息、违法信息和事故信息三类，这三类信息较全面地反映了企业的安全生产风险状况。目前我国在事故信息的报告、收集与公开方面做得较好，但在常规信息及违法信息的收集与公布方面仍需要加强。这就需要建立企业日常安全信息上报制度并辅以必要的法律责任，监管部门也应当建立全国联网的执法信息数据库存，利用现代网络技术，为工人、工会、保险人、银行、资本市场投资者、安全生产研究人员等人提供方便的信息查询服务，形成完善的社会监督网络，保障安全生产市场推进机制切实发挥作用。

2．健全保障劳动力自由流动的相关法律制度

随着我国进入劳动力有限供给时代，劳资双方博弈力量也正在悄然发生变化，并逐步成为影响我国劳动关系的根本性因素。在生产安全方面，职业安全健康权将会成为劳动者愈加重视的权利内容，风险补偿工资、职业安全卫生保险、企业社会责任等市场机制也将成为左右我国生产安全走向的深层次因素。针对新的形势变化，必须充分重视劳动力流动性的制度性保障。劳动力流动，是劳动力追求其个人价值最大化的直接表现，也是劳动力在资方不能满足其工资报酬、劳动保护、社会福利等条件时以实际行动给资方制造压力的最后手段。为此，应当进一步完善劳动合同备案制度，在劳动合同的签订与解除这两个关键环节上的通过行政干预积极保障劳动者基本权利;还要打破劳动市场的各种人为垄断，创造更多的劳动选择机会;实现工伤保险跨区域统筹与转移支付，减少劳动者人力流动成本，从而保证劳动力流动性对资方的持续市场压力。

3．完善保险人现场检查制度

理论上，在确定保险费率浮动幅度时，应当对被保险企业的所有安全生产信息进行全面评估，但我国实践中都是简单地根据被保险人的事故索赔纪录来最终确定保险费浮动标准。这种做法不能全面、及时地反映被保险企业的安全生产状况及其变化，也会导致企业瞒报轻微事故以避免保费上浮带来的损失，从而让保险人无法获取企业真实信息并可能做出误判。虽然我国保险法规定“保险人可以按照合同约定对保险标的的安全状况进行检查，及时向投保人、被保险人提出消除不安全因素和隐患的书面建议。”⑫但实践中并非所有保险合同都嵌入了保险人检查权条款，即使有合同约定，一些保险人的现场检查在专业性和深入程度上也存在问题。建议保监会督促保险公司在保险格式合同中统一加入检查权条款，并对保险人的现场检查活动制定量化考核标准，推动我国保险业由营销型保险早日转变为服务型保险。

4．建立安全中介服务酬金监管支付制度

安全生产中介服务市场的种种不正当竞争现象，主要是执法不严造成的，但现实中普遍存在的企业以付款来要挟中介机构独立性的问题则与制度设计缺陷有关。可以借鉴二手房地产交易中的资金监管制度⑬，要求双方签订安全检测、安全评价等服务合同时提交安监部门备案，企业将资金存放于监管部门，中介机构将最终报告直接交至监管部门即可领取服务酬金。这样既可以解决买方市场过于占优的问题，同时也有利于安监部门更好地监督管理中介服务市场。

5．完善安全生产绿色信贷制度

绿色信贷，是指银行依据国家的能源、环境和产业政策而对不同企业实施差别性对待的信贷政策。2012年1月29日国家银监局专门印发了《绿色信贷指引》，提出要从战略高度推进绿色信贷，加大对绿色经济、低碳经济、循环经济的支持，防范客户在污染、土地、健康、安全、移民安置、生态保护、气候变化等环境与社会风险问题。我国《安全生产“十二五”规划》也提出要“完善有利于安全生产的财政、税收、信贷政策，健全安全生产投入保障机制，强化政府投资对安全生产投入的引导和带动作用。”虽然政策文件中都涉及到了安全生产，但目前绿色信贷实践仍把能耗和环保作为关注重点，在安全生产方面缺乏可操作性的利息浮动标准。另外，目前绿色信贷仍以政策调整为主，没有形成规范性法律文件，很多商业银行的绿色信贷仅停留在银行社会责任活动层面。建议借鉴美国的《超级基金法案》，规定银行对其资金投向企业的违法行为承担一定的法律责任⑭，通过严格的立法保障金融市场对企业生产安全的持续推动力。

6．促进和保障企业社会责任实现

企业社会责任虽然本质上是一种企业自愿的社会行为，但政府仍可以充分利用政策与法律手段，建立有效的企业社会责任激励机制。一方面，政府可以通过国家立法的形式，要求国有企业、上市公司等特殊企业必须建立和运行有效的企业社会责任机制，并在市场内形成示范作用;另一方面，政府还可以充分利用产业政策、信贷政策、税收政策等手段，有效激励企业主动实现社会责任，进而提高企业生产安全。

前 瞻

产品服务市场、资本市场和劳动力市场是企业最关注的三大市场，幸运的是，这三个市场分别有企业社会责任、绿色信贷与证券评价标准、风险补偿工资等代表性的安全生产市场推进机制。有理由相信，随着我国进一步深化经济改革，市场机制必将对我国生产安全发挥着更深远的影响。但在当前市场经济仍不健全的情况下，安全生产市场推进机制的作用空间大大受限。因而政府在继续强化监管的同时，还必须同时承担起培育安全生产市场推进机制的责任。

随着安全生产形势整体稳定好转和劳动力市场的结构性改变，政府的强制监管权应当收敛至必要的关键点监控上，而市场推进机制必将在我国未来的安全生产治理体制中发挥更大的作用。

①1872年美国颁布了《矿业法》，但该法主要调整采矿权相关问题，并不涉及安全问题。1891年美国颁布了《联邦矿山安全管理条例》，这是其历史上第一部专门调整矿山安全的法规，但该法调整力度很弱，实际上只规范了矿井通风标准和童工问题。1910年，美国成立了联邦矿业局，但该局隶属于内政部而不是监管生产安全的劳动部，且该机构在安全方面仅被定位为“信息服务机构”，只负责组织研究如何减少安全事故，并通过向矿主与矿工提供和安全相关的科技与安全信息来提高煤矿安全水平。直到1941年矿业局才被授权可以进入煤矿企业进行有限的安全检查。虽然1952年美国制度了第一部比较全面的《联邦煤矿安全法》，但该法的实施被严格限定在最小限度内。可以说这一时期美国的煤矿安全总体上是靠市场力量推动的。

②Ruffennach C G．Saving Lives or Wasting Resources?The Federal Mine Safety and Health Act．Policy Analysis，2002(453):1－50．

③Leigh，P．J．Compensating wages，value of statistical life，and inter－industry differentials．Journal of Environmental Economics and Management，1995，28(1)，83 －97．

④Matthew A Cole，Robert J R Elliott，Joanne K Lindley．Dirty Money:Is there a wage premium for working in a pollution intensive industry?．Journalof Risk and Uncertainty．2009，39(2):161－180．

⑤Adrian．Guidebook to Australian Occupational Health＆ Safety Laws，3rd edition．North Ryde，NSW，Australia:CCH Australia Limited，1988．

⑥邓曲恒、王亚柯:《农民工的工作条件与工资收入:以补偿性工资差异为视角》，《南开经济研究》2013年第6期。

⑦［美］罗纳德·G．伊兰伯格、罗伯特·S．史密斯:《现代劳动经济学:理论与公共政策》，潘功胜、刘昕译，中国人民大学出版社1999年版。

⑧高建明、魏利军、吴宗之:《日本安全生产管理及其对我国的启示》，《中国安全科学学报》2007年第3期。

⑨杨蓉、杨宇:《企业社会责任与核心竞争力——基于中国上市公司的实证研究》，《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)2008年第5期。

⑩石少华:《安全中介服务是安全生产的桥梁》，《现代职业安全》2003年第4期。

⑪后被2013年3月26日印发的《国家安全监管总局机关信息公开办法》取代。

⑫参《中华人民共和国保险法》第五十一条。

⑬目前很多地方房地产登记部门都提供类似的交易资金监管服务，买专双方登记合同后，买方将购房资金存入监管账户，完成过户手续后卖方凭过户手续即可领取购房资金，这一做法较好地解决了二手房交易中的资金风险问题。

⑭韩立岩、王臻:《绿色信贷发展的国际比较与启示》，《国际经济合作》2014年第2期。