刍议小型农田水利工程运行管理

王　星

(辽宁省观音阁水库管理局，辽宁 本溪 117100)



刍议小型农田水利工程运行管理

王星

(辽宁省观音阁水库管理局，辽宁 本溪 117100)

摘要：小型农田水利工程种类繁多，所处地区的社会经济发展又不尽相同，因此在构建可持续发展管理机制的过程中，务必要结合工程及所处地区的实际情况，使所构建制度、所采取模式和方法更具针对性。文章在简述小型农田水利工程基本概念的基础上，对小农水工程运行管理工作的常见问题及问题的产生原因进行了分析，最后围绕构建可持续发展运行管理机制进行了讨论。

关键词：农田水利工程；可持续发展；运行管理；管理机制；建议

1小型农田水利工程的基本概念

小型农田水利工程是我国农业生产最为重要的基础设施之一，在保障农业生产、促进农民增收、推动农村社会经济发展等方面发挥着不可替代的重要作用。虽然在建国之后，政府部门在农田水利工程建设方面投入了大量的人力、物力和财力，但是受资金、技术、地域等各种主客观因素的影响，农村地区的水利工程基础设施仍处于较为薄弱的不良状态。针对这一情况，党中央在2011年的1号文件中提出要突出加强农田水利等薄弱环节建设的要求，在中央精神的指导和鼓励下，近年来我国农田水利工程建设工作取得了令人瞩目的成绩，但在工程建成后的运行管理阶段，仍有值得进一步优化和完善的空间。

2小型农田水利工程运行管理工作的常见问题及原因分析

就目前的实际情况来看，灵活多样的管理模式和专业管理机构虽然为小型农田水利工程的充分发挥自身经济和社会效益提供了有效保障，但并未从根本上解决运行管理薄弱的问题，“建、管、用脱节”的现象依然十分普遍。

2.1　小型农田水利工程运行管理工作的常见问题

2.1.1管理运行不规范

虽然小型农田水利工程的管理模式种类繁多，但大多并没有具体的运作方法或规范要求，即便是少部分拥有理论依据的管理模式，在实际执行时也经常发生“走样”现象。例如，农民用水户协会在我国已拥有十余年的试点经验，但在运行管理工作中，协会提出的模式要求并未得到有效执行。

2.1.2管理不科学

目前，大部分小农水工程管理组织将主要的资源和精力放在“用”的方面，对组织运行以及工程维护的重视程度不足，未能结合工程实际情况针对性的选择管理方法，致使管理工作粗放、效率和水平偏低[1]。

2.1.3产权和责任划分不清晰

小型农田水利工程大多由国家财政资金修建，建成后移交给乡镇进行管理，其中，工程占地归农村集体所有，工程使用权往往承包给组织或个人，在各类主客观因素的共同影响下，产权和责任主体很难明确。

2.1.4运行资金缺乏

虽然中央财政为支持小型农田水利工程建设设置了专项资金，但工程建成后的管理和维护工作仍需要一定的资金支持。在农村义务工和劳动积累工制度取消后，小农水工程管理和维护工作的资金需求量进一步增大，虽然农村群众对解决农业灌溉问题的积极性较高，但只要涉及到到集资就很难操作，这一现象在经济基础薄弱的村镇表现尤为明显。

2.1.5管护工程的自觉性较差

虽然广大农户是小农水工程的直接受益者，但大部分人并未意识到自身的管护主体地位，“只用不管”的思想倾向非常普遍。受此影响，部分农民在使用小农水工程时较为随意，为一己方便任意开凿引水渠道的问题时有发生，部分地区甚至存在盗取工程建材、设备的现象，致使工程的使用效益无法得到长期、稳定的发挥。

2.2　小型农田水利工程运行管理问题的原因分析

2.2.1监督机制缺失

我国小型农田水利工程管理组织具有数量多、规模小等特点，没有像大、中型水利工程那样的专业管理机构，政府部门监督与管理工作开展的难度较大。同时，我国现阶段尚未形成相应的监管制度，致使大部分小农水工程管理组织处于松散状态，不规范运行的现象比较普遍，管理效益无法得到充分发挥。

2.2.2管理组织与制度的不健全

小农水工程虽然规模较小，但健全的管理组织结构、管理规章制度仍是必要和必须的。麻雀虽小五脏俱全，在缺乏健全的组织结构和管理制度的情况下，看似简单的小农水管理工作必然无法得到有效开展。

2.2.3管理人员业务素养不足

小农水工程的管理者大多为当地农民，对管理知识和技术的了解基本处于空白状态，而乡镇水利人员大多从事上传下达的事务性工作，开展技术性工作的能力非常有限。加之造和实践机会不多的影响，基层管理人员的业务水平基本处于停滞状态，很难承担有一定深度的管理工作。

2.2.4资金缺乏

小农水工程管理和维护资金的来源渠道主要有水费和农户集资两条，其中，水费价格较低，且长期处于无法足额收取的状态，而在“一事一议”办法广泛实行的情况下，用水户对于集资额度和方式问题往往难以形成统一意见，集资难度较高。

2.2.5重建轻管

家庭联产承包责任制始于20世纪80年代初期，时至今日已成为我国农村基本经济制度。该制度的积极作用无须赘述，集体观念的淡薄、个体意识的增强也仅仅是诸多转变中的一项，但正是这个转变，让广大农民对属于“公家的”水利基础设施开始持有“只用不管”的态度，即只知道行使“用水”的权利，无视“管水”的义务。

3对于构建小型农田水利工程可持续发展运行管理机制的建议

可持续发展对于小型农田水利工程来讲，就是在一定环境条件下，充分利用各种方式和手段保障工程的可持续运行，满足灌区农业生产对水资源的需求。为实现这一目标，就必须构建符合小农水工程实际情况的、各相关部门间高效协同配合的运行管理机制。

3.1　管理层次划分

管理层次又被称为管理等级，层次的多少主要受管理幅度、组织规模等因素的影响。由于小农水工程的管理涉及县、乡镇、村、管理单位4个层次，因此本文根据工程规模和受益范围对其进行了划分，见图1。

图1　小型农田水利工程管理层次划分

如图1所示，由县(市、区)水利(务)局直接管理的是跨乡小农水工程以及小(2)型水库，由县、乡两级共同管理的是跨村小农水工程，由县、乡、村三级共同管理的是单村小农水工程。

3.2　组织结构划分

结合小农水工程的实际情况，本次研究建议采取如图2所示的职能制组织结构形式。

图中虚线代表上级部门可以直接进行指挥，例如，跨乡小农水工程、小(2)型水库可由县一级直接指挥管理单位。

3.3　构建管理机制

3.3.1明晰责权

1)受益户较少或单纯自用的小微型农田水利工程，其产权可归个人所有。

2)受益户较多的小农水工程，应在农户自愿、政府扶持的基础上，成立基于受益范围的用水合作组织，政府投资所形成的资产可归该组织所有。

3)集中供水工程(由国家或集体投资兴建的)的管理职能应根据受益范围交由用水合作组织或村委会、村民小组行使，国家、集体分别拥有所投资部分的产权。

4)经营性水利工程，由个人或多方投资的，其产权归个人或投资人所有。若有国家补助资金参与，则补助金形成的资产既可由基层水利服务组织持股并参与经营管理，也可出售给个人经营。

图2　小型农田水利工程管理组织结构

3.3.2构建资金保障机制

水费是小型农田水利工程运行管理工作的重要资金来源，只有形成科学合理的有偿用水机制，才能实现“以水养水”的目标，为管理工作的顺利进行提供资金保障。由于广大农村群众长期使用低价水，因此有偿用水机制的构建势必面临巨大的阻力，为此，各级管理部门应做好有偿用水宣传工作，让广大农户意识到水费的收取是工程使用效益得以长期、稳定发挥的基础和前提。以往的实践经验表明，水费能否顺利收取的另一个关键要素就是水价的合理性，所以在确定具体价格时，管理部门一方面要满足国家相关标准和规范的规定，另一方面也应召开用水户听证会，听取广大农户的意见，且最终定价必须通过物价部门的审核方可实施。

3.3.3构建政府引导与扶持制度

在以往的工作中，政府部门对于小型农田水利工程的引导和扶持主要集中于建设阶段，但实践经验表明，运行阶段的政府引导和扶持同样是重要的。政府引导，就是指政府主管部门通过宣教手段实现对小农水工程的宏观管理，各类扶持和奖励政策的制定也可划入政府引导的范畴。除做好宣教工作、引导农民主动参与小农水工程的管护外，政府部门也应在条件允许的情况下为工程管理人员提供学习和深造的机会，尽早形成管理人员持证上岗的良好局面，以此为管理工作整体水平的提升提供保障。政府扶持，就是指对位于经济基础薄弱地区的、水费未达到运行成本的或存在较大工程维修项目的小农水工程给予一定程度的资金扶持，帮助当地管理部门渡过难关，使工程的使用效益能够得到继续发挥。

3.4　构建自主管理机制

农民是小农水工程的管理主体，想要提升管理工作的整体水平，农民自主管理机制的构建不仅是必要的，同时也是重要的。为实现这一目标，主管部门应定期组织高质量的宣传和教育活动，首先让对小农水管理工作的高度重视内化为农民的主观意识；其次，出台具有激励作用的政策或规章制度，提高农民参与管理的积极性；最后，在水价制定、用水和工程管理工作中实现农民的全程参与，进一步提升他们对此项工作的认可和支持度。

3.5　构建监督管理机制

以小农水工程管理机构或组织作为对象构建相应的监督机制，小农水工程监管机制涉及内、外两个部分，内部监管主要由用水者协会监事会以及受益农户负责，外部监管主要由各级政府主管部门负责。为确保监管制度落实到位，政府主管部门应适时开展工作成果检查，对取得优异成绩的组织和机构给予适当奖励，对玩忽职守者给予相应处罚，确保管理工作的规范、有序进行。

4结语

小型农田水利工程种类繁多，所处地区的社会经济发展又不尽相同，因此在构建可持续发展管理机制的过程中，务必要结合工程及所处地区的实际情况，使所构建制度、所采取模式和方法更具针对性，切忌存在生搬硬套同类工程做法和经验的思想倾向，以免使将提高管理工作整体水平为目标的运行机制建设或改革反而成为制约管理工作高效、优质开展的障碍。

参考文献：

[1]张玉阁.小型农田水利工程可持续运行管理策略分析与探索[J].农业与技术，2015(08):26-27.

[作者简介]王星(1970-)，男，山东烟台人，助理工程师，从事水库电厂从事机组运行工作 。

[收稿日期]2015-06-28

中图分类号：F323.213

文献标识码：C

文章编号：1007-7596(2015)09-0083-03