浅议潜规则对法治建设的危害及其防范

郭春蒲（中共澄城县委党校 陕西澄城 715200）

浅议潜规则对法治建设的危害及其防范

郭春蒲（中共澄城县委党校 陕西澄城 715200）

依法治国是治理国家的基本方略,依法执政是我们党在新时期领导人民治国理政的基本方式,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。目前,尽管我国社会主义法治建设取得了巨大成就,但当前,一种自发形成的非正式规则——潜规则,在党内和社会上有着广泛的市场。其危害绝不可小觑。我们必须破除潜规则,完善各项制度,让人们信法不信潜,树立法治权威,加强法治建设。

潜规则；法治建设

法治是现代国家治国理政的基本方式。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央革故鼎新，提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的目标，并以法治保驾护航。党的十八届四中全会也指出，在我国，无论是执政还是行政,无论是改革还是反腐败,都必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。目前，我国社会主义法治建设取得了巨大成就。但当前,一种自发形成的非正式规则——潜规则,在我们党内和社会上有着广泛的市场。它严重影响了依法治国、依法执政、依法行政共同推进，阻碍了法治国家、法治政府、法治社会一体建设，因此,我们要对潜规则认真分析批判，并加以防范。

一、潜规则的内涵及其对法治的危害

1.潜规则的内涵

"潜规则",又可称为“隐规则”、“暗规则”、“行规”。是相对于"显规则"而言的,是指没有明文规定的，没有约定成俗的，但在现实生活中又得到广泛认同、非常见效的一种隐性规则。吴思说：所谓“潜规则”，就是隐藏在正式规则之下，却在实际上支配着中国社会运行的规矩，是不成文的、见不得光的一些暗箱操作的规定和原则。在操作时，只可意会，勿需言传。潜规则具有五个特点:

第一，不公开性。潜规则运行的隐密性和正式规则的公开性相互对立，它本质上是一种恶的行为,侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益，所以不得不以隐蔽的形式存在，潜规则的执行者对隐蔽形式本身也有明确的认可，不愿意也不能将其公开,避免遭到社会正式规则的惩罚。

第二，不合法性。在我国社会主义法治下,法律为我们规定了公序良俗、道德法律等正式规则，也就是资源流动要有合法性,而潜规则违背了这种安定有序的利益获得途径,导致了不正当利益的产生,破坏了相对稳定的法治秩序,是法律所不允许的。

第三，自发性。这种行为可以很大程度上减少冲突和交易成本,容易被人们接受,具备很强的自发性。

第四，渗透性。在潜规则下，交易双方的实质目的是追求利益的最大化或损失的最小化，它风险低效率高，很容易被人们接受和遵守。一次潜规则个例的成功会带动一大片潜规则行为的出现，并向社会各个领域渗透和扩散。

第五，约束性。潜规则行为的成功与否，直接涉及当事人的直接利益，所以作为当事人都会按约定行事，从某种意义上说,潜规则往往比法律对行为人更具有约束力。

2.潜规则与显规则即法治针锋相对，其危害绝不可小觑。

第一，潜规则冲击着人们对法治的信仰。潜规则的长期存在,使一些人不管遇到什么事,首先想到的是找熟人、找关系，通过金钱和权力而不是自觉运用法治思维和法治方式化解矛盾和问题，依照法律法规办事。遇事信奉丛林法则，“变通哲学”，喜欢打“擦边球”、钻法律空子。在受到潜规则的负面影响时，人们自怨自艾，不会运用法律的武器来捍卫自己的权力，没有依法解决问题的勇气与担当，只会埋怨社会大环境不好或是法律不健全。

第二，潜规则直接冲击着法治的公平正义。潜规则成了"弱肉强食"的丛林法则,从根本上歪曲和威胁社会追求的公平正义与良知。很多事情如果你按照正规程序来办，往往行不通，相反，如果按照潜规则的方法办事却往往畅通无阻。长此以往，人们心目中滋长了不按规则、程序办事的心理，潜规则就很容易固化成一种大家所认可的行为方式，降低了法律制度的权威，直接损害了制度的公平正义。在我国市场经济发育还不充分的情况下，潜规则无处不在，导致市场主体竞争不择手段，破坏市场公平竞争的环境。

第三，潜规则冲击着法治规则。我国是社会主义法治国家，这就要求人们办任何事情都要遵守法律法规，严格按法治规则办事，“法有授权可为之，法无授权不可为”， 规则面前人人平等,而现实生活中，潜规则就像一只看不见的恶手,扰乱正常的社会秩序,损害公平竞争,引发权力寻租,导致腐败,如劣质工程的出现,食品安全和药品安全的危机,无不与潜规则这只黑手的染指有关。

第四，潜规则冲击着法治社会的诚信原则。潜规则最明显的特征就是表面上一套,暗地里是另一套,面面上说的是一回事,背地里做的却是另一回事，成了典型的“双面人”，久而久之，人们对这种“双重标准”束手无策，无法判断，人与人之间也失去了诚信。在潜规则面前,各行各业的承诺、信誉、规章制度等都在遭遇怀疑,社会诚信丧失、道德滑坡,人们的心灵严重的扭曲。

第五，潜规则损害了法治政府的形象。潜规则实质上是"权规则"和"钱规则",常常被以权谋私的人利用,以个人利益代替社会利益。它突出地表现在政治生活中一些腐败官员权钱交易、权色交易的行为。如公款请客送礼、公款私用等行为，这不仅影响党内规则的正常运转,而且影响着社会规则的正常秩序。官场潜规则的"潜"思维偏离了党的宗旨,在个人得失的计较中伤害了群众感情,在为民服务方面缺少思路和动作,影响党群干群关系,影响法治政府的建立。

二、潜规则存在的原因分析

潜规则的存在,有着深层次的文化和社会土壤,主要受以下五个因素的影响。

1.受传统观念的影响

在这种以家庭伦理为中心体系下,法律只是维护国家权力的工具,朝堂上论国法,私下里讲人情。加之传统的名实分离秩序观,传统中国人不会认真对待法律,认为法律制度是一种权益性的工具。在这种认知下,就会出现"说一套,做一套"。

2.受法律不完善的影响

一部分掌权者的特权没有受到限制,而且被伤害者也没有反抗申诉的合法有效的途径。

3.受监督不力的影响

许多地方和部门监督体系看起来很好,但实际上监督力量、监督手段难以到位,出现群众监督太少、社会监督太乱、下级监督太软、同级监督太虚、上级监督太慢的现象。久而久之,人们对权力滥用甚至到了不愿意监督的地步。造成用长官意志和个人独断替代科学民主决策,使滥用权力现象在社会上弥漫开来时,就会使一些人奉潜规则为法宝,凡事不顾制度只虑情面,不计大局老看关系,不讲原则而求圆滑。

4.受利益驱动的影响

由于潜规则双方往往是成本较低利益很大,从而导致人们更倾向于选择潜规则。

5.受示范效应的影响

潜规则成功个例示范效应推动潜规则的加速扩散。潜规则行为人正是通过对社会资源的非法获取而满足自己的不正当利益。在这种唯恐失去机会的心态和一些成功示范效应推动下,其他观望者对潜规则的巨大热情被激发出来,开始积极利用各种潜规则去求得所谓更大的利益,加速潜规则的扩散,以致最后潜规则行为充斥社会。

三、“潜规则”的破与法治建设的立

潜规则泛滥在社会各个领域，像一个毒瘤，干扰着社会主义法治的正常细胞，“病因”复杂，我们要多管齐下，对症下药，综合“治疗”，维护社会主义法治正常运行。

1.强化教育，让人们信法不信潜。

在人治传统根深蒂固的中国,要让潜规则失去土壤,强化教育是前提,要破除封建特权等级的思想,树立正确导向,让人们充分认识到潜规则的危害和实质,自觉抵制潜规则，自觉弘扬社会主义法治，将守法从被动接受到自觉遵守，从被约束转变为 “从心所欲不逾矩”的自由，让法治成信仰。要强化教育，让法治的意识在每个人心中生根发芽；要充分利用大众媒体，培育法治文化树立法治信仰，有效发挥法治的潜移默化的影响力和感染力；要积极结合当地实际，提炼法治文化元素，让法治文化进基层、学校、社区和企业，营造优良法治环境，增强全社会抵制潜规则的自觉性；法治教育要从青少年抓起。四中全会提出把法治教育纳入国民教育体系，我们要通过长期的教育教学渗透，对孩子进行法治教育，使其在成长早期就形成遵法守法意识和责任意识，形成正确的价值观念和道德情操，增强心灵免疫力。

2.构建防线，用有效措施除隐患。

破除潜规则要逐步建立和实施常规化的风险防范体系，拿出有效措施，发现苗头立即处理，把潜规则扼杀在摇篮里。首先,建立健全社会信用制度。健全的信用制度具有强大的威摄力，对人们的行为和习惯有明显的规范作用。把社会信用作为全国统一的公民唯一的证明记录,如果发现一次投机倒把行为，或者通过不正当途径获得不正当利益的行为就记录在案，其后影响个人未来的职务升迁的职业选择，影响政治前途。这样对执法者和相对人进行有效约束,从而防止有人利用潜规则获取私利的投机心理。其次,对于举报运用潜规则获取不正当利益的人，法律应当给予其鼓励性的奖励，同时要保障举报人及其家属、财产等安全。再次,进一步完善我国刑法相关规定,加大对运用潜规则行事的当事人各方的惩处,将潜规则运作下的权权、权色交易纳入到法律的调整范围之内，让人们充分认识到运用潜规则也是一种犯法的行为，从而放弃使用潜规则。

3.主动监督，增强监督合力。

习近平总书记指出，“把权力关进制度的笼子里”，这表明我党重视权力制约与监督制度的建设。必须发挥各种监督力量的作用,让权力在阳光下运行。一是必须在制度改革和机制创新上很下功夫,突出"阳光操作"这个核心, 要提高党和政府的工作透明度和公信力，把权力运行、政府的各项职能都置于人民群众的监督之下，让潜规则没有生存的空间。就当前而言，要大力度强化行政信息的公开，特别是在有关行政许可审批、公共事务管理、干部选拔任用、“三公“经费使用、重大决策等。要通过推行阳光政务，完善监督机制，强化权力运行的监督。二是号召广泛社会力量来监督。坚持法律面前一律平等，“王子犯法与庶民同罪”，让潜规则行为人付出代价，对于潜规则行为不再忍气吞声，不迎合、不纵容，共同抵制，匡扶正义，让潜规则无处遁逃。

4.完善制度，树立法治权威。

潜规则的滋生蔓延大多和法律法规制度的不健全、不完善，和暗箱操作有关。要通过深化改革,树立法治权威,形成作风建设长效化体制机制。一方面要建立健全法律制度, 增强制度的科学性和可行性，扩大其覆盖面，堵塞制度漏洞。始终保持对国家公职人员的高压态势,防止公职人员滥用权力,为国家权力设置紧箍咒。另一方面从形式上和内容上完善法律体系。要细化有关条款，把现有制度中原则性的规定具体化，简略性规定细致化，含糊性用语明确化、提倡性要求制度化、弹性大的条文刚性化，使法律和政策操作起来更为严密、严谨，堵塞潜规则“潜行”的通道。

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[2]马长礼.“潜规则”及其治理对策探析.管理观察.2013.06.

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