中国光伏产业发展态势与规制重构

2015-02-25慈向阳孔艳杰

学术交流 2015年3期

关键词：补贴环节政策

慈向阳，孔艳杰

（上海电力学院经济与管理学院，上海 201300）

中国光伏产业发展态势与规制重构

慈向阳，孔艳杰

（上海电力学院经济与管理学院，上海 201300）

能源问题始终是困扰人类社会是否能够实现可持续发展的关键问题。在21世纪的今天，由于化石能源的加速耗竭和环境问题的日益严峻，能源问题越发凸显。中国光伏产业作为一种重要的新能源，近年来在国家政策的大力扶持下快速发展，在国际市场占据了较大的市场份额。当前，中国光伏产业在快速发展的同时，由于规制失灵，也陷入了产业发展的困境，需要进行规制重构：理顺政府和市场的边界，依赖国内市场需求发展，加大对研发环节的财税扶持力度，进一步完善支持价格制度。

光伏产业；市场支撑；市场边界；财税政策

能源问题始终是困扰人类社会是否能够实现可持续发展的关键问题。在21世纪的今天，由于化石能源的加速耗竭和环境问题的日益严峻，能源问题越发凸显。中国大部分地区的雾霾天气，使得人们对环境问题日益关注。新能源具有环境友好、资源节约的特点，有利于解决人类社会面临的可持续增长的关键问题，因而成为替代传统能源的最优选择。作为一种重要的新能源，太阳能资源具有环境友好型、资源无限性、用途多样性及光到电的一次能源转换优势，成为最具前景的新能源。中国太阳能资源十分丰富，2/3的国土面积年日照量在2 200小时以上，年辐射总量大约在每年3 340～8 360MJ/平方米，相当于110～250kg标准煤/平方米，光伏发电应用的前景十分广阔，是最具发展潜力的可再生能源。太阳能的最重要应用领域是光伏发电，近年来，在政策扶持下，中国光伏产业快速增长，具有较强的国际竞争力，在国际市场占据较大的市场份额，但同时也面临诸多发展中的问题，陷入发展困境。

一、中国光伏产业发展的总体状况

近十年来，国际原油价格的巨幅震荡给世界经济造成了巨大影响，作为世界上第二大石油进口国和第三大石油消费国的中国，亦无法独善其身。维护中国能源安全，谋求和扶持新能源产业，已迫在眉睫［1］。中国先后出台了《中华人民共和国可再生能源法》《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》《太阳能光伏产业“十二五”发展规划》等相关法规和政策，将光伏产业列入我国战略性新兴产业的重要领域，大力扶持光伏产业的发展。在国家政策的扶持下，中国新能源发展迅速。尤其是光伏产业，通过政策扶持，快速占领了较大份额的国际市场。2008年中国在德国光伏市场的份额为21％，2011年新增市场份额中国已经达到60％，但同时，中国在新能源应用方面却没有处于世界前列。《RGSR2012》显示，无论是风力发电还是光伏发电，中国的装机容量均位于世界前列［2］。2007年，我国太阳能热水器的产量和使用量已是全球最大，2008年太阳能热水器产量占全球市场份额的72％，同期，我国太阳能电池占世界规模的比例也达到40％，成为全球太阳能电池第一大生产国［3］。2010年，因国际光伏市场需求旺盛，我国各地纷纷将光伏产业作为战略性新兴产业加以扶持，在地方政府的扶持下光伏项目纷纷上马，光伏产能不断扩大，目的是抢占国际市场份额。2011年国际光伏市场需求迅速萎缩，对我国海外上市的光伏企业造成巨大冲击。由于光伏组件价格急剧下跌，严重影响到我国海外上市的光伏企业的业绩。再加上美国对中国多晶硅光伏电池产品的“双反”调查，增大了我国光伏企业海外经营的不确定性。此外，2012年3月德国大幅削减光伏补贴，使得欧洲光伏市场大幅萎缩［4］。目前我国31个省（市、区）均把光伏产业列为优先扶持发展的战略性新兴产业。全球多晶硅20万吨产量中我国生产9万吨，占比45％［5］。从产业链结构来看，中国光伏产业快速增长的领域主要集中于太阳能电池和组件的制造环节，产品主要出口欧美市场。由于光伏产业增长过快，严重依赖国际市场，因此国际市场的波动在很大程度上决定中国光伏产业的荣枯。随着国际市场需求的急剧萎缩，中国一大批中小光伏企业倒闭。出口导向的增长模式使得光伏产业整体上陷入困境。需要重新评估和完善目前的光伏产业扶持政策，引导中国光伏产业健康发展。

二、中国光伏产业发展的困境

中国光伏产业虽然获得高速发展，但在发展中也出现了诸多问题，这方面的研究较多。我们认为，中国光伏产业的根本困境在于以下几个方面：

（一）中国光伏产业的发展缺乏国内市场支撑

新产品的研发需要首先经受国内市场的检验，根据国内市场消费者的需求，不断地反馈和修正，对新能源来说亦是如此。国内市场对新产品的支撑作用主要体现在两个方面：一是规模经济。一国的新产品的发展，一般要通过垄断国内市场，在国内市场大量生产从而获得规模经济效应，使得成本迅速下降，这样才能够在国际市场上和国外同类产品竞争。二是学习效应。即随着时间的推移，由于厂商经验的积累，整个产业的平均生产成本会随着产量的增加而下降。但动态规模经济需要有稳定的较大规模的市场作支撑，只有较大规模的市场才能支撑大规模的产量。我国的光伏产业没有国内市场支撑，过于依赖国外市场。以2010年为例，我国太阳能电池产量达8 000兆瓦，而同期我国太阳能光伏系统新增装机仅为520兆瓦，其余7 480兆瓦全部用于出口，出口比例高达94％，其中欧洲市场占据了出口量的80％。2011年，我国太阳能光伏电池供给比例高达48％，而国内对光伏电池需求占比仅为0.4％［6］。过于依赖外部市场的结果就是，新能源产业没有一个可控、稳定的市场支撑，因而不能产生稳定的可持续的规模经济和学习效应。正由于没有国内市场支撑，一方面使得国际贸易摩擦加剧，如欧盟近年来对中国光伏产业的“双反”调查；另一方面，由于没有国内市场的支撑，加上核心技术研发成本大，难以通过国内市场收回研发成本并获取利润，使得企业缺乏大力投资核心技术研发的动力。这在一定程度上可以解释为什么中国光伏企业研发投入比例远低于国外同行的状况。而增加研发投入是掌握核心技术的必经途径（核心技术是买不来的），同时对整个行业产生技术溢出效应。没有国内市场支撑，影响的不是一家或几家企业，而是整个行业，使得中国光伏产业长期处在产业链的低端。

（二）中国光伏产业存在较高的退出壁垒

在中国光伏产业的发展过程中，政府起着至关重要的作用。政府通过财政补贴及各种财政优惠措施，为光伏产业的发展保驾护航。在光伏产业成为国家的战略性新兴产业后，各地方政府一哄而上，不管自身的环境容量和资源禀赋，纷纷大力开发光伏产业。一是符合国家的能源战略导向，体现绿色发展观念；二是发展绿色产业可以带来GDP，产生较大的政绩；三是可以带来税收收入、拉动就业，很多光伏企业都是当地的税收、雇佣大户。各地纷纷将光伏产业作为扶持的重点对象，打造自己的“光伏城”。地方政府主要通过财税补贴、银行贷款优惠、电费补贴、低环境成本及提供土地等措施对本地的光伏企业提供激励，降低光伏企业的生产成本。这些扶持政策给光伏产业提供了错误的激励，促使中国光伏产业数量疯长。地方政府往往还动用公共资源，扶持濒临破产的企业，从而阻止光伏产业正常的优胜劣汰，因为这些企业往往关系到当地政府的形象。结果，那些本该退出市场的企业得以苟延残喘，在地方政府的卵翼之下痛苦地煎熬，正是地方政府的庇护使得无法通过市场竞争来消除产能过剩。此外，在一些地方，光伏企业往往贡献了当地很大一部分的财政收入，如2011年前5个月赛维LDK在江西新余高新区所纳国税和地税分别占高新区光伏企业纳税总额的93.6％和96％，是新余市最大的纳税大户。据《南方周末》报道，赛维实际上已经申请了破产保护，但却被江西省政府驳回，因为江西省无法承受这样一家大企业的倒闭［7］。缺乏退出壁垒阻碍了新能源产业正常的优胜劣汰，导致了产能的过剩。

（三）中国光伏产业的发展被锁定在低端制造环节

太阳能光伏产业链大致包括太阳能级硅材料、铸锭（拉棒）、切片、电池片及电池组件、光伏应用系统五个环节，其中上游为太阳能级硅材料、铸锭（拉棒）、切片，中游为电池及组件，下游为光伏应用系统。从产业链的利润回报来看，上游的硅料、硅锭、切片和下游的光伏应用系统属于高附加值环节，利润回报高，而中游的光伏电池及光伏组件环节技术门槛低、利润回报少。尤其是组件环节，成本竞争最为激烈，企业的抗风险能力也最低。中国光伏产业的发展由于缺乏国内市场支撑，过于依赖国外市场，从而呈现“两头在外”，即设备在外、原料在外、市场在外的局面。这种上游晶体硅材料、下游发电市场“两头在外”的困境，使得中国光伏产业出现面对国外七大晶体硅材料供应商时议价能力低，面对国外市场波动时抗风险能力低的局面，中国光伏产业长期处于这种状态。国内光伏企业自主研发能力普遍薄弱，面临多重技术壁垒：（1）多晶硅技术壁垒。目前中国光伏企业仍然面临多晶硅技术壁垒。虽然多晶硅骨干企业已基本掌握了改良西门子法千吨级规模化生产的关键技术，大规模化生产的稳定性逐步提高，但总体上中国光伏产品技术还比不上国外，导致核心技术仍然依赖进口。（2）产业面临设备的技术壁垒。总体来看，中国光伏设备尚处于起步阶段，国产光伏设备与进口设备相比，设备性能和关键技术指标接近，但工艺技术水平低于国外设备，设备制作也没有国外精良。（3）产业面临应用的技术壁垒。尽管我国光伏产业发展迅速，但并网难的问题仍然存在。光伏并网应用技术滞后形成了应用壁垒［3］。由于面临技术壁垒，中国光伏产业集中于竞争高度激烈的电池、组件行业，这个行业技术门槛较低、利润回报较少，而利润回报少又使得企业难以形成资金积累，从而缺乏对核心技术研发投资的实力和动力。由于缺乏国内市场支撑，企业缺乏研发投资动力，这在很大程度上抑制了光伏产业的技术溢出效应。而较低的国内制造成本所形成的比较优势，使得中国更加依赖国外市场，缺乏国内市场支撑使得中国新能源被锁定在产业链的低端。

三、中国光伏产业发展困境中的规制失灵

导致中国光伏产业发展困境的因素有很多，但从根本上说是产业规制失灵导致的。主要包括以下几个方面：

（一）政府和市场的边界划分不清

规制要取得预期效果，一个很大的前提是厘清政府和市场边界。中国光伏产业发展的困境归根到底源于没有正确厘清政府和市场的边界。市场的作用是通过价格信号，引导光伏企业的投资经营，通过自由竞争、优胜劣汰，实现产业资源的最优配置。政府的作用是通过经济政策矫正市场失灵，在经济社会中主要承担公共服务智能，而不是发展经济职能。如果发展经济成为地方政府的首要职能，政府与市场的边界注定会被模糊化，导致政府往往越过应有的界限，侵扰市场的职能，而忽视本该承担的职能。政府职能和市场职能不能相互替代。政府不能直接扶持具体企业的生产经营，否则会提供错误的信号。从产业属性来看，光伏产业属于公共物品，具有较大的正外部性，所产生的收益很难独享，如任由市场自由竞争，由于市场失灵的存在，没有政府的政策扶持，是绝对竞争不过传统能源的。对消费者来说，没有理由要求他们放弃低价的传统电力，而自觉主动地消费光伏电力。如果没有政府的政策扶持，中国光伏产业就不能获得国内市场支撑；如果没有政府的政策扶持，中国光伏产业就无法摆脱路径依赖，将被锁定在产业链的低端。我国光伏产业发展与政府的大力扶持是分不开的。政府通过巨额的财政补贴、税收优惠和融资支持扶持太阳能的发展。但同时，中国政府对光伏产业发展干预过度，在那些本应由市场起作用的领域，政府功能取代了市场功能。如部分地方上此类项目的时候，出现了投资一哄而上、重复引进和重复建设问题，而没有考虑到地区的环境容量和资源供给［3］。正是在当地政府的支持下，光伏产业盲目地扩大生产规模，疯狂地上项目，疯狂地发展，导致了严重的产能过剩。另外，政府财政补贴使得一些企业得到快速发展甚至过度投资，而那些没有得到补贴的私人投资则有可能处于不利地位，即政府补贴存在一定程度的挤出效应，不利于光伏产业的健康发展。此外，政府的财税补贴和优惠政策降低了企业的出口成本，但也使得企业缺乏降低成本的动力，因为企业的亏损在很大程度上能够通过各种补贴得到弥补。由于政府和市场的边界没有厘清，导致了中国光伏产业产能严重过剩，从而出现过于依赖国外市场的局面。

（二）财税优惠政策存在缺陷

中国政府扶持新能源的政策存在诸多缺陷：

1.导向性缺陷。以出口退税为核心的税收返还政策所带来的利润优势，是中国光伏企业崛起并迅速占领海外市场的重要原因［8］。但出口退税的政策也使得中国光伏企业以国际市场为导向进行生产，忽视国内市场，整个产业的繁荣依赖国际市场。当国际市场环境好的时候，光伏产业就繁荣；当国际环境不好的时候，光伏产业就陷入困境。从产业链角度看，中国新能源处于产业链的低端。国内目前制造业与传统制造业没有任何区别，仍然是从事加工类低科技含量的制造业［1］。中国的制造业本来就具有比较优势，各种财税优惠和补贴政策本应该用在幼稚产业，却用在有比较优势的制造业。特别是在国内市场还没有足够支撑的情况下，这只能加剧产能的过剩，使得国内光伏产业更加依赖国外市场。当前的扶持政策诸如实施直接补贴和贷款贴息的间接补贴、牺牲环境、压低工人工资、实行优惠电价等，本质上是在利用国内资源补贴国外新能源消费者。

2.研发和消费补贴不足。为了扶持光伏产业的发展，我国出台了一系列相关政策，如2009年财政部、住房和城乡建设部联合发布文件《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》，实施“太阳能屋顶计划”，中央财政安排专门资金补助太阳能光电建筑应用示范工程；同年发布《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》，明确了对并网光伏发电项目、独立光伏发电系统、光伏发电关键技术产业化和产业基础能力建设项目的补助标准，通过财政补助和市场拉动相结合的方式，加快国内光伏产业的发展，以促进光伏发电技术进步。但对光伏产业基础性研发环节的支持力度仍然不够，财政政策没有充分发挥在扶持光伏产业发展过程中的导向性作用。据国内相关调研显示，一些光伏企业迫切希望在研发环节得到国家的重点扶持。国家需要设立专门的基金来扶持补贴光伏企业的研发投入。从光伏应用来看，消费环节的财政补贴不足。我国主要补贴对象为企业，而对居民补贴不足。这种重制造、轻应用的思路，在很大程度上导致了新能源缺乏国内市场支撑的困境。由于缺乏足够的国内需求，且我国只在产业链的制造环节有比较优势，制造业微薄的利润使得企业缺乏研发的动力，从而导致我国光伏产业的发展被锁定在低端的制造环节。尽管政府开始重视扩大内需，实行全额收购发电、完善电价补贴政策及推进分布式光伏发电等政策，但由于新能源的不稳定性、光伏发电并网技术的不完善以及电网的自身利益，再加上财税负担较大等因素，国家电网对大规模光伏电力并网缺乏动力，光伏发电依然面临并网困难，这在很大程度上制约了光伏产品的应用。

（三）支持价格相关立法滞后

2011年8月1日，国家发展和改革委员会通知，首次制定了全国统一的太阳能光伏发电标杆上网电价。由于上网电价收益大小取决于投资者自身的经营管理状况，通知的发布，有利于促使投资者提高经营管理水平，提升光伏电站的运营效益和质量，这对促进太阳能光伏发电应用，促进太阳能产业链的平衡发展具有重要意义。同时，它还避免了此前低价竞标所带来的非良性竞争环境，对国企、民企和跨国公司具有显著吸引力［9］。2013年8月30日，国家发展和改革委员会出台了《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，进一步完善了光伏发电价格政策。从国外的情况来看，欧洲各国普遍通过政府立法的方式实行上网电价，即通过立法强制电网企业按照固定上网电价优先全额收购新能源电力，代表的国家有德国和西班牙，其对新能源的支持价格有力地促进了本国的太阳能电力的快速增长。与欧洲国家相比，我国针对光伏发电的相关《通知》只是上网电价政策方面的初步探索，还不是真正意义上的上网电价法，尚需要相关配套政策，应根据中国不同地方的资源禀赋和经济发展水平，制定相应的光伏标杆电价。

（四）中央政府和地方政府存在政策目标的差异

中央和地方政府在新能源产业发展上存在政策目标的差异。中央政府在新能源发展初期存在明显的初始投资偏好，倾向于投资拉动和出口导向型发展模式，具体政策制定中对国内市场和内需的政策性刺激不足。后来，财政政策的方向和重点开始转向扩大内需，启动国内市场［7］。政府出台一系列促进光伏产业内需的政策，如支持电价、全额收购等启动国内市场的政策措施。可见，中央政府已经意识到以前依靠投资拉动和出口导向型的发展模式不利于光伏产业的长远发展，目前正通过一系列政策纠偏。地方政府更多的是关心GDP、政绩、就业与税收等面子工程，往往会偏离中央政府的政策目标，滥用政策工具。这就意味着中央政府的政策导向在地方上往往被扭曲。中央政府将新能源定为战略性新兴产业，各地方政府不顾自身的资源禀赋和环境容量，纷纷大力发展光伏产业。在中央政府将扶持政策重点转向培育国内市场时，地方政府仍然偏好于光伏产业对GDP和地方经济发展的拉动及政绩的创造，造成产业的过度进入。此外，从产业链的角度来看，制造业创造GDP，而能够形成核心竞争力的研发投资以前一直不计入GDP，从地方政府的角度看，理性的选择是大力扶持光伏制造企业，各地光伏产业结构雷同，一哄而上的结果导致光伏产业产能过剩。

四、中国光伏产业规制重构

中国光伏产业发展过于依赖国外市场，缺乏国内市场支撑，被锁定在产业链的低端。中国光伏产业发展中的困境从根本上是规制失灵导致的，需进行规制重构，以促使我国光伏产业的健康发展。

（一）厘清政府和市场的边界

中国光伏产业产能严重过剩导致对国际市场的依赖，在很大程度上各地方政府要负主要责任。如前文所述，在中央政府将新能源作为国家发展战略以后，各地方政府不顾本地实际情况，均将新能源作为本地经济发展的战略性产业，在政策上全力扶持、大干快上，而不管是否有国内市场的支撑。新能源产业具有公共物品的性质，具有正外部性，因而光伏产业的发展要以政府为主导。政府运用财税政策、支持价格和金融等手段，以弥补市场失灵，而市场在光伏产业发展中起基础性作用。政府和市场有各自的边界和作用，任何一方越过了边界，市场将不能发挥作用，政府的政策也将达不到预期的效果。对我国光伏产业而言，企业是产业发展的主体，根据市场给出的信号，自主决定投资规模及进出行业，亏损也由企业自己承担，政府应在可控的范围内扶持产业发展，不应直接扶持企业运营，如直接提供土地、贷款和税收优惠，这样会扭曲企业的成本，给企业错误的激励。政府要做的是针对行业整体提供适度的政策，引导行业的发展方向，如引导光伏产业结构的升级。尤其重要的是政府不能阻止市场的作用，如不能过度保护落后产能，阻碍正常的优胜劣汰。政府扶持之后，要能够逐步退出，要让市场在产业发展中起决定性的作用，通过自由竞争、自由进出，由市场来实现行业的整合，实现光伏产业资源的优化配置，而政府不能直接参与。

总之，政府的作用主要是通过财税政策、金融手段，实施宏观调控，弥补市场失灵。政府对光伏产业的扶持不能取代市场的作用，光伏产业的发展也要遵循正常的市场竞争规律，通过市场竞争和优胜劣汰，减轻和消除产能过剩。光伏行业在未来的发展，取决于企业的“有所为”和政府的“有所不为”。对于政府而言，必须准确厘清行政边界，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

（二）依靠国内市场支撑发展

如前文所述，中国光伏产业的根本困境是缺乏国内市场支撑，过度依赖国外市场，不利于中国光伏产业的长远发展，因而要将发展路径转移到依靠国内市场支撑的道路上来。当前光伏产业的困境既是光伏产业的发展面临的严峻挑战，也是产业发展的契机。要利用光伏发电成本大幅下降的有利条件，进行机制创新、政策完善，规范市场秩序，厘清政府边界，利用市场力量，推进产业重组，不断扩大国内消费市场。政府对光伏产业的补贴不能仅限于制造领域，更重要的是要加大对消费领域的补贴。财税政策要转型，要从投资和出口导向转向拉动内需导向，在对目前的财税优惠和补助政策进行整体评估的基础上，进行政策调整，从目前主要补助制造环节转向重点补贴光伏产业国内应用环节。如果不立足国内市场，税收优惠和财政补贴可能不是促进产业发展的推进剂，而是消化产能过剩又刺激产能再扩张的“毒药”。对消费的财政补贴，可以直接补贴消费者，让消费者获利是启动国内市场、扩大内需的根本途径。对消费者补贴时要注意的是，由于存在替代效应和收入效应，应直接对消费者对光伏电力的实际消费量实行补贴。此外，加大对并网技术的研发补贴，加大对电网输出基础设施的投入，能在一定程度上缓解光伏产能过剩。

（三）加大对研发环节的财税扶持力度

中国现有的各种财政补贴主要偏向制造环节，对制造环节的补贴是使得中国的光伏产业产能严重过剩、内需不足、依赖国际市场的重要原因。因而必须重新审视现有财税政策，完善财税补贴政策体系。鉴于中国光伏产业现有的“两头在外”（即原料在外、市场在外）的状况，财税政策必须向研发环节和消费环节倾斜，尤其是加大对基础性研发的扶持，不仅有利于创新推动，而且可以减轻国际贸易摩擦。加大研发投入，可以促使中国摆脱路径依赖，实现光伏产业结构升级。应进一步发挥财政政策的导向性作用，引导企业加大对研发的投入，提升生产工艺水平，实现上游环节的设备、原料国产化。加大对并网技术的研发补贴。加强产学研合作，严查骗取国家创新扶持补贴资金的问题，提高补贴资金的使用效率。此外，逐步减少对制造环节补贴。中国光伏产业的比较优势在电池、组件制造环节，该环节技术含量低、竞争激烈、利润少。由于中国的生产成本优势，在制造环节相对于发达国家具有比较优势，因而对制造环节的补贴无助于创新推动，还加大了国内光伏产业的产能过剩。要打破光伏产业的路径依赖，须减少对制造环节的补贴。现有低端制造环节学习效应正在递减。减少补贴，一方面可以减少过剩产能，降低对国际市场的依赖程度，缓解国际贸易摩擦；另一方面可以将节约出来的支出用于研发和消费环节。

（四）进一步完善支持价格制度

由于光伏发电在发展初期的成本远高于传统电力，即使现在光伏发电成本下降，但也无法和传统能源竞争，因而需要政府进行价格扶持。支持价格属于价格规制，意味着光伏电价水平高于市场均衡价格，在支持价格水平下销售必然存在过剩，即部分或全部产品卖不出去，因而需要配套的制度安排来保证光伏电力的销售。如前文所述，欧洲各国普遍通过政府立法的方式实行上网电价，即通过立法强制电网企业按照固定上网电价优先全额收购新能源电力。中国尚未有真正意义上的上网电价法，可以借鉴国外的做法，通过立法来保证并网的光伏电力得以按照固定上网电价优先全额收购。在实际操作上，可以采用国家和电网结算，电网和光伏企业结算的具体做法。对自发自用的光伏电力，用户用不完的部分可以按照支持价格并网销售。

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〔责任编辑：刘阳〕

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