战略视角下的高校预算管理*



战略视角下的高校预算管理*

储锦超董必荣

内容提要高校预算管理影响甚至决定着高校的竞争力提升。本文分析了高校预算管理中存在的主要问题，剖析了形成这些问题的原因，并提出了解决这些问题的切入点和路径。研究认为：造成问题的根本原因在于对预算管理本质认识不足，解决问题的关键是实施以战略为导向的预算管理，推行的路径是构建以战略为导向的预算管理体制，同时引入平衡记分卡这种管理方法。

关键词高校预算管理高校发展战略平衡记分卡

*本文系教育部人文社会科学研究项目“我国大学智力资本报告研究”(项目号：09YJC880051)、江苏经贸职业技术学院2013年度重大课题“高职院校财务风险防控体系研究”(项目号：JSJM005)的阶段性成果。

高校预算不仅是高校财务工作的起点，也是高校财务管理的核心。①加强高校预算管理对优化资源配置、缓解经费不足、提升办学质量与绩效、实现可持续发展等方面具有重要的作用和意义。近年来，高校预算管理是在制度化、程序化与规范性方面取得不少进步，但也产生了一些突出的问题，制约了高校事业的发展。

高校预算管理的主要问题

目前国内高校一般未编制中期或长期预算，只编制年度预算，②预算的主要任务是保证学校年度内的正常运行，这不可避免地导致预算编制时的盲目性和短期性。③高校的收入组织与客观的支出需求是不可能完全同步的，仅编年度收支计划，会导致盲目地在短期内支出所组织的收入，往往意味着要把当年的收入支配掉，这样必然会造成资源配置的低效率甚至浪费。新《高等学校财务制度》(财教[2012]488号)规定高校预算编制应遵循“量入为出、收支平衡”原则，它本意指高校要抑制投资冲动，在预算编制中应实事求是，量力而行，这个原则的规定对于高校快速扩张中无节制地贷款、负债而言是有积极意义的。但在仅编制年度预算的短期导向下，易造成对这个原则的片面理解甚至误解，那就是“入一定要出，当年的入一定在当年出”。虽然在理论上，年度预算也可以将资金结余到下一年，但实际上在高校领导任期制的背景下，加之“好日子先过”的思想比较盛行，高校很少会考虑将资金节余，这样不仅会引起在年度内支出一些不该花的钱，还不能从长期的角度思考调用不同时点上的资源到关键时点的关键环节上，从而制约高校的可持续发展。

目前，高校预算编制一般都沿用传统的“基数+增长”的增量预算法，④相对于没有基数的零基预算而言，增量预算法操作简便，工作量小，形式上也较规范，高校几乎不会花大力气客观评估各个不同部门、专业、学科的发展对经费的需求，但增量预算法并不科学，也不公平，更缺乏效率。由于增量预算法的普遍采用，高校各部门在争取预算经费时，比上年取得一定增长成为了一种习惯，而不管这种增长是不是事业的客观需要。近年来，由于高校财务制度的推行，不重视预算执行的问题已有所改观，但由于预算的编制多采用基数法，没有认真根据未来事业需要进行客观评估，导致有的部门经费过于宽松，而有的则经费得不到保障，这样就造成了预算的结构性失衡，虽然总量控制了，但没有能保证真正需要资源的部门得到充分保障，也让一些部门取得过多资源而造成浪费。更重要的是，这种做法带来的不公平，影响了各部门的积极性，这实际是比资金不公平使用更大的教育资源浪费。

目前国内高校的预算编制由财务部门负责，未单独设置预算部门，⑤这不仅增加了财务部门的工作负担，还限制了预算管理的独立性、科学性。财务部门既编制预算，又执行预算，限制了独立性；在预算编制中，财务部门不可能全面了解各个部门、专业、学科等的发展需要，编制预算时往往也只能采用简单省事的增量预算法，限制了科学性。在这个过程中，财务部门有可能大权独揽，也有可能为各部门的游说所累。预算不仅仅是财务收支计划，⑥它有大量非财务管理方面的工作和内容，由财务部门负责预算编制，会过多地从短期考虑日常运行和财务绩效，不利于高校事业的长远发展。

高校预算执行的效果如何，有没有达到预期的目标，预算制定与执行中有什么问题、经验与教训等等。对这些问题进行认真的分析与评估是做好后续预算管理工作的前提，但高校普遍不重视预算评价，没有建立起预算评价的标准与体系，甚至根本不做预算评价。没有好的预算评价带来了一系列的问题：第一，没有预算评价就不知道预算的资金安排是否恰当，是否发挥了应有的效用，也就不能为以后提升预算编制水平提供依据和支撑，这必定制约高校的资源利用效率提升。第二，没有预算评价会促使不同部门毫无顾忌地争夺资源，不能从根本上解决资源配置的结构失衡问题。第三，没有预算评价容易产生片面的业绩导向，高校容易从片面的财务指标来判断运行效率，这不利于人才培养质量的提升。近年来，由于高校扩招，教育资源不足，不少高校为节省成本采用大班授课，取得了较好的财务绩效，但并没意味着取得好的办学绩效。

形成高校预算管理问题的原因

2012年12月19日，财政部、教育部颁布了《高等学校财务制度》(财教[2012]488号)，第三章对高校预算管理进行了专门规定，有力推动了高校预算管理的制度化、程序化、规范化。应该说，在高校预算管理观念淡薄，普遍对预算管理不重视的情况下，该部门规章的出台具有十分积极的意义，但也存在一些条款的规定不是很完善，或者高校片面理解了相关规定，直接导致了预算管理的问题。如第十条规定，高等学校预算是指高等学校根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划，规定将预算明确定义为年度财务收支计划，高校在执行中只编制年度财务收支计划，不编制中长期预算有了法规依据。又如第十四条规定，高等学校一级财务机构提出预算建议方案，这为高校不设置独立的预算管理部门提供了法规依据。

预算本质上是配置资源的手段，配置的资源不仅包括年度资源，也包括中长期资源；不仅包括财务资源，也包括非财务资源。高校配置资源要立足当年，着眼长远，做到眼前与长远的统一。由于高校对预算的本质把握不准，从根本上导致了预算管理问题的产生。由于将预算看成是年度财务收支计划，在预算编制中直接将中长期预算排除在外，也自然就认为预算编制是财务管理部门的事，就不会单独设置预算管理部门。预算的使命是将资源持续配置到最能发挥价值的地方，从长远提升高校的竞争力，由于看不到预算具有中长期资源配置的功能及资源配置的科学性对高校竞争力提升的重要作用，高校往往不愿采用零基预算法，更不会事后对预算进行评估。

实际上，如果高校对预算的本质认识到位，即使不修改《高等学校财务制度》，也能从根本上提升预算管理水平。如《高等学校财务制度》虽然将预算定义为年度财务收支计划，但明确指出这是有前提的年度财务收支计划，即根据事业发展目标和计划编制的计划，事业发展目标是长期的概念，年度财务收支要与之相适应，这里隐含着预算编制要考虑为中长期发展目标服务。从管理科学化的角度，高校完全可以在完成制度的规定动作之外设置一些自选动作，这并不违反制度的规定。

实施以战略为导向的预算管理

高校预算管理中的问题是逐步产生的，有些问题还形成了预算管理中的传统、惯例或通行做法。由于在这些问题的形成具有较强的惯性或路径依赖，要消除或突破这些问题客观上具有较高的难度，关键需要找到好的切入点。如前所述，虽然预算管理中存在多方面的问题，但这些问题存在着一个核心，即对高校的日常运行关注较多，而对长远发展关注不足，没有能将日常运行与长远发展结合起来，甚至预算的安排被日常运行牵着鼻子走，而造成核心问题的根本原因是对预算本质的认识不足。所以，要突破问题的约束，应在准确认识预算本质的基础上，从解决核心问题抓起，关键是实施以战略为导向的预算管理。

第一，从战略层面认识和对待高校预算管理。

预算管理的质量关系到高校战略的成败。高校担负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承的使命，其中人才培养是最核心的使命，提升人才培养的质量与数量是高校的核心目标。在竞争越来越激烈高等教育领域，高校必须根据环境的变化、社会的需求、国家战略的需要以及自身资源、能力的实际，认真思考如何不断提升竞争力和形成长远的竞争优势，制定恰当的发展战略。在制定战略的过程中，如何对待已有的资源与能力，如何突破资源的约束，如何整合外部的资源，如何配置已有的以及整合而来的资源，如何形成自己的办学特色和优势等都是必须考虑的关键问题，这些问题的核心实际上就是如何获取与分配资源，这正是高校的中长期收入预算与支出预算必须考虑的，中长期预算管理的质量必然会关系到高校战略的成败。退一步说，即使从年度财务收支管理的角度来看，预算管理仍然会关系到高校战略的成败。如果单从某一年的财务收支来看，似乎看不到如此重要的影响，但高校的预算是年复一年的，预算中无论好与不好的做法会有一种惯性或形成一种习惯，经过累积会逐步形成一种趋势，而这种趋势一旦形成，就很难改变，一个看似无所谓的、战术性的年度资源配置不当最终可能会累积、演变成一个严重的战略问题。

预算本身具有战略的元素。战略是指重大的、具有全局性或决定全局的谋划，涉及组织长远发展方向、经营模式、经营理念、市场定位等一系列重大问题的选择，管理学家明茨伯格则直接将战略定义为一种计划、一种计谋、一种模式、一种定位、一种理念，无论组织对这些问题如何选择，都涉及资源分配的问题。而预算及管理本身也涉及这些方面的问题，高校要做好预算管理，更好地为发展目标服务，首先要真正确立预算管理的理念，在此基础上再思考预算管理模式，最后再谈具体的预算管理计划。可见，高校预算管理与战略管理的许多方面是相关的，甚至有些方面是重叠的，即预算管理的某些职能就是战略管理的某些职能。以中长期预算来说，它本身就应是战略管理的组成部分，组织的战略规划中要考虑中长期资源的来源与配置，这完全可以用中长期预算来替代，或者说将中长期预算纳入战略规划之中。

从战略层面思考有利于正确对待预算管理中的问题与矛盾。对高校在预算管理中长期形成的一些做法及问题要实事求是，客观分析，更要敢于正视，正确认识，这是采取科学措施的前提。对现在看来预算管理中一些不科学的做法，如从战略、全局与发展的角度去分析，这些做法可能是特定时期与背景的产物，可能都发生过积极的作用，我们要做的不是简单的批判和抛弃，而是要客观分析当时采取这些选择的科学性，认真评估其发生过的作用及产生的绩效，并根据环境的变化分析出现问题的原因，再在此基础上进行调整、优化和完善。实际上，我们今天做的决策，无论现在如何正确，以后仍会有不适应的时候，高校在以后的预算改进中，仍要重复这样的动作，这样才能保证预算管理是向着持续优化的方向发展的。如果没有战略层面的思考，不能从全局的角度来分析某方面的问题，其结果可想而知。另外，预算管理中始终存在一些矛盾，如长期绩效与短期绩效、部门绩效与整体绩效、财务绩效与非财务绩效、经济绩效与社会绩效，有些矛盾还很尖锐，高校能否正确处理这些关系事关学校的长远发展，也只有从长远与全局来思考这些问题也才能正确处理这些关系。如以财务绩效与非财务绩效为例，如果高校过于看重短期的财务绩效，在资源配置中就可能忽视教育质量，一些高校用大班授课、减少实践环节等节省成本的做法，违背了办学的初衷，损害了社会效益，如果能从战略的角度思考，就会认识到这种做法必然会失去长期的竞争地位，所谓的经济效益根本无法得到保障，也就会正确处理这对关系和矛盾。从另一个角度看，这实际是高校选择什么样的预算理念的问题，这本身就是战略元素。

第二，实施以战略为导向的预算管理的基础。

虽然《高等学校财务制度》(财教[2012]488号)第十条规定高等学校预算是年度财务收支计划，但设置了要根据事业发展目标和计划编制的前提，实际上隐含了战略导向的意思。如前所述，如果从机械、教条、被动的角度来看，完全可以理解为就是年度财务收支计划，如果从创造性地执行法规的角度来看，完全可以将编制中长期预算理解成为落实这个前提条件。退一步说，不管法规如何定义预算，但至少没有禁止编制中长期预算，按照“法不禁止即可为”的原则，也是允许尝试的。可喜的是，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》对科学编制预算、设立高等教育拨款咨询委员会，增强经费分配的科学性、建立经费使用绩效评价制度等方面进行了方向性的规定，鼓励在提高预算管理效率方面进行探索。

近年来，学者们逐步重视高校预算管理研究，吴海鹏、张雪芹开展了基于战略导向的高校预算管理研究，⑦邵纯、张艳从战略视角下对高校预算管理进行了探讨。⑧尤其是乔春华教授，他长期从事高校财务管理领域的实践与研究，既是高校财务管理的资深实践者，也是高校财务管理的知名研究专家。2013年，乔教授的重要著作《高校预算管理研究》出版，是高校预算管理领域的丰碑性事件，标志着其高校预算管理理论体系的形成。该著作对高校预算及其管理的概念、本质、目标、内容、程序、方法等方面进行了系统研究，尤其从战略视角对其进行了分析，为实施以战略为导向的预算管理奠定了较坚实的理论基础。

从实践层面看，各高校都在思考未来的发展方向和发展特色，实际上也都在思考发展过程中的瓶颈与对策，尤其是财力瓶颈。只要与高校校长交流，就会发现校长们对这些问题滔滔不绝，说明他们对这些问题有深入的思考，相信这些思考也会对年度预算的编制产生影响，只不过这种具有长期战略性质的预算更多仅存于高校主要领导的头脑之中，没有显性化。另外，国外已经有比较成熟的做法和经验，如加拿大高校编制预算与学制相吻合，即某届学生7年制，就编制7年预算。⑨

第三，以高校的长远战略目标需要进行预算管理。

高校存在的核心价值是不断培养更多、更优秀的人才，长远战略目标是形成竞争优势。这里特别要强调的是，预算是资源配置的手段，我们要思考为什么要配置资源呢？就是为了更好地服务于高校长远战略目标的需要。从这个意义上来说，预算管理没有自己的目标，它的目标也是战略目标派生出来的，所以在预算管理上一定要为战略目标而管理，决不能为了管理而管理，如果为了管理而管理，就会形成为了面子而管理、为了管理者的权威而管理、为了某些利益群体的利益而管理的局面，其结果可想而知。

战略导向预算管理的实施路径

1.建立以战略为导向的预算管理体制

第一，完善高校管理体制。高校在预算管理中为什么不能以战略为导向？这在一定程度上与我国高校的管理体制有关。长期以来，我国高校缺乏自主性，理性人决定了高校不会真正地思考长期规划，在预算管理方面容易产生临时观念，满足于日常运行和眼前日子好过，往往将预算看成是向上级争取资源的工具，在预算编制上往往采取增量预算法，这种方法容易编制，也容易审查。高校内部部门在争取预算时情况类似。所以，政府层面应推进高校管理体制改革，加大高校自主权，建立优胜劣汰机制，从体制上增加高校提高资源配置效率的动力。

第二，完善高校战略规划。我国高校与政府同步，在发展的过程中都编制了5年规划和中长期规划，但由于没有编制中长期预算，高校一般对未来的资源约束考虑不足，往往使得战略规划“雄心壮志”，甚至不切实际。这种不考虑资源约束与配置的所谓战略规划没有实际意义。所以，应将中长期预算明确纳入高校战略规划，或明确战略规划中应具有中长期预算的内容。

第三，明确中长期预算是年度财务收支预算的依据。在高校战略规划中纳入中长期预算之后，明确年度财务收支预算以中长期预算为依据实际上就是落实预算管理的战略导向，中长期预算充当了年度财务收支预算与战略规划之间的“桥梁”，它让具体的年度财务收支计划与抽象的战略规划很好地连接起来。

第四，推动财政部、教育部完善《高等学校财务制度》。制度层面需要更进一步，把隐含的一些战略导向思想显性化。或者可以先出台一些不具强制力的指导准则，以推动高校在理念上、认识上先行转变，等时机成熟后再出台强制性的规定。

2.引入以战略为导向的预算管理方法：平衡记分卡

平衡记分卡是罗伯特·卡普兰与戴维·诺顿在20世纪90年代创立的一种绩效评价体系，经过20多年的发展，已成为战略管理的有力工具。平衡计分卡方法打破了传统的只注重财务指标的业绩管理方法。平衡计分卡方法认为，组织应从四个角度审视自身业绩：学习与成长、业务流程、顾客、财务。平衡记分卡将长期目标与短期目标、财务目标与非财务目标整合在一个框架内，兼顾了它们之间的平衡。

平衡记分卡特别适合运用于高校预算管理。它的的引入，一方面能把抽象的使命和战略转化为清晰的预算目标，另一方面能够形成一个完整的控制体系，从预算的编制到执行到考评来实施高校战略，并获得相关反馈信息。⑩根据前面的分析，高校预算管理的主要问题在于过于注重短期财务绩效，而忽视长期的非财务目标，需要一个能将财务与非财务、长期与短期、经济与社会等方面整合到一个框架内的方法，平衡记分卡无疑是非常恰当的方法，它通过财务、顾客、内部业务流程、学习与成长等四个维度的设计，既有反映短期收支的财务成果指标，又有顾客方面如学生满意度、家长满意度、用人单位满意度、社会满意度这些反映长期发展的指标。平衡计分卡将短期目标与长期目标结合在一个系统中，各项支出的短期行为是否有利于长期目标的实现，在平衡计分卡中一目了然，大大改善了只重结果忽视过程的行为。要说明的是，在实际的应用中，高校不一定要死搬平衡记分卡中的三个维度的非财务长期发展指标，可以借鉴平衡记分卡的思想，根据高校的实际情况，设计适合的指标体系。

①②⑤⑨乔春华：《我国高校预算存在10大问题的理论思考》，《教育财会研究》2013年第4期。

③李林秀：《高校预算管理中亟待解决的“两张皮”现象探讨》，《教育财会研究》2007年第3期。

④刘璟：《高校预算管理存在的问题及对策》，《东北财经大学学报》2008年第2期。

⑥乔春华：《高校预算管理研究》，苏州大学出版社，2013年，第19页。

⑦吴海鹏、张雪芹：《基于战略导向的高校预算管理研究》，《会计之友》2011年第11期下。

⑧邵纯、张艳：《战略视角下的我国高校预算管理探讨》，《湖南科技学院学报》2011年第10期。

〔责任编辑：程明〕

作者简介：储锦超，江苏经贸职业技术学院副院长、高级会计师，cjc85282698@126.com。南京，211168；董必荣，管理学博士，南京审计学院财务部部长、教授。南京，211815