从四化同步的高度认识土地承包经营权流转与规模经营问题

崔茂森

青岛农业大学经管学院

一、历史地位：承包制的补充

中国农村土地制度改革比较困难，这源于中国农村土地制度变迁和土地制度结构复杂。尽管宪法赋予集体所有制很高的地位，把它作为基本经济制度的一部分，但从理论上讲，集体经济是从人民公社演变过来的一种农村土地制度怪胎，它既不能获得经济学意义上的规模效应，也没有实现社会学意义上的社会公平。但是，制度变迁具有不可逆性，我们只有在现有制度基础上探索变革，家庭承包经营制度，就是在此基础由诱致性变迁开始最后由强制性变迁完成的中国土地制度自我改革，其实，就是承认农户对土地财产的部分私有权。【1】

由此演变过来的中国农村土地制度中的产权结构非常复杂，集体拥有所有权，但缺乏明确的主体；农户拥有承包权， 但承包权的具体内涵有待明细确定，如果发生土地流转，还会产生经营权、抵押权以及继承权等很多衍生权利，如此复杂的产权结构，导致中国农村的土地制度改革发生“蜗牛现象”，负重前行。承包制是对集体经济制度缺陷的矫正，土地经营权流转是对承包制的补充，它能带来多方面的制度创新效应，但不会带来推行承包制所带来的如此巨大的制度创新效应。

二、认知高度：四化同步

我国目前重视土地流转问题，其实也是实践倒逼的。 先不说土地流转又可能带来的规模效益、技术推广等一系列正效应，不重视土地流转，有可能制约农业现代化和城镇化进程，还有可能带来粮食安全等一系列问题。 随着我国工业化和城镇化进程提速，很多新生代农民到城务工，成为新市民，他们远离家乡不能种地，特别是工薪收入远高于种地收入，导致他们对土地不再留恋，产生土地撂荒现象，同时，务农农民老龄化现象十分严重，待这些一线农民失去劳动力之后，就会出现谁种地的问题，必须未雨绸缪。 所以，土地流转是我国工业化、城镇化、信息化和农业现代化发展到今天必然要求，我们要探讨不是流转不流转问题，而是如何流转以及适度规模的问题。土地流转的适度规模以及稳定性，不只是由农业生产经营本身决定的，而是由农业现代化、工业化、信息化和城镇化进程共同决定的。【2】首先要看土地等农业资源是否得到充分有效的利用。只要是能够充分利用农业资源的规模， 就是与农业现代化水平相适应的规模。 其次，要看流出人口的市民化水平，如果程度高，他们就不再留恋土地， 规模化经营的稳定性就高，否则，流出人口就有重新返乡肢解规模土地的可能。 再次， 规模经营土地收益与经营工商业收益水平的比较。规模经营土地不同于散户经营，更考虑资本收益，只有农业经营收入接近甚至高于工商业水平，才会激发规模经营的积极性。 目前，由于我国城镇化程度相对较低，不少农民特别是中老年农民还把土地当作谋生的主要手段，因此，土地流转是一个渐进过程。 因此，在土地流转过程中，我们不要太关注规模大小，而是要关注什么样的流转方式土地流转是最有效率的。城镇化水平影响土地流转，但土地流转水平与规模不是仅仅由当地的城镇化水平和农业现代化水平决定的，而是由全国整体水平决定的，在一些经济落后地区，由于农民来自农业的收入水平偏低，远远低于外出务工收入，农民的大规模外出务工给土地大规模流转提供了机遇，土地流转规模大而且稳定，反而在一些城镇化水平高的地区，由于小规模经营都市农业也能获得不低于市民的收入，土地流转的积极性可能不高，日韩的情况就是如此，但这种小规模经营反而丰富了市民的生活。

三、历史趋势：土地制度需要系列制度变迁

正确认识土地流转， 土地流转规模不是越大越好。 首先，规模大，未必带来的都是正效应，我国原先集体经济制度就不具备规模效应，否则就不用推行家庭联产承包责任制了， 南美都是推行大庄园制度，但是由于缺乏工业化和城镇化的支撑，导致农村存在大量失地农民，城市存在大量贫民窟。 我国前一阶段推行城镇化， 由于其他社会保障制度改革未能及时配套，已经存在不少“三无”农民，绝不能把这次推进的土地流转演变成一次“圈地运动”。 其次，现有研究证明， 农户经营还是目前土地利用率最高的经营方式，工商资本进入农业一要防止非农化，同时工商资本追求的利润最大化，未必实现土地利用效率最高，美国农场主的收入肯定比日韩农户的收入高得多，但美国土地的产出率远赶不上日韩。当然，在养殖、加工以及物流等方面工商资本还是有明显的优势，在种植业领域，工商资本也有技术示范作用，所以对工商资本进入农业要引导和限制。【3】【4】

由于农村基本土地制度改革需要一系列渐进性的制度变迁来累积，现在急需探索的是基本土地制度不变条件下的阶段性变迁路径，但这很难，原因是经营权不是稳定的财产权（仅仅是用益物权），很难采取资本化的运作模式，这就决定我国在很长一段时间内还要以小农经营为主，家庭农场及部分合作社是流转的主体，规模也不会很大，如果一个地区大规模的农村经营主体较多，就要警惕工商资本的渗透，不是不鼓励工商资本进入农业，现实已经说明工商资本往往有非农化、非粮化的冲动。

我国农村土地制度复杂，因此，土地流转涉及到多方利益的博弈，因此要权衡慎重而行，逐步探索，逐步完善相关法律。 我国土地资源有限，对于因城镇化撂荒的应立法规定土地必须流转， 否则收回承包权，这方面现实阻力不大，离乡人员很容易通过亲缘关系实现土地流转。【5】其实，我国土地制度无论从理论上还是实践上都需深度探索， 看似不能触碰的一些红线，也可以进行一些试点和探索，对于城镇化程度高的地区，对于已经完全市民化人，可以尝试承包权的转让，因为承包权更稳定，如果流入者能够获得承包权，更有助于提高他们增加农业投入的积极性，因为只获得经营权，土地的实际经营者很难按现代农业模式来经营农业，比如经营权就很难抵押融资，目前农业经营者很难取得融资渠道，商业银行扶持农业也是雷声大雨点小，其实是由制度设计缺陷造成的。 但这方面需要慎而又慎， 之所以实践中不敢触碰这一红线，不是理论上不可行，而是担心实际操作中演化成工商资本的圈地运动，没有实现城镇化而是带来贫民化， 没有实现农业现代化而是形成权贵者的庄园化，但是，到了工业化、城镇化足以实现市民化的时候，这便是水到渠成。 欧美的道路已经说明这是可行的，现在日韩也在调整土地经营规模。

四、实践意义：如何把握适度规模

目前要探讨的是现有制度框架下如何实现土地流转的适度规模问题， 即经营权流转的合理边界问题。经营权，从本质上讲，它是用益物权，不是债权，因此，不能按照一般运作财产权的方式来运作和管理经营权，经营权其实是一种可能获得财富的权利，但这只是可能，至于最终能否获利要看如何市场化运作这个权利， 山东枣庄地区前几年宣传的流转典型中，就发生了跑路事件，原因就是对农业经营的风险认识不足，在资金匮乏无力兑现租金后而跑路，所以适度规模经营问题，就是在尊重市场规律的前提下，通过让拥有和运作经营权的主体获得利润最大化或合理比较利益的方式， 实现一定范围的农业资源的有效配置，这个实现资源有效配置的规模就是适度规模。

近来有学者有模型分析适度规模，仔细看来现实意义不大。 首先，如上所述适度规模是渐进形成的过程，由于无法全面考虑土地流转的制约因素，计算结果往往偏大，依此为指导往往会带来冒进，不利于农业现代化进程健康发展，其次适度规模还存在空间差异，大田农业的适度规模和都市农业的适度规模相差很大，因此，现阶段对适度规模定性掌握比定量掌握更有价值。【6】

土地流转是农业现代化的需要，而农业现代化与城镇化、工业化、信息化是耦合发展的过程，由于各地经济社会发展水平不同，要根据当地实际情况统筹规划，而不能盲目向土地流转规模较大的地区看齐。 如果当地农村剩余劳动力转移规模较大而且市民化程度较高，土地流转规模可以适度大些；如果当地各种社会保险覆盖面广且力度较大， 农民无后顾之忧，流转步伐可以适当快些； 如果当地人均耕地面积较多，可以接受较大的适度规模； 如果当地居民的米袋子、菜篮子有保障，耕地用途的转移就可以给与较高的认可度。【7】

土地流转及规模调整将伴随我国整个现代化进程，只有到我国基本实现现代化，流转规模才会基本稳定下来。 在这个进程中， 适度规模会发生调整，因此，目前的适度规模不等于五年之后、十年之后的适度规模，只要与农业现代化、城镇化进程相吻合的规模就是适度规模；在这个进程中，流转主体会发生变化，在目前家庭农场与专业大户是基本主体，但随着他们规模的不断过大，有些可能进化为合作经济或农业企业；在这个进程中，流转的方式也会发生变化，现在的流转方式适合于小规模、松散型经营方式，必将探索更加稳定的、适于较大规模的流转方式。

[1]农业部经管司、经管总站研究组. 构建新型农业经营体系 稳步推进适度规模经营--“中国农村经营体制机制改革创新问题”之一[J]. 毛泽东邓小平理论研究,2013,06:38-45+91.

[2]王春来. 发展家庭农场的三个关键问题探讨[J]. 农业经济问题,2014,01:43-48.

[3]范剑勇,莫家伟. 城镇化过程中慎重推进土地流转:国际经验及对中国的启示[J]. 毛泽东邓小平理论研究,2013,01:20-24+92.

[4]陈卫,何如海,王超. 农村土地制度改革的国际比较[J]. 世界农业,2014,03:96-100.

[5]胡建. 农村土地流转的法律风险与防范[J]. 现代经济探讨,2014,04:73-76+82.

[6] 姜松, 王钊. 土地流转、 适度规模经营与农民增收--基于重庆市数据实证[J]. 软科学,2012,09:75-79.

[7]尹希果,马大来,陈彪,张杰. 我国农村土地流转四种典型运作模式及评析[J]. 福建论坛(人文社会科学版),2012,02:18-23.