事业单位养老保险政策改革及其启示——基于1978～2015年国家层面政策文本的研究

韩 艳 朱火云

（厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005）

事业单位养老保险政策改革及其启示
——基于1978～2015年国家层面政策文本的研究

韩 艳 朱火云

（厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005）

事业单位人员养老保险政策是我国养老保险政策体系的重要组成部分。改革开放后，我国事业单位养老保险政策改革主要经历四个发展阶段。从政策改革的内容分析，事业单位人员参保范围不断扩大，个人账户、职业年金逐步建立并优化，养老金计发、养老金的管理和监督更加完善，养老保险关系转移工作规定更加细致。然而，事业单位养老保险政策在改革过程中一度偏离公平价值取向，政策设计一度没有解决养老金替代率过低和政策衔接问题，政策过程缺乏民主，使改革陷入泥淖。2015年的“改革决定”对以上问题做了部分修订，把事业单位养老保险政策改革推上一个新台阶。这对其他社会政策的改革带来启示，一是社会政策的制定和改革一定要遵循公平价值趋向和“福利刚性”原则，二是要注意配套政策的支持，三是在议题构建、政策规划、政策评估等过程中注意民主。

事业单位；养老保险政策；职业年金；福利刚性

一、引言

事业单位养老保险政策是我国养老保险政策体系的有机组成部分，它对于保障事业单位退休人员生活、促进社会发展发挥了积极作用。但是，随着时间的推移，事业单位养老保险政策在实施过程中一度存在着责任分担机制缺失、运行方式自我封闭等问题，不仅违背了公平原则，而且也降低了这一政策的实施效率，不利于“社会凝聚”与“社会融合”。这就需要我们分析事业单位养老保险政策改革的发展阶段及其特点，剖析事业单位养老保险政策改革过程中存在的问题，以建立更加公平、可持续的养老保险政策体系。

国外没有“事业单位”一词，中国的事业单位与国外的公职部门较为相似。国外学者对于公职人员养老保险制度的研究主要集中在养老金制度的国际比较、公私部门之间以及不同地区公共部门之间养老金比较，［1］DB与DC计划的选择等方面。［2］国内学术界的研究主要集中在三个方面。

一是事业单位养老保险制度要不要进行改革。学者们认为，企业与机关事业单位养老保险制度长期双轨并存“不利于老、中、青三代人的养老权益公平，成为激化社会矛盾与官民之间情绪对立的一个焦点”，［3］这就要深化事业单位人员养老保险政策顶层设计改革，建立一个“整合型养老保险制度”。［4］一些学者认为，事业单位养老保险的现收现付制无法应对人口老龄化的挑战，必将给财政带来巨大压力，只有深化改革才能逐步减轻政府的财政负担。［5］当然，也有些学者认为，事业单位和企业差异显著，二者的养老保险制度不能简单划等，事业单位养老保险政策改革必须慎重进行。［6］

二是事业单位养老保险政策改革试点中存在的问题。郑秉文、蔡向东、蒲新微等人分析了2008年以来上海、浙江、广东、山西和重庆五省市的事业单位养老保险政策改革的试点情况，认为改革方案“转制成本无法解决”，有违“公平正义”原则，［7］龚秀全发现，昆明、太原、青岛、大连、上海等地的机关事业单位养老保险改革存在“目的不明确、立法层次过低、方案缺乏可行性”等问题［8］，全国其他地方的事业单位养老保险改革存在着政策不统一、缴费基数、养老金计发办法与标准及比例不一致、管理体制不顺畅等问题。

三是深化事业单位养老保险政策改革的建议。景天魁强调，包括事业单位在内整个养老保险制度的改革要以底线公平为基础，实行责任分担，科学划分各个主体间的责任关系与责任结构［9］。王延中认为，既然事业单位要进行分类改革，那么，他们的养老保险制度改革也应该根据不同类型的事业单位分别进行，行政类和公益服务类事业单位要与机关人员养老制度统一，而生产经营类事业单位人员应参加企业养老保险制度。［10］然而，在郑秉文看来，这样的改革并没有解决问题，只有实行一揽子和一次性改革策略，把事业单位分类改革、公务员养老保险政策改革和事业单位养老保险政策改革联动起来，才能从根本上解决这个问题。［11］

上述研究对事业单位养老保险政策改革存在的问题进行了分析，提出了诸多富有启发性的建议。但是这些研究没有分析出现这些问题的社会政策因素。实际上，正是由于政策本身的科学性与有效性不足才导致全国各地事业单位养老保险制度改革试点无法顺利推进。因此，本文基于改革开放后事业单位养老保险政策的文本，对事业单位养老保险政策的改革历程和政策内容的演化特点加以剖析，并试图总结出事业单位养老保险政策改革过程中存在的问题及其启示，以为事业单位养老保险政策的完善乃至其他社会政策改革提供借鉴。

二、事业单位养老保险政策改革历程

改革开放至今，我国出台了一系列事业单位养老保险政策改革的文本。根据改革内容的广度和深度，可将事业单位养老保险改革大致划分为四个阶段。

（一）事业单位养老保险政策改革孕育阶段（1978～1992年）

为妥善安置为新中国革命事业做出宝贵贡献的老干部，国务院于1978下发了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，对干部的离退休条件、离退休费的发放标准以及丧葬等抚恤善后工做等作出了规定，①国发（1978）104号关于安置老弱病残干部的暂行办法第四、五、六条基本确立了干部的离退休制度，形成了机关事业单位与企业人员养老保险制度的双轨制。随着财政压力和制度分设的弊端日益显现，1986年，国务院下发了《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》，规定机关事业单位合同制工人的养老保险和待业保险基金分别从机行政费和事业费中列支，②国发（1986）77号国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知、第四条为事业单位养老保险政策的改革做铺垫。1992年，原人事部颁发《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，表示要逐步改变机关事业单位养老金现收现付、全部由国家财政负担的做法，③人退发（1992）2号关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知、第二条并对改革提出了一些笼统的指导性意见，吹响了事业单位养老保险政策改革的号角。

此时期各地的事业单位的养老保险政策改革由于认识等方面的原因并没有真正拉开序幕，但为养老保险政策改革的正式开启做了有力的铺垫。随着我国社会主义市场经济的进一步发展，原有的事业单位养老政策日益不适应新形势的发展，迫切需要进行改革。

（二）事业单位养老保险政策改革开启阶段（1993～1999年）

为进一步落实和推进事业单位养老保险政策改革，国务院于1993年和1994年分别印发了《事业单位工作人员工资制度改革实施办法》和《关于机关事业单位工资制度改革实施中若干问题的规定》。随后，江苏、福建、云南、山东、辽宁、山西等省陆续出台了机关事业单位养老保险政策改革的文件，在不同范围和人员中开展试点工作，正式开启了事业单位养老保险政策改革。截至2007年，全国有28个省（区、市）1700多个市、县开展了事业单位养老保险政策改革试点工作，其中19个省（区、市）政府出台了机关事业单位养老保险制度改革的省级方案，把全国约三分之一的事业单位人员纳入到了参保范围，事业单位养老保险参保人数一度超过1000万人。［12］

此时期，事业单位养老保政策改革呈全面开花势头。但由于条件限制，大多数试点省市都采取“部分铺开”的做法，只将机关事业单位中的聘用制干部和合同制工人、自收自支事业单位职工纳入社会化养老保险制度之内，只有少数地方实行了“一步到位”的做法，将机关事业单位全部职工纳为养老保险政策改革对象，实行城镇职工一体化养老保险。［13］（P56）此时期各地的事业单位养老保险政策改革试点步调并不一致，在全国范围内也没有形成统一的试点方案，但是为事业单位养老保险政策改革积累了宝贵的经验。

（三）事业单位养老保险政策改革促进阶段（2000～2014年）

2000年，国务院下发了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，继续维持公务员和全部由财政供款的事业单位现行的养老保险制度，对已改制为企业的事业单位执行企业养老保险制度，差额拨款的事业单位养老保险办法另行制定，已进行改革试点的地区继续完善和规范。①国发（2000）42号关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知 第三章第一、二、四条次年，《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》对企事业职工之间的流动时养老保险的转移接续做了粗略的规定。②劳社部发（2001）13号关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知 第一章

为进一步促进改革，2008年初，国务院发布了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，决定在上海、浙江、广东、山西和重庆进行试点，同时推进事业单位分类改革工作。③国发（2008）10号国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知次年，人社部发布了《事业单位养老保险制度改革方案》，对事业单位养老保险制度的改革进行了全面的部署，并开始实施事业单位绩效工资制度。2011年4月，人社部透露政府正在拟订事业单位养老保险改革试点的统一方案，改革的时间表也已确定。2012年，人力资源和社会保障部又表示，将择机在全国范围内推行事业单位养老保险政策改革。

（四）全面改革阶段（2015年至今）

2015年1月14日国务院颁发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，随后印发和转发了《关于机关事业单位职业年金办法的通知》和《关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》，把养老保险改革的范围扩大到所有的机关事业单位及其工作人员，④国发（2015）2号关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定 第二章实行个人账户和社会统筹相结合的基本养老保险制度，⑤国发（2015）2号关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定 第三章同时实行“五个同步”，把机关与事业单位改革同步进行，并同步建立职业年金，同步推进工资制度改革，同步完善养老金待遇确定、调整机制，全国范围同步实施改革。［14］这次改革比较彻底和全面，彻底结束了养老保险制度的双轨制。

三、事业单位养老保险政策的演进特点

纵观1978年以来事业单位养老保险政策改革的整个历程，从政策内容看可发现我国事业单位养老保险政策改革存在以下特点。

第一，参保范围逐渐扩大。事业单位养老保险政策改革之初，各试点省市只把自收自支事业单位、机关事业单位中劳动合同制工人和聘用制干部当作改革对象，并没有涉及到全额拨款单位人员以及差额拨款单位人员。2006年左右，开始将自收自支事业单位、差额拨款事业单位的全体工作人员、国家机关中的合同制工人以及全部由财政供养的事业单位中的聘用制干部、合同制工人，纳入到养老保险改革中。2015年，继续扩大参保对象，把所有的机关事业单位及其工作人员纳入到改革范围。⑥国发［2015］2号关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定 第二章至此，彻底结束了被社会广泛、长期诟病的养老保险制度的双轨制。

第二，逐步建立和优化个人账户。1992年《养老保险制度改革有关问题的通知》中只提出要逐步改变事业单位养老金的现收现付、全部由财政负担的做法，⑦人退发［1992］2号关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知 第二条但没有出台具体的改革方案。2008年国务院发布了《关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》，表示要建立基本养老保险个人账户，缴费比例为本人工资的8%，个人账户金额不可提前支取，只能用于本人养老，且可以继承。⑧国发（2008）10号国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知 第二章第二条2015年的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》在2008年“试点方案”的基础上，规定将每年按照国家统一公布的记账利率计算个人账户存额的利息，⑨国发（2015）2号关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定 第三章并免征利息税，这就进一步强化了个人的缴费意识。

第三，养老金计发更加灵活。2008年“试点方案”表示“本方案实施后达到退休年龄但个人缴费年限累计不满15年的人员无法领取基础养老金，将把个人账户里的余额一次性支付给本人，并终止基本养老保险关系”。①国发（2008）10号国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知 第二章第二条2015年的“决定”对此进行了调整，达到退休年龄但缴费年限不满15年的人员，②国发（2015）2号关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定 第四条可参照《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》，延长缴费到满15年，③中华人民共和国人力资源和社会保障部令第13号《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》 第一章第二条或申请转入户籍所在地的居民社会养老保险，或根据个人意愿终止职工基本养老保险关系。④中华人民共和国人力资源和社会保障部令第13号《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》 第一章第三条养老金计发的灵活性切实保障了职工的养老权益。

第四，养老金的管理和监督更加完善。2008年“试点方案”指出“条件具备的试点地区可从改革伊始就实行省级统筹，条件暂不具备的可实行与企业职工基本养老保险相同的统筹层次”。⑤国发（2008）10号国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知 第三章第一条2015的“决定”对此进行了调整，省级统筹条件还不成熟的可先实行省级基金调剂制度，各级人民政府负有征收、管理和支付的责任。同时指出，要单独建立机关事业单位基本养老保险基金账户，并与企业养老保险基金分开管理和使用，养老保险基金要纳入到社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理。⑥国发（2015）2号关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定 第六章

第五，养老保险关系转移接续规定更加细致。2008年方案“决定”事业单位人员如在同一统筹范围内流动时，不转移养老保险基金，但要转移养老保险关系；⑦国发（2015）2号关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定、第六章跨统筹范围流动时，养老保险关系和个人账户基金需要同时转移。⑧国发（2008）10号国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知 第三章第二条2015年的“决定”在2008年“决定”的基础上进一步规定，参保人员跨统筹范围流动时，将以个人每年实际缴费工资为基数，按12%的总和转移基金，缴费时间不足一年的，按实际缴费月数计算，转移后基本养老保险缴费年限（包括视同缴费年限）和个人账户余额可累计计算。⑨国发（2015）2号关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定 第七、八章

第六，职业年金制度设计更加规范。2008年“试点方案”中只提到要建立事业单位工作人员职业年金制度，但没有涉及到职业年金的具体内容。2015年的“决定”指出，事业单位里的单位和个人要分别缴纳本单位工资总额的8%和本人工资的4%来建立职业年金，退休后即可按月领取职业年金。○10国发（2015）2号关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定 第八章同时，国务院还印发了《关于机关事业单位职业年金办法的通知》，对职业年金的构成、缴费比例、管理做出了细致的规定。○11国发（2015）18号国务院关于印发机关事业单位职业年金办法的通知职业年金的建立保证了事业单位人员退休后的收入水平不降低，有力地促进事业单位养老保险政策的改革。

四、事业单位养老保险政策改革过程中的问题

1993年以来我国出台了一系列事业单位人员养老保险政策，探索到一些宝贵的经验。但由于事业单位养老保险政策改革过程中存在一些问题，使整个养老保险制度改革一度停滞不前。概括而言，主要存在以下几个核心问题。

第一，政策价值取向一度偏离公平理念。任何一项社会政策的制定都应秉奉公平原则，作为牵一发而动全身的事业单位人员养老保险政策改革更应该注意公平取向。事业单位养老保险政策改革之初，是把机关和事业单位当作一个整体进行改革，这在1992年国家人事部下发的《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》中有较清晰的表达。根据这个文件，各试点省市也相继发布了一些养老保险政策改革的文本。截至2007年，全国有1700多个县市开展了试点，［12］其中一些地方实行了“一步到位”的做法，将机关事业单位全部职工纳为养老保险政策改革范围。［13］（P56）然而，2000年《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》却表示，公务员和全部由财政供款的事业单位继续实行现行的养老保险制度，○12国发（2000）42号关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知 第三章第一、二、四条没有继续推进养老保险政策改革。2008年国务院出台《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，更是直接把公务员排除在外，引起社会各界人士尤其是事业单位人员的广泛质疑。这样的政策安排严重违背了公平理念，而且不利于解决养老保险制度碎片化，严重制约整个改革的进程。经过7年的讨论和酝酿，2015年《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》重新把公务员纳入参保范围。

第二，政策内容设计一度没有解决替代率过低问题。2008年事业单位养老保险政策规定单位和个人分别按照按不超过单位工资总额的20%和本人工资的8%进行缴费，①国发（2008）10号国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知 第二章第一条这和企业的养老保险制度的缴费比例没有大的区别，并且事业单位人员与企业职工的养老保险待遇计发办法也别无二致。在没有建立职业年金的情况下，这必然导致事业单位人员养老金待遇的普遍下降，使事业单位人员养老金替代率从原来的80%～90%下降到50%左右，［12］势必会降低事业单位人员的退休福利水平，影响到事业单位人员退休后的生活质量。因此，在公务员退休养老制度没有同步改革下单单改革事业单位养老保险政策，必然会遭到事业单位人员的强烈反对和共同抵制。

第三，一度没有解决好政策衔接问题。任何一项政策设计都不是独立运行的，需要处理好与过去的政策关系问题，也要处理好与其他相关政策的衔接问题，这是政策方案得到被改革对象认同、确保政策方案得以顺利实施的关键。从这个角度看，2015年以前的事业单位养老保险政策改革既没有解决好“老人、中人、新人”的过渡问题，也没有解决与公务员、企业职工基本养老保险政策的衔接问题。先行的事业单位养老保险实施办法没有明确事业单位内部老人、中人及新人的缴费及待遇计发办法，也没有明确事业单位人员转变为公务员或企业职工，或者企业职工、公务员转变为事业单位人员后他们的养老保险关系如何转移接续，已有的缴费如何合并计算，养老金待遇如何计发等。在这种情况下，被改革者及其相关利益群体自然就会反对这样的改革。

第四，政策过程缺乏民主。政策过程缺乏民主是指在政策制定过程中，没有充分听取民众尤其是利益相关者的意见，没有让公众参与到决策过程中来。［15］（P209）政策过程缺乏民主影响政策质量和政策合法性。我国事业单位人员养老保险历次改革方案大多是在政府部门主导下出台，在政策问题界定、政策议程建构阶段没有采取问卷调查、公开征集意见、召开听证会等方式搜寻民众对该项政策议题的看法、态度及意见，在政策规划和评估阶段也没有征集并吸取民众对政策方案的意见与看法，整个政策设计仅仅是政府部门自上而下的政策供给，而全然不顾自下而上的政策态度，这样的政策过程自然缺乏民主性。

五、结论和启示

20年来的事业单位养老保险政策改革，把参保范围逐渐扩展到全部事业单位，逐步采取与企业职工相似的缴费基数、缴费比例和支付方式，扩大了养老金支付范围，完善了对养老保险基金的监管。但事业单位养老保险政策改革的整个过程并不顺利，中途出现很多波折甚至倒退，认真审视、追踪和反思整个事业单位养老保险政策改革的历程、特点和经验和教训，能为其他社会政策的改革提供借鉴和启示。

首先，社会政策的制定和改革一定要遵循公平价值趋向。社会政策是政府用以直接影响市民福利的政策，旨在给市民提供服务或收入。［16］（P9）增进社会团结、减少社会排斥、促进社会系统良性运行是社会政策的本真功能。任何一项不以促进社会公平为价值取向的政策改革都不会成功。以事业单位养老保险政策而言，新中国成立以来机关事业单位养老政策虽经数次改革，但和公务员的退休养老待遇计发原理一致，他们的退休养老金待遇大体相同。但2008年的政策改革把公务员排除到改革范围之外，就引起了社会各界的广泛诟病，一度使改革搁置和停摆。2015年不得不重新把机关和事业单位当作一个整体进行统筹改革，以避免因公平价值的偏颇引起社会愤懑以及养老保险政策的碎片化，为建立更加公平、可持续的养老保险制度奠定坚实基础。

其次，社会政策改革要遵循“福利刚性”原则。“福利刚性”是指大多数人对既得社会福利待遇具有只允许其上升、难以接受其下降的基本心理预期，［17］任何一项旨在降低时下社会福利水平的社会政策都会面临巨大的社会压力，乃至政治风险。1993年开启的事业单位养老保险政策改革正是因为会降低养老金的替代率，因此招致了事业单位工作人员的大力反对。2015年后随着事业单位职业年金制度的建立，一定程度上避免了因养老金替代率下降可能导致的养老金待遇大幅度下降问题，因此没有引起大波的“退休潮”和反对的声音。

再次，社会政策改革要注意配套政策的支持。任何一项社会政策都不是孤立的，要想取得良好的政策预期，就必须对此项社会政策牵涉到所有内容进行通盘考量。对于事业单位养老保险政策而言，其和工资收入制度、人事制度、财政制度、事业单位分类改革等密切相关，牵一发而动全身。撇开这些制度的调整，而仅仅改革养老保险政策，只能使改革陷入泥淖，裹足不前。2015年的“实施方案”实行了“五个联动”，有力地促进了事业单位养老保险政策的改革。

最后，社会政策决策过程中要注意民主。社会政策关系到社会福祉和公民福利，关系到每个人的切身利益。在社会政策的议题构建、政策规划、政策评估等阶段，要通过问卷调查、公开征集意见、召开行政决策听证会等多种方式广泛搜集社会各阶层对此项政策方案的态度、意见与愿望，合理吸收民众的利益诉求，保证政策决策过程的民主性。

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An Analysis of Pension Policy Reform of Public Institutions in China and Its Enlightenment—Based on the National Policy Texts Published from 1978 to 2015

HAN Yan
（School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen，361005，Fujian，China）

The pension system of public institutions is a crucial partof the pension system of China.Since the reform and opening up，the pension policy reform of public institutions of the country has undergone four stages，in which the range of participation has been broadened gradually，an occupational pension established，and pension delivery，management，supervision and transfer perfected.However，there are somemistakes during the reform.First，the reform policieswere not fairness-oriented. Second，they failed to increase the replacement ratio of pension.Third，the policy-making process lacked democracy.Last but not least，the policies paid no attention to policy cohesion.The reform in 2015 hasmade some amendment to the abovemistakes and put the institutional pension policy reform to a new level.The reform in the pension policy reform of public institutions in China is inspiring to the reform of other social policies.The principle of fairness-oriented-ness and welfare rigidity must be observed，and supporting policies and democracy be established and followed during the policy-making process.

public institutions；retirement pension policy；occupational pension；welfare rigidity

D922.181

：A

：1006-723X（2015）10-0060-06

〔责任编辑：黎 玫〕

国家社会科学基金项目（11BSH062）

韩 艳，女，厦门大学公共事务学院2013级博士研究生，主要从事公共服务、社会政策和社会保障研究；朱火云，男，南昌大学公共管理学院讲师，博士，主要从事社会保障政策研究。