治理现代化进程中非营利组织的困境与政府的责任

◎王 斌 ◎陈 跃

（西南大学 政治与公共管理学院，重庆400715）

治理现代化进程中非营利组织的困境与政府的责任

◎王 斌 ◎陈 跃

（西南大学 政治与公共管理学院，重庆400715）

实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标要求将国家治理与社会治理作为一个整体来认识。治理现代化进程中非营利组织与政府的关系在政策领域合作不断加强。其现实困境是：以政府的体制吸纳为基础而发展起来的社会治理主体系统，会造成社会的自组织能力下降；政府在社会治理领域的强势行为，很可能造成非营利组织和社会公众对未来预期的判断力和承受能力的下降；政府在社会治理中的绝对主导和领导，也会造成政府权力的无限扩张，对非营利组织造成挤压。实现国家治理层面的政府与社会治理层面的非营利组织有效合作，必须明确政府在社会治理中的角色和责任。其责任就是构建科学的社会治理体系，即构建社会信任机制、信息共享机制、公共对话机制、改革非营利组织的登记制度，真正实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。政府责任实现的公共政策是：构建非营利组织存在与发展的“四维”合法性政策，完善非营利组织运行与发展的资源获取政策。

国家治理；社会治理；治理现代化；非营利组织；政府责任

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出了创新社会治理体制的改革任务，即积极开展以改进社会治理方式为重要的改革途径，以构建系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动为具体内容的改革工作。面对这一改革和创新，迫切需要准确把握政社分开的边界和社会治理存在的困境，明确非营利组织和居民在社会治理创新中的角色和作用，明确政府在社会治理中的责任，真正实现政府职能转变。

一、治理现代化进程中非营利组织与政府的关系

习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”这表明治理现代化就是国家和社会各项体制机制的法治化、协调化，也就是说不仅需要国家政府治理机制的规范化、法治化，而且需要社会组织的规范化、法治化，并构建国家政府治理与社会组织治理协调统一的治理体系，这是实现治理现代化的本质要求。

（一）我国非营利组织与政府关系的基本判断

自20世纪90年代以来，随着我国政府机构改革与事业单位改革的推进，社会服务与社会管理逐步呈现出多元化的趋势。很多社会服务性事务逐步转向事业机构和市场实体。同时，越来越多的非营利组织也开始活跃在不同领域。

1.非营利组织变革与发展的起点

自1995年以来，我国非营利组织自上而下地产生了巨大的变革。变革的推力来自政府自上而下的改革。为了扭转政府主办的非营利组织机构臃肿、效率低下等问题，在20世纪90年代初期提出了“政社分开”，特别是一些新建的各类社会组织实行了经费自筹、人员自聘、活动自定的方针［1］。

变革的推力来自于政府职能的部分转移。职能变迁的结果是国家让渡了部分公共空间，这是政府主办非营利组织得以自主行动的基础；尤其是实行社会主义市场经济以后，非营利组织从社会、市场获取资源的可能性大幅度增加，这也吸引了部分有能力募集资金或通过服务收费的非营利组织的变革。在非营利组织变革的过程中，政府希望通过改革减轻财政负担，通过分权激活非营利组织的活力。但是一些业务主管部门出于利益方面的原因也不愿意放弃对非营利组织的控制权。同时，非营利组织在自身的变革中，既希望组织有独立的人事权、财权与决策权，又希望组织能够继续享有政府给予的稳定的资金来源、福利待遇和准行政权力。因此，它们往往处于独立与依附的两难境地之中［2］。

因此，在改革的过程中，政策的推行非常缓慢，非营利组织变革的推力不大，非营利组织的发展还是难以离开政府各方面的支持。

2.非营利组织与政府在政策领域合作不断加强

自1995年以来，我国非营利组织在变革中，整体实力有了明显提高，学术界和政府部门开始重视非营利组织在社会经济发展中的作用与地位。特别是通过非营利组织、学术研究机构与政府部门的三方合作的方式，以清华大学为主的高校成立了专门的非营利组织研究机构，政府部门也开始重视非营利组织的作用。特别是在环保、扶贫、行业管理、社区建设等领域的合作，非营利组织的社会影响日益扩大［3］。

在思想理念方面，一些有影响力的非营利组织通过举办各类国际、国内会议，营造了非常有利的发展环境。特别是在1999年7月清华大学首次举办“非营利部门与中国发展”国际会议后，我国学术界、非营利组织与政府部门共同举办和参与的大型国际会议非常频繁。在这样具有共识的氛围下，非营利组织通过各种渠道影响政府政策的能力有所增强。一些自上而下的非营利组织依靠其与业务主管部门的关系，直接向有关政府部门提出政策建议。而一些自下而上的非营利组织则是通过媒体影响政府的政策；另外，自下而上的非营利组织影响政府决策的另一个途径是依靠组织领导人个人的身份、地位在每年的“两会”期间(人大、政协会议)提出议案，或以民主党派的身份提出政策建议。

（二）政府与非营利组织合作的机遇与矛盾

我国非营利组织从1988年的4 446个增长到2013年的54万多个［4］，其中活跃在环境保护、资源管理、弱势群体救助以及扶贫等领域中的非营利组织也在逐年增加，在众多领域为社会和经济发展做出了重大贡献，政府也已经认识到非营利组织的作用，相继出台了一系列的政策法规以及条例，促进非营利组织的发展。非营利组织正在成为中国社会发展一支不可忽视的力量，为更好地服务社会奠定了良好的基础。

正是由于非营利组织在我国的发展，才催生了将许多由政府控制与管理的社会服务职能逐渐转移到非营利组织的实际要求。政府对于任意增长的非营利组织的政策，从控制到鼓励正在发生更稳定的转变。一系列有关非营利组织管理的法规条例，特别是根本性法律，即将或正在形成出台中。非营利组织的地位将会越来越合法化和公众化。

党的十八届三中全会明确提出了全面深化改革的目标和任务，这就为我国非营利组织的发展创造了极好的机遇，以弥补长期以来在此领域存在的政府缺位问题，特别是为我国非营利组织在政府和企业都难以充分发挥作用的社会领域找到极大的发展空间。按照《决定》中所指出的改革，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织直接登记制度的逐步实施，非营利组织的双重管理体制有一定的突破。但是分级管理和非竞争性政策还是存在的，因此在处理政府与非营利组织的关系中，还会存在着一定的障碍。按照现有的登记管理条例，非营利组织的活动范围不得超过登记机关的管辖范围，严格限制跨地域活动，严格限制设立分支机构。通过分级登记管理和行政区划系统，把非营利组织限定在彼此分离的地域范围之内，造成了现实的行政分割状态。分级管理和非竞争性政策，实际上是计划经济体制在非营利组织管理中的复制。随着《决定》的实施，以及我国社会主义市场经济体制的确立，政府与市场的边界日益清晰，政府的很多服务功能将向非营利组织转移，向社会转移，原有的非营利组织的分级管理体制必将面临一系列问题。其中，最为困难的就是解决由政府所设定的非竞争政策。这一政策的存在，将通过人为手段保护已有的自上而下的非营利组织，同时也限制了自下而上的非营利组织的设立，造成法制上的障碍，不利于非营利组织的健康发展。

值得注意的是，在政府与非营利组织的合作中，特别是将政府的部分公共服务的职能转向非营利组织的过程中，由于许多非营利组织的思路、做法、管理机制和运营机制与政府的方式迥然不同，或者存在着不相一致之处，使政府对非营利组织的态度既有支持又有疑虑。这就造成了政府通过一些政策来限制非营利组织的发展。例如，在当前的政策法规中的一些管理规定，限制了非营利组织在社会各个领域的有效参与；在公共政策财政预算中没有专项支持非营利组织的预算安排和政策设置。政府的矛盾心态和现有的政策法规体系，实际上阻碍了非营利组织在社会治理和公共服务中的发展，也必然影响两者的合作。

二、社会治理中非营利组织与政府关系的现实困境

我国社会治理的现状正面临着治理主体缺位和越位的双重矛盾，即政府作为社会治理主体的不断越位，以及非营利组织和社会公众的缺位。这一矛盾带来了政府在社会治理中的公信力不断下滑和缺失。因此，分析这一矛盾的根源，是解决我国当前社会治理困境的基础。

（一）社会治理困境存在的基本假设

我国社会治理困境存在的基本假设是在社会治理的多主体中，在现代文化理念缺失的宏观背景下，政府和社会、公众之间存在着基于理念对立的信息不对称状态而造成的社会管理困境。

基于理念对立是困境产生的本源。基于理念对立是指由于传统的管制和管理理念，所造成的政府对于谁是社会治理主体的误判，即政府是社会治理的唯一主体。这一误判是基于我国政治传统的先验性理念，认为社会和公众不具备治理社会的能力和素质，政府是天然的社会治理的唯一主体。为此，对于以非营利组织和公众构成的社会，也就养成了在社会治理领域对政府的依赖心理。

从社会契约论的角度来看，政府的建立是由于社会公众作为个体，无法进行社会资源的有效配置，生产各种公共产品，需要让渡出自己的权利，委托政府来进行管理，政府作为回应要采取各种服务满足社会公众的公共服务需求。但是，一旦政府建立起来，社会公众就已经失去了其有关权利，而政府则作为委托的管理者拥有大量的资源和处理权，这个契约不像商业契约，而是一种基于理念和心理认同的无形契约。但是，当政府在全面管控社会各领域之后，由于其人力资源、资金资源、物质资源等限制，是不可能完全满足社会公众对公共服务的所有需求的，甚至引起群众的反对，进而对政府进行社会治理的能力和效果产生质疑，而政府又不能有效应对和反馈，最终形成了社会公众与政府之间在社会治理中的互不信任的状态。

在这个本源因素的基础上，信息不对称是困境发生的制度因素。当前我国所存在的信息不对称的直接表现就是由于社会与政府之间的隔阂，更由于政府主导的社会治理，造成了我国的社会治理中政府、非营利组织和社会公众之间有效合作机制的缺失。

（二）社会治理中非营利组织与政府关系困境的形成

由于信息不对称和互不信任的一种悖论，以及在社会治理中政府主导地位长期以来形成的影响，各类非营利组织参与协助的作用实际上并没有发挥出来，而更多的是成为由政府操控的一种政府附属机构，甚至成为政府的职能部门，非营利组织的负责人直接由政府任命，接受政府领导。这一过程表现为三个阶段。

1.政府控制。政府控制首先体现在对非营利组织的挂靠管理制度。在党的十八届三中全会决定全面深化改革之前，我国的各类非营利组织的登记管理法规规定，各类非营利组织登记注册前都必须找到一个监管的政府职能部门，只有拿到政府职能部门的“批准文件”才能向民政部门登记注册。因此，到目前为止，我国所有能够合法获得地位的非营利组织、社会团体、各种协会行会都是要由政府有效控制才能成立和运行的。这就对纯粹的或没有政府背景的社会治理体制的发展人为地设置了障碍。

2.吸纳非营利组织辅助。吸纳非营利组织辅助是将由社会精英及其所代表的非营利组织，通过各种形式吸纳到政府体制之内，赋予其各种活动合法的地位，同时减少管理冲突、统一意见的一种方式或者过程。体制吸纳是以制度吸纳为起点，将其作为政府进行社会治理的助手，并将其与国家体制对接，使之成为在国家和社会之间运送和传递的载体，实现国家和社会的缓冲和整合功能。

3.协同治理。社会发展到一定阶段，作为政府即使通过体制吸纳也无法和谐地处理国家治理与社会治理之间的矛盾，即当政府发现在某些社会领域存在着政府治理无效、出现治理困境的时候，就会被迫地做出协同治理的选择。但是，这种协同仍然是以政府的意志为基础，非营利组织只能按照政府要求解决社会治理中专业性的问题。因此，非营利组织仍然不可能实现自我调节的作用。

（三）社会治理困境的剖析

前述社会治理的困境，对实现政社分开，政府治理和社会自我调节的改革要求是一种巨大的障碍。它会造成非营利组织为主的社会治理主体在自我调节中失去应有的作用。

首先，以政府的体制吸纳为基础而发展起来的社会治理主体系统，会造成社会的自组织能力下降，社会自主管理能力的萎缩。当政府在吸纳和控制过程中会不自觉成为非营利组织的承办者和控制者。这种情况一旦出现，会导致社会的自组织能力下降。政府在社会治理中的政府行为无限扩张，政府不断地介入到社会矛盾的处理中，使国家和社会成为一个没有界限的同一体，那么首先就是抹杀了国家与社会的两重性，造成社会对国家的依赖，也会造成非营利组织在社会治理中的消亡。

其次，政府在社会治理领域的强势行为，很可能造成非营利组织和社会公众对未来预期的判断力和承受能力的下降，并产生对未来的不确定性的上升。而一旦当政府在社会治理中由于不当决策和行为对社会和谐产生不恰当的结果时，就会成为社会批评对象，反而造成了政府的公信力的降低。

最后，政府在社会治理中的绝对主导和领导，也会造成政府权力的无界限扩张，对非营利组织造成挤压。当政府对社会治理的绝对领导权力达到一定程度的膨胀，就很可能忽略了政府和社会的边界，这就更造成了本就已经成为政府附属机构的非营利组织的虚化，或者直接转化为政府的附庸组织。

三、推进社会治理现代化中政府责任的科学定位

非营利组织的社会功能非常重要，诸如提供公共服务、参与政府治理、监督市场与政府行为、维护社会价值、促进公民的精神和社会参与等［5］。因此，在社会治理体制的创新中，政府作为主导者，必须明确自己的角色和作用，要敢于放弃本不属于政府的权力，真正以职能转变为契机，实现政社分开的改革要求，促进非营利组织良性发展。

（一）建设社会信任机制，是社会治理体系存在的外在前提

建设社会信任机制，是政府首要的责任，也是由政府主导构建社会治理体系的外在前提。这个社会信任机制就是以社会主义核心价值观为治理基础，以健全的法律法规为约束，在社会整体氛围中社会认同的普遍信任机制。毫无疑问，这一机制的建设政府应该是首要的责任承担者。

面对现代社会的发展和传统的家族社会的瓦解的现实，政府在建设社会信任机制的工作中，要以继承和发扬我国传统优秀文化为前提，以社会主义核心价值观为基础和核心，以法律法规为约束，构建一种具有广泛适应性和稳定性的普遍信任模式。这种模式的建立非常重要，但也会非常艰难和漫长，其所需要的资源只有在政府的主导下，由社会共同建设。但政府在这一机制的建设中，必须以社会文化的营造为切入点，对社会信任的重建做出表率和引导。

（二）建立和完善信息共享机制，是社会治理体系存在的内外系统性条件

信息共享机制是政府与非营利组织、社会成员之间形成良好关系，协调发展的内外系统性条件。政府通过构建和完善信息共享机制，首先能够使社会信任机制进一步完善，使政府在社会治理中的责任、职能和权力更加明确，使政府和非营利组织、社会公众在社会治理中能够更好地合作与协同，使社会公众能够更多地参与到非营利组织的各类公益活动和社会工作之中，从而实现社会治理的各类主体能够为积极发挥作用获取足够的各类资源。

（三）建设公共对话机制，是社会治理体系存在的支柱

在建设信息公开机制的同时，需要政府承担起构建政府与非营利组织、社会公众之间的公共对话机制的责任。这一机制中包括政府与非营利组织的对话机制，以及政府与社会公众的对话机制两个部分。在对话机制的建设中，政府要能够摆脱管理者的思维和管控社会的理念，要坚持和承认政府、非营利组织和社会公众之间具有平等的对话地位。因此，政府就需要培育和鼓励非营利组织、社会公众敢于与政府在社会治理领域平等对话的勇气，并积极构建制度化的对话机制，规范政府与非营利组织和社会公众对话的规则。

（四）建设公共承诺机制，是社会治理体系存在的重要内容

在以上几个机制的基础上，达成共识性承诺是很重要的一个结果状态。所谓公共承诺机制，就是要在政府和非营利组织、社会公众之间建立一种为了维护和促进公共利益的目的，为了平等合作，对社会治理以合作的姿态承担公共责任的表示或认同的机制。在这一机制的建立中，政府需要具有魄力，用于将那些具有政府背景的非营利组织与政府剥离，使其能够真正实现自治，从而真正能够实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的格局。

（五）改革非营利组织登记制度，是激发非营利组织整体活力的重要措施

在取消业务主管部门批准，直接登记注册的改革中，政府还需进一步探索对非营利组织的激励管理，也就是说，通过管理体系激发非营利组织服务社会的制度设计是非常重要的。笔者认为可以在登记制度改革的同时，采取“认定、登记和监管”体系，激发非营利组织的活力。具体来说就是：首先在全国范围内建设一个普遍备案的注册平台，通过备案注册获取所有非营利组织的基本信息，并赋予其基本的合法形式；其次，构建全国非营利组织登记认可平台，对满足特定条件的非营利组织实行登记许可制度，通过认可的具有法人地位；最后，对从事公益事业的非营利组织实行公益法人地位。这三层的监管和评价是递进提升的，但是其享受的政策和资金资助也是具有重大区别的。这个方式可以拓展非营利组织的准入门槛，由于上一级的非营利组织形式具有更大的发展空间，低级别的非营利组织为了获得更多资源和政策，会积极承担其社会公益责任。而同时监管的规范也更加严格，这就大大激发了非营利组织整体的活力。

四、社会治理现代化中政府责任实现的公共政策

政府要真正承担并履行责任，构建规范的社会治理制度体系，还需要相应的公共政策的制定和实施来保障其落地生根，用公共政策明确非营利组织为社会治理主体，真正实现政社分开，避免政府在社会治理中的责任由于越位而造成的虚化。

（一）构建非营利组织存在与发展的“四维”合法性政策

要真正实现政社分开、激发非营利组织活力，必须解决非营利组织生存之基础，即“合法性”的问题。笔者所提出的合法性不是一般意义上的法律合法性，而是指非营利组织生存的四个角度的合法性，即：政治合法性、社会合法性、行政合法性和法律合法性。首先，政治合法性是非营利组织成立的宗旨、意图和使命等要符合中国特色社会主义制度的要求；其次，行政合法性是指非营利组织要具有完整的组织、科学构架、合理制度、严格规范的组织框架和组织运行机制；再次，社会合法性是非营利组织在社会生存、取得社会公众认可的根本，它是指由于符合文化传统、社会习惯等民间规范而具有的合法性，是社会和公民对非营利组织的认可，是其存在和开展活动的基础；最后，法律合法性就是非营利组织的成立要符合相关法律法规的规范和约束。

作为公共政策的决策者，各级政府部门应从“四维”合法性的不同角度出发，通过政策制定的方式，确保非营利组织从成立之初就在宗旨、使命层面符合我国社会治理的要求；确保非营利组织在成立之初就有一个科学规范的组织体系，使其具有能够承担和提供公共服务的能力；确保非营利组织在成立之初就能够准确定位在社会公共需求的领域，使其能够真正发挥服务社会的作用；确保非营利组织在成立之初就符合相关法律法规，确保其能够真正依法自治。

（二）完善非营利组织运行与发展的资源获取政策

非营利组织开展活动和科学发展的重要资源包括：资金、志愿者资源和专业管理人员。因此，公共政策决策部门应加强这三方面的研究与探索，制定相关的公共政策。

1.完善非营利组织资金获取的政策制定

在现有制度的基础上，强化政府购买公共服务产品的政策体系，具体包括：制定政策、完善制度；扩大政府购买公共服务的规模、领域和对象范围；设计制定竞争性、开放独立的购买模式。

在制定政策、完善制度方面，2003年实施的《政府采购法》对非营利组织参与公共服务和产品的采购基本上没有涉及，政府应该尽快制定相关的公共服务非营利组织购买的政策，并完善其运行制度。

在扩大政府购买公共服务的规模、领域和对象范围方面，政府向非营利组织购买公共服务和产品都还是少量和有限的，特别是主导性公共服务领域购买更少。目前，我国公共服务购买主要是以养老、社会服务，已承接政府部门的部分职能为主，而在公共卫生、教育、文化等主导性公共服务领域还不多见。

在开展竞争性、开放独立的购买模式方面，应该尽快建立按照明确的公共服务标准、契约双方主体独立的购买模式，并坚持公平竞标的一般性原则。但当前我国大部分的公共服务购买都是以非独立性购买，或者被称为形式性购买模式出现的，就是政府购买服务多是直接委托下属事业单位或者社会团体，或者政府为了承接政府自身的某些职能，通过自己设立的非营利组织，承接自身的部分服务和管理，并以项目的形式给予资金和资源，从而形成了形式上的公共服务购买。

2.完善志愿者组织管理政策

通过相关政策的制定，鼓励具有丰富社会经验和工作技能的中青年积极参与志愿者组织，改变当前我国志愿者来源单一的现状；规范志愿者招募、配置管理，避免滥用志愿者情况的出现；提升志愿者服务能力和技能；制定保护志愿者合法利益的相关法律法规。

政府要以法规的形式明确志愿者的权利，赋予志愿者一定的权利和权限，保证他们在处理工作时能够有独立自主的权利。在赋予的权利和权限的范围内，志愿者可以为实现规定的目标制定工作方案，发挥自己的主动性和创造性。通过法律，激发和鼓励志愿者发挥他们的积极性和创造性。这样对志愿者来说，管理层便由管理者变为协助者。志愿者从而感觉在工作上增加了自由度，激发他们的积极性和创造性，因此容易取得更令人满意的成果。

政府要指导和监督非营利组织建立分层管理的志愿人员管理机制。当管理者把志愿项目工作授予志愿者之后，便存在不能按预定目标运作或者失控的可能。因此，管理者的困难在于：既要赋予志愿者一定的自主权，充分调动他们的积极性和创造性，又要保证他们按照预定的目标开展工作，同时又要在特定的环境中，把赋予他们的权利收回来。这是志愿者管理机构所面对的难题。而这一难题的解决需要政府从公共政策的角度对志愿者管理机制进行设计、制定、决策和监督。

3.规范非营利组织中专业管理人员的相关政策

由于非营利组织的非营利性和公益性的特点，以及高等教育中缺乏专业设置和专门性培养机制，我国非营利组织中的专职工作人员和管理人员“专业化”程度不高。除了由政府创办和主导，享受事业单位编制的非营利组织和社会团体能够保证一定的经济待遇。大部分非营利组织的专职人员待遇较低，非营利组织难以招募到高素质人才。因此，需要政府在教育体系和职业教育体制中，制定相关政策，以人才培养为端点，加大社会公益性专业教育和职业培养的改革政策。同时要加快规范和提升在非营利组织中专职工作人员的待遇与职业发展和保障的政策体系的设计和制定，为非营利组织的发展提供充足的人力资源。

［1］王名.中国NGO研究：以个案为中心［C］.名古屋：联合国区域发展研究中心，2000，（38）：44.

［2］邓国胜.政府与NGO的关系：改革的方向与路径［J］.中国行政管理，2010，（4）：33-34.

［3］王名.中国NGO的发展现状及其政策分析［J］.公共管理评论，2007，（6）：137-139.

［4］李立国.改革社会组织管理制度激发和释放社会发展活力［J］.求是，2014，（10）：48.

［5］张莹.俄罗斯非营利组织发展状况探析［J］.哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2013，（3）：63-69.

（责任编辑：于健慧）

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A

1005-460X（2015）02-0078-05

2014-09-11

重庆市社会科学规划重大委托项目“民生公共政策与重庆民生建设研究”（2013ZDB34）；西南大学基本科研业务费学科团队项目“政治哲学与地方政府治理创新”（2362014XK22）

王斌（1973—），男，陕西汉中人，管理学博士，公共管理系主任，教授，硕士生导师，西南大学统筹城乡公共文化服务体系协同创新中心副主任，从事社会治理研究；陈跃（1959—），男，四川自贡人，政治学博士，院长，教授，博士生导师，西南大学统筹城乡公共文化服务体系协同创新中心主任，从事公共政策研究。