当前政府推进社会治理现代化的阻碍因素与政策选择

2015-02-25赵建春

学术论坛 2015年8期

赵建春，刘锋

赵建春，刘锋

社会治理现代化是全面推进我国社会体制改革的重要步骤，是社会管理理念和方式的重要升级。社会治理现代化的内在意蕴包括治理主体多元化、治理方式科学化、治理过程法治化和治理机制规范化。当前推进社会治理现代化面临着治理成本居高不下、社会力量比较弱小、社会共识较为缺乏、社会失范行为剧增等问题。鉴于此，我国政府必须健全社会治理机制，完善社会治理方略，促进社会治理法治化；积极培育社会组织，激发社会组织活力，壮大社会力量；通过机制的完善重构社会认同，寻求利益平衡，凝聚社会共识；构建道德、法律、机制“三位一体”的社会控制系统，规制社会行为。

社会治理现代化；内在意蕴；阻碍因素；政策选择

党的十八届三中全会史无前例地明确提出把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之一，并且详细部署了创新社会治理体制的战略任务。“社会治理”首次在党的正式文件中出现。社会治理现代化成为全面推进我国社会体制改革的重要步骤，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。深入研究当前我国政府推进社会治理现代化面临的阻碍因素，探索推进社会治理现代化的现实路径，无疑具有重要的现实意义。

一、社会治理现代化的提出缘由与内在意蕴解析

改革开放以来，经济体制、政治体制、文化体制以及社会体制的深刻变革推动着中国社会急剧转型，我国社会发生了巨大而深刻的变化。陆学艺等学者在《转型中的中国社会》一书中，将这种变化概括为“六大转化”，即中国社会正在从自给半自给的产品经济社会向有计划的商品经济社会转化……从同质单一性社会向异质多样性社会转化，从伦理社会向法理社会转化。伴随着社会的急剧转型与深刻变化，贫富差距拉大、腐败现象剧增、群体性事件增多、环境污染等问题成为公众焦点，再加上网络空间治理越来越复杂，基层治理呈现内卷化趋势等，我国的社会矛盾不断增多，维护社会稳定和良性发展面临的压力越来越大，部分领域的治理危机逐渐凸显。为此，党中央先后提出了加强和创新社会管理体系，积极构建社会主义和谐社会等重要任务。

党的十八届三中全会第一次在中央文件中提出“创新社会治理体制”，以及把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化列为全面深化改革的总目标。围绕国家治理现代化目标的实现，学界积极研究和探讨推进社会治理的现代化背景、意义、制约因素以及解决路径等重大课题，丰富了中国特色社会主义现代化的时代意蕴。社会治理现代化的提出，是中国特色社会主义现代化建设和政治发展的必然要求，是对改革开放以来我国现代化建设成功经验的理论总结，也是对我国在现代化进程新的发展阶段所面临各种严峻挑战的主动回应。

社会治理现代化就是促进社会治理体系制度化，促使社会治理主体（以政府为主导）运用“法治”思维而不是“人治”方法治理社会，提高政府治理社会的科学化水平，进而把中国特色社会主义的制度优势转化为治理社会的效能。正如有学者指出，“国家治理体系和治理能力现代化，要求治理要更加科学、更加民主，同时也更加制度化、规范化、程序化。社会治理的现代化显然也要适用于这一基本要求”[1]。从社会治理现代化的内在意蕴看，具体包括以下四个方面：一是治理主体多元化。社会治理现代化既对市场、社会与政府共同参与社会事务提出要求，也更加强调三者关系的协调制衡、良性互动。为此，党的十八届三中全会提出社会治理应“发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与”，并且需要“正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开”[2]。二是治理方式科学化。这就要求必须避免单一化的治理模式，把社会作为一个有机体看待，形成一套完整的治理体系。三是治理过程法治化。在社会治理现代化进程中，要坚持按照宪法和法律法规的规定进行科学治理，加强法治保障，运用法治思维和方式化解社会危机。四是治理机制规范化。当前中国仍然处于急促的社会转型中，面临的社会风险具有复杂性、异变性、多样性等特点，这就要求政府要创新社会治理机制，规制社会行为，提高实施机制、决断机制、交流机制、责任机制的规范化、科学化、系统化水平。

当前不失时机地推进我国社会治理现代化，对全面建成小康社会以及实现中华民族伟大复兴的中国梦无疑具有重要的战略意义。第一，社会治理现代化是社会管理理念与治理方式的重要升级。从社会管理转向社会治理是我国社会管理从体制到理念的创新。社会治理现代化要求实现从政府包揽向政府主导、社会与民众共同参与治理的转变；从管控规制向法治保障这一治理方式的转变。第二，社会治理现代化是维护社会稳定有序、促进社会和谐发展的有效途径。当前，不同阶层利益诉求多样化，思想价值观念多元化，社会矛盾与问题多变性，要求社会治理现实现代化、科学化，以维护社会安定有序。第三，社会治理现代化是增强社会活力、实现社会善治的必然选择。当前制约全面深化改革的阻碍因素依然很多，社会活力相对缺乏，阶层固化严重，建设善治社会就需要社会治理现代化的推进。

二、当前政府推进社会治理现代化的阻碍因素

在推进社会治理现代化中，要坚持以政府为主导，鼓励、支持社会各方面积极参与，实现政府治理、社会自我调节与居民自治的良性互动。而治理成本的上升、社会力量的弱小、社会共识的缺乏、失范行为的剧增等，却成为政府发挥主导作用、推进社会治理现代化的主要阻碍因素。

（一）社会矛盾高发频发和人为简化治理方式，造成治理成本居高不下

当前各类社会矛盾集中爆发，社会矛盾的数量和冲突程度也不断增加。具体包括劳资矛盾增加、征用土地与拆迁补偿纠纷不断增多、利益分配格局失衡、收入差距不断扩大、贫富分化加重、群体性事件频发等。与社会矛盾高发频发相对应的是，在一些公共领域，我们面临严重的治理困境，出现诸多“城管式困境”，致使维护社会稳定与社会治理的成本越来越高。此外，人为简化治理方式也是造成社会治理成本增加的重要原因。譬如，面对民众的非理性表达、舆论的强大压力，很多负责人不能切实按照法律思维方式化解社会矛盾，而直接用金钱补贴等简单的方式解决问题，一定程度上人为地导致了社会矛盾的激化。社会治理成本的增加，反过来又削弱了政府在民生方面的投入；而民生投入的减少势必会影响到民众的生活以及对政府的信任，从而形成恶性的社会循环。与治理方式的缺陷所造成的治理成本攀升相比，群众信任的流失以及对政府形象、公信力造成的影响的无形成本更是无法估量。可见，健全社会治理机制，完善社会治理方略是适应现阶段经济社会发展的必然要求。

（二）畸形的社会结构和发育不良的社会组织，造成社会力量比较弱小

当前政治体制、经济体制与文化体制等层面的改革强力推进，但受1949年新中国建立后特定历史条件下形成的中央集权统治的影响，政府一直扮演着主导性（甚至是单一性的）力量的社会角色。整个社会结构表现为力量悬殊的两极：“一方是强大的、无所不包的政府，一方是弱小的、缺乏独立自主的市民社会，企业和个人没有主体地位，只能作为行政的附庸。”[3]在一个强大的政府与弱小的社会中，强大且无所不包的政府直面“原子化”的社会公众。这种“强国家弱社会”模式容易造成社会失序的状态。另外，社会力量的弱小，再加上很多社会组织的管理体制还无法彻底地“去行政化”，导致其自身无法承担政府委托的服务项目，更无法充当政府与民众之间的“缓冲带”。当然，当前部分社会组织存在发育不良、独立性差、功能不全、人才匮乏等问题，这与政府的过度干预有一定联系。鉴于此，我们要坚持政社分开，积极培育社会组织，激发社会组织活力，从而壮大社会力量，是当前政府推进社会治理现代化的战略选择。

（三）社会转型引发部分群体出现社会认同危机，社会共识较为缺乏

市场经济为社会造就了一大批具有自主意识、独立权利诉求、独立行为能力的个体，个体化趋势使社会认同出现危机。随着经济社会的综合转型，社会结构发生重大变革，社会分化加剧，思想意识和价值观念趋于多样化。而且转型期经济快速发展驱使人们追逐利益，出现精神荒漠化现象；多元化的社会思潮又使新旧观念相互碰撞；社会共识出现危机。再加上网络化时代，“在缺乏制度化的有效沟通下，国家、精英群体与民众之间形成隔膜”[4]（P207-211），社会成员可能出现对民族、社会和国家的认同危机，整个社会非常容易断裂。普遍的社会不信任容易导致群体心理和行为的极端化，造成社会突发事件增多。社会共识的缺乏是经济、社会、文化共同作用的结果，是社会矛盾和社会问题的集中反应，为社会治理现代化的推进带来了巨大挑战。因此，当前需要政府通过机制的完善重构社会认同，寻求不同阶层、部门与群体的利益平衡，凝聚社会共识。

（四）整个社会日益分化与变革，部分领域的失范行为与日剧增

当前，中国处在大转变、大变革与大调整中，在孕育出促进社会发展的积极因素的同时，也为社会失范与失灵的出现提供了诱因。经济的快速发展带动了社会结构、生活方式、行为方式和价值观念等各方面的变化，社会阶层利益不断分化；社会矛盾和冲突多发高发；社会不稳定因素增多，社会风险持续加大，社会高度均质化的状况改变，局部领域出现了一系列的社会失范现象。如果不将社会失范问题控制在一定的社会秩序之内，势必会影响到改革开放和现代化建设的良好局面。根据现阶段我国社会建设与管理中存在的大量社会失范行为所涉及的具体内容，可以将社会失范划分为以下四个方面：一是经济领域中的失范现象。譬如，假冒伪劣、弄虚作假、乱收费、投机倒把、偷税漏税、坑蒙拐骗等。二是政治层面的失范行为。例如权钱交易、玩忽职守、滥用权力、为官不为、贪污腐败、部分干部党员的通奸行为等。三是文化建设中的失范行为。譬如非法出版、盗版侵权、色情刊物、论文抄袭、网络资源偷窃、社会失信、价值观的迷失和人们的精神困顿现状等。四是社会生活领域中的失范行为。例如道德风尚失范、社会犯罪、职业道德的失范、环境污染问题等。此外，当前社会的个别领域和群体中还存在着“看客心态”、“社会焦虑症”、“炫富心态”、“网络依赖症”等社会病态现象，严重影响了社会和谐与公共安全。消除这些社会失范与社会病态行为，亟需政府发挥主导作用，与社会组织、民众一起对社会进行有效的治理。同时，还要积极构建道德、法律、机制“三位一体”的社会控制系统，规制和约束社会行为。

三、全面推进我国社会治理现代化的政策选择与现实路径

全面建成小康社会，促进中国特色社会主义建设取得新成就，必须坚持不懈地推进社会的良性治理，实现社会治理能力与治理体系的现代化。我国政府必须健全社会治理机制，完善社会治理方略，促进社会治理法治化；积极培育社会组织，激发社会组织活力，壮大社会力量；通过机制的完善重构社会认同，寻求利益平衡，凝聚社会共识；构建道德、法律、机制“三位一体”的社会控制系统，规制社会行为等。从而不断提升政府推进社会治理的科学化与现代化水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业和社会的安定有序。

透过橙色的落地玻璃，我看到灯光里那只雪白的波斯猫静静地卧在女人前面的琴架上。女人挺直着腰身，头微微地朝前倾着。我想，女人该有一双修长灵活的手，她纤巧的十指是如何在黑白琴键上行云流水般跳跃弹奏着。每天傍晚那段时光，我都禁不住陶醉在自己的遐想中，一遍又一遍沉静在那无比舒缓动听的乐曲里不能自拔。

（一）健全社会治理机制，完善社会治理方略，促进社会治理法治化

一是要创新有效预防和化解社会矛盾的体制。激发社会组织活力是创新有效预防和化解社会矛盾机制的基点。坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度也会为创新有效预防和化解社会矛盾机制提供广阔的平台和空间。二是健全社会稳定风险评估机制。这就要求建立多元主体参与机制、理性问责机制、信息公开机制、基于合法性审查的科学评价机制等。三是建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，确保群众能及时有效反映问题、矛盾能得到化解、权益有所保障。四是改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，有力纠正违法或不当行政行为。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立化解矛盾纠纷综合机制。

除了健全社会治理机制，还必须采用法治的方式促进社会治理现代化，尤其是要促进基层治理的法治化。这主要是因为当前基层组织出现“不作为”现象。基层组织变成独立的利益实体以后，就出现了设法套取社会治理资源的现象，消耗了基层社会的合法性资源，更影响了国家相关政策目标的落实。因此，要改进基层的社会治理方式，坚持依法治理，运用法治思维和法治方式化解基层社会问题。同时，立法是社会治理现代化的前提，施法善行才是推进社会治理现代化的根本诉求。在实施法律的同时，还需要发挥乡规民约、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。针对网络空间失范行为的剧增态势，还要加强互联网虚拟公共空间的治理，加大依法管理网络的力度。此外，当前促进社会治理法治化的关键在于加强基层社区组织能力、人才队伍和信息化建设。

（二）积极培育社会组织，激发社会组织活力，壮大社会力量

一是积极培育和扶持社会组织。这是“有限政府”理念和社会治理“社群主义”思想的客观要求，也是弥补“社会失灵”，推进社会治理现代化的重要路径。基层自治组织的弱化使我国的社会结构呈现出“政府-民众”的二元结构模式，政府与民众之间缺少社会组织这一缓冲地带，增加了社会治理的难度。因此，需要大力培育现代新型组织，积极发挥社会组织的控制和监督职能。社会组织通过对其成员的训导、教育等形式，发挥社会控制的功能。根据我国经济社会发展的实际，渐进地加快民主化进程，提高社会成员对社会管理和公共事务的参与度，从而夯实社会组织，巩固公民的控制和监督力量。

（三）通过机制的完善重构社会认同，寻求利益平衡，凝聚社会共识

一是运用社会宣传、教育与沟通等层面的社会认同机制，重构社会认同。这就需要强化意识形态建设机制、公众利益诉求与表达机制，以及政府与民众的对话、沟通机制重构社会认同。此外，还必须以马克思主义中国化优秀成果和中华优秀传统文化加强思想教育，引导不同阶层民众的实践行为。针对不同阶层人群提出的不同诉求，实施分类引导，要区分层次、突出重点。此外，还要进行典型引领，发挥榜样的力量在重构社会认同中的作用。针对人们的个性差异和价值选择，要以占主导地位的思想观念和价值取向感召和引导其他社会思潮，全面提高人们对社会主流意识形态的认同感。

二是积极培育和践行社会主义核心价值观，寻求和凝聚社会共识。我国社会的急剧转型加速了社会分化，打破了原有简单的社会结构关系，人们的价值观念、社会行为呈现多元化特点，同质性的社会逐渐异质化。这就需要用社会成员所公认的核心价值观来引领不同的社会成员。因此，当前要积极培育社会主义核心价值观，坚持“三个倡导”，使意识形态这一社会控制的基本手段最大化地发挥作用，进而规范社会成员的行为，寻求不同阶层的利益共同点，整合人们的价值观念和思想动态。通过“整合意识形态，重建道德规范，形成稳定的精神心理秩序”[5]。同时，当前还要凝聚改革共识，为推进社会治理现代化提供强劲动力，在信念、制度和政策等方面寻求社会共识。

（四）构建道德、法律、机制“三位一体”的社会控制系统，规制社会行为

一是道德层面，要坚持重构社会道德规范体系，实现社会秩序良性运行。道德作为一个独特的观念上层建筑，具有调节、教育与认识作用。就社会控制而言，道德最主要的还是调节功能，发挥着规范个人行为、集体行为的作用，维护人与社会的和谐局面。当前应立足于我国社会现实，深入进行道德规范的理论研究，按照道德规范运行的内在逻辑和经济社会发展的实际状况，确立社会主义市场经济条件下新的道德价值导向，与中华传统的道德理念相承接，重构当下社会主义道德规范新体系。而且应加强道德建设，强化思想道德教育，大力宣传中华传统优秀道德，使“真、善、美”在社会行为主体心中得到内化，形成一种自觉的道德精神，并以社会舆论的力量监督和约束其他行为主体，从而缓解社会失范。

二是法律层面，要着力构建社会主义法治体系，促进法治社会的成长。法律作为最专门化的高度精致完美的社会控制工具，它具有双重任务：“它必须对有侵权行为的人实行镇压；它必须对危害家庭关系和忽视契约关系的人进行强制。”[6]建设法治社会是全面推进依法治国的必然追求。正如党的十八届四中全会提出，要全面推进依法治国，其总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。从而更加凸显了法治在社会治理中的重要作用。

三是体制机制层面，要创新社会控制机制，建立科学的社会控制体系。然而现代社会的控制体系仍然是以政府为核心主体，政府的职能和角色都需要转变。当前政府应由集权型向分权型转变，由全能型向有限型转变，由控制型向服务型转变，由人治型向法治型转变，由“神秘政府到透明政府”转变，从“重权轻责的政府到负责任的政府”转变，“从强势国家的单独治理到国家与社会的共同治理”的转变，“从低效政府到高效政府”的转变[7]（P86-88）。要逐步建立“以分权控制为主、集中控制为辅，直接控制与间接控制结合，纵向控制与横向控制并用的复合型社会控制体系，以实现社会控制方式的现代化”[8]。从而使当代中国的社会控制体系适应多元化、市场化、非集中化和流动性的发展态势，不断调整和重构，进而对社会的失范现象进行有效的控制。还要根据社会失范的生成和演化规律，对社会失范现象进行预测和判断，把失范行为控制在相对稳定的态势之内，要将“制度性整合、功能性整合与认同性整合”[9]有机地结合起来，重构适应新的历史阶段特点的社会控制与治理机制。

[1]殷昭举.中国社会治理的现代化[J].社会学评论，2014，（3）.

[2]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编[Z].北京：人民出版社，2013.

[3]俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社会科学，2006，（1）.

[4]孙立平.转型与断裂——改革以来中国社会结构的变迁[M].北京：清华大学出版社，2004.

[5]张云霞.加强社会控制与和谐社会构建[J].理论探索，2006，（5）.

[6]E·A·罗斯.社会控制[M].秦志勇，毛永政，译.北京：华夏出版社，1989.

[7]钟瑞添，欧仁山，黄竹胜.政府治理变革与公法发展[M].北京：人民出版社，2007.

[8]周明侠.当代中国社会控制模式转型与对策[J].社会科学战线，2007，（1）.

[9]文军，朱士群.社会分化与整合及其对中国社会稳定的影响[J].理论与现代化，2000，（12）.

[责任编辑：邵川桂]

赵建春，北京大学马克思主义学院博士研究生，华北电力大学思想政治理论课教学部讲师；刘锋，北京大学马克思主义学院博士研究生，北京 100871

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