公立科研机构改革与政府职能定位：审视与重构

2015-02-23李政刚谯涵丹

重庆科技学院学报（社会科学版） 2015年9期

李政刚，谯涵丹

李政刚，谯涵丹

当前，行政化的组织方式和行政手段被广泛应用于政府对公立科研机构的管理之中，项目审批、职称评定、资产管理、业绩考核等所有事务均由行政官员主导，非学术力量对学术性活动的干预使学术研究出现“泛政治化”和“泛行政化”趋向。公立科研机构的改革就是要厘清政府在参与公立科研机构治理中的角色定位，转变政府的管理方式和管理理念，改革科技计划、学术评价、人事制度等科技管理体制中存在的行政化机制，重塑学术生态的良好环境，提升公立科研机构的科技支撑能力和公共服务能力。

泛行政化；去行政化；公立科研机构；政府职能定位

我国科研体制是计划经济体制下政府指令性管理模式的产物，政府是公立科研机构的投资人和举办者，而公立科研机构的发展又依赖于政府的财政支持，由此导致二者关系的胶合与共生。随着市场经济对高度集权的管理体制和政治文化的冲击，政府控制型的管理基础被日渐削弱。加之，科技对社会经济发展引领作用日渐突出，公立科研机构对政府的依赖性正在减弱，它们迫切希望获得与自身发展事务相关的话语权。然而，我国的政治体制决定它不可能纯粹地脱离政府控制。为此，公立科研机构的改革必须与政府职能转变进行有效对接，要在控制与自主之间寻求二者关系的协调与平衡。

一、“泛行政化”：政府与公立科研机构关系的现状

任何组织都存在行政和行政管理活动，但如果行政管理在整个组织运作中全面延伸和泛滥，就必然导致组织中的行政功能过度膨胀，此谓之“行政泛化”或“泛行政化”。而公立科研机构的“泛行政化”就是行政权力主导包括学术研究在内的一切事务，组织序列由行政权力划分，组织架构按照行政机关的架构设置，职能配置、领导任命、运转机制和决策管理均采取与行政机关类似的模式。政府对公立科研机构管理中的“泛行政化”趋向主要表现在以下几个方面。

（一）人事管理中的“泛行政化”

我国公立科研机构大多是政府所属的事业单位，在干部选拔任用上采取与政府职能部门相同的模式。各类研究机构按照隶属关系不同被分为副部级、正厅级、副厅级、正处级等不同级别。与此同时，在科研机构内部也设置有不同级别的职能处室和研究机构。如重庆某公益性科研机构为正厅级事业单位，下设有五个正处级行政职能处室和八个正处级研究中心。对科研机构领导干部的任命，根据其隶属关系和相应级别由不同部门履行干部管理权限。如中国科学院为国务院直属正部级事业单位，以院长为中心的领导班子由国务院任命，属“中管干部”；再如重庆市科学技术研究院为正厅级事业单位，院长、副院长等由重庆市政府任命，属“市管干部”。

除了外部管理上按照管理权限对各类科研机构管理层人员的选用采取委任制之外，科研机构内部各二级机构也按照级别不同，分别采取不同的方式任用干部。如重庆市科学技术研究院科研管理处正副处长、信息与自动化研究中心正副主任均由党政联席会议研究决定本院予以任命，而对下属机构如重庆高创中心领导班子成员的任命除了按照上述程序之外还需报重庆市委科技工委备案。另外，对一般人员的管理，特别是以特殊政策引进的各类人员，科研机构均需报经上级主管部门审批后才能移送组织人事部门办理聘任手续。人事管理中的“泛行政化”让整个研究机构形成了类似于政府机关的“官僚化”管理层级，这种金字塔的人事管理模块本应以提高组织效率和执行力为生命线，但在官本位思想浓厚的社会环境中，这种管理方式诱使科研人员追逐行政级别和“官职大小”。因为，不同的级别意味着不同的利益，当学术权威让位于行政权威，崇尚知识、追求真理的学术环境就将被不断恶化。

（二）项目审批中的“泛行政化”

科研项目是研究机构生存的基础条件。由于我国对公立科研机构的财政直接拨款比重较低，大多数公立科研机构的生存与发展主要依靠申请政府科研项目来保障。目前的政府课题获取途径主要有两种：一种是采取竞争性项目申报的方式。这种方式下，公立科研机构与其他研究机构在项目申报上具有同等权利，按照政府科技计划项目类别进行申报，政府部门组织人员进行评审，然后从中遴选部分项目予以财政经费支持。社会科学等软科学研究项目相关部门也会根据经济社会发展情况自主罗列部分选题，科研机构按照选题进行申报。另一种是研究人员自行建立课题，进行尖端技术研究，但这种研究无法靠个人经济能力完成，于是将研究方案、计划书等递交给主管部门，申请经费支持［1］37。这种方式申请财政经费支持的项目数量不多，主要是针对一些高端科技人才。

可以说我国目前存在的这两种科研项目审批形式始终没有解决科技资源配置的权力分配问题，政府主管部门的权力过大。整个科研项目资金均由政府主管部门掌握，但政府主管部门由于自身专业性不足和人员有限，加上评审体系和监管机制的缺乏所导致的权力寻租，致使整个科研项目的审批变成科技行政部门的“一言堂”。按照现有的体系，科技行政部门内设处室分别掌握不同类别科技计划项目的审批权，如某直辖市科委内设15个处室，基础研究、科技攻关、农村科技发展、软科学研究等项目审批，分别被能力建设与基础研究处、社会发展科技处、农村科技处、政策法规处等不同处室所实际掌握，这些项目所牵涉的资金动辄是几千万乃至上亿元，但各处室的行政人员平均也就五六个，且不说处长是否具备科技专业知识，一个处长手里掌握着几千万的项目审批权，难免出现各种问题。科学研究是专业性很强的工作，科研项目立项如果缺乏科研机构等专业机构和中立的第三方参与，那么很难保证立项的科学性和权威性。

（三）学术评价中的“泛行政化”

学术评价涉及成果评价、职称评定、研究考核、科研评审等多个方面。学术评价中的“泛行政化”，本质上是行政管理与学术管理权限的冲突。“泛行政化”在学术评价中的体现是行政人员直接参与或主导学术评价，或者通过制定规则来间接控制和影响学术评价［2］167。一项学术成果是否具备某种价值需要专业人士做出客观评价，这种评价不仅要求评价人员具有良好的专业素质而且要具有敏锐的对同类成果的鉴别与比较能力。鉴别与比较并非总是来源于客观现实，它有可能掺杂着评价人员的主观判断，特别是社会科学领域内的研究成果更是如此。由于行政人员并不具备令人信服的资质和能力，为了保证学术评价的效率，他们必然要设计系列刚性化的评价指标，由此导致目前盛行的以专利、论文数量作为学术评价主要指标的现象。

作为论文发表载体的学术刊物，本身有着不同级别，而这些级别本身就是“泛行政化”的产物。实际上，一项研究成果究竟是否值得肯定，具有创新价值，跟所发表的刊物没有因果关系，刊物只是展示科研成果的一个载体。学术评价中对刊物级别和文章数量的关注导致两个问题：一是让真正潜心从事研究的人无法静心从事研究，因为文章数量及其所载刊物级别关系着研究人员的晋升和考核，许多人为发表论文挖空心思，导致学术抄袭、文章挂名等现象多发；二是造成学术生态环境的恶性循环。课题申报要求申报人具有一定职称，而职称评审又离不开论文指标，论文、职称、科研项目三者融合在一起的颠倒逻辑关系，使掌握职称评审权的行政主管部门和行政官员主导着全体科研人员的前途命运和整个学术运作的过程。科研人员及其学术成果评价，除了类似论文、专利数量等硬指标之外，还涉及到个人思想道德等软指标，评价机制的不合理加剧了学术评价中的“泛行政化”趋势。

二、控制抑或自主：政府与公立科研机构关系的再审视

对社会事务进行组织和管理是政府的基本职能，公立科研机构作为承担政府为社会提供公共知识产品和公共科技服务的公益性组织，它代替政府行使部分社会公共服务职能，因而它不可能完全脱离政府的监管自行决断任何事务。同时，作为一种具有独立意志能力的法人，公立科研机构应享有与一般社会组织同等的自主权。如何平衡政府管理和公立科研机构自主之间产生的内在冲突，走出“控制”与“自主”非此即彼的怪圈，是审视与重构二者关系的基石。

（一）政府与公立科研机构彼此间利益的胶合与共生

从政府职能履行的角度来看，公立科研机构在现代社会中所处的系统，是整个公共服务系统中的一个子系统，作为母系统的政府为公立科研机构提供其生存发展所需的各种有形和无形资源。为了增强科技服务经济发展的能力，公立科研机构一方面希望拥有更多的自主权提高整个系统的运转效率；另一方面，它却不由自主地比过去任何时候都更加注重政府的协调作用，否则它将无法充分把握发展中所需要的各种机会和资源［3］52。应该说，公立科研机构的“公立性”决定着它绝不是游离于社会和政府之外的边缘性组织，相反，随着科技对经济社会发展的影响更加突出，它在政府为社会提供公共服务过程中的作用和地位将更加明显。尤其是在国家提出创新驱动发展战略和建设创新型国家目标的背景之下，公立科研机构能否充分发挥其在创新系统中所承载的“引擎”作用，直接影响到未来我国科技竞争力及综合国力的提升。

可见，政府与公立科研机构间相互依赖的程度比以往任何时候都更加突出，在某种程度上彼此间已经形成了利益共同体。政府是国家利益、社会利益和公众利益的代表，掌握着整个科技资源的配置，拥有对公立科研机构的撒并、整合以及考核评价等行政权力。但是，作为政府投资和举办的承担公共服务职能的组织，公立科研机构价值定位和运作过程要以实现公共利益和国家利益为出发点，各项事务的完成要依赖社会公共资源支撑。因此，二者之间存在着不可分割的关系。政府要完成其为社会提供公共知识产品和公共科技服务的职责使命，离不开公立科研机构的人才和技术支持；而公立科研机构的生存和发展不能没有政府资源的投入与保障。正是这种相互依赖的关系，使双方在行政控制与管理自主的冲突中，依然能够建立较为和谐的合作关系。当然，这种合作主要是借助于行政威权对公立科研机构施加影响实现的。

（二）管理自主权与行政权的内在矛盾与冲突

政府与公立科研机构各自的目标使命并不完全重合，各自的特性决定了它们之间的关系存在对立。这种对立最直观的表现就是行政权的强势主导地位与科研机构管理自主权的日渐萎缩。主要原因在于，政府注重整体公共利益的协调平衡及对组织的忠诚、对等级权利的服从；而公立科研机构尊重学术研究的对立性及其内在规律，尊重学术权威［4］208。政府在某种情况下存在短视行为，要求重视经济社会发展现状，力求学术研究解决实际问题；而公立科研机构则以从事基础研究为主要任务。基础研究是对无法预测和预见知识和技术的创新，是对未知世界的探究，要求独立思考和包容失败。双方之间的对立性表现在对公立科研机构管理中，就是行政权与管理自主权的矛盾与冲突。一方面，政府试图通过对公立科研机构的控制来实现自身对它的定位，保证其所生产的公共产品和提供的服务能够符合政府角色期待和公益性价值目标，这必然要求公立科研机构的价值准则、组织原则和办事程序符合它所设计的规则。另一方面，公立科研机构认为自己是知识创造的主体，知识创造是一项长久性、开创性活动，它并不以国家和政府是否支持为存在依据。政府投资和举办并不必然意味着政府可以全方位介入它的日常管理活动，政府必须分清楚“公”与“私”的界限。即便在计划经济体制下，政府介入公共组织内部管理也必须出于正当理由且必须以公共利益实现为名，而不是“假公共利益之名”肆意侵入科研机构的“私人领域”，谋求自身的“个人利益”。

原始意义上的政府并不存在自身利益，但现实社会证明政府也存在失灵。政府失灵的根本原因就是政府职能错位，管了不该管的事情。作为市场经济条件下的独立主体，公立科研机构有能力管理好自身事务，一个组织能够运作并不全部依赖于外部力量，内部的科学管理在某种程度上更能提高组织运作的效率和最大化实现组织的目的和意图。再说，维护知识威权是公立科研机构的本质所决定的，如果让行政控制学术，学术的权威性和可信度将大大降低。此外，除了履行公共任务之外，公立科研机构也希望能够充分保障组织成员的权利与利益，按照知识生产的内在逻辑独立开展各项管理事务。行政涉入只会削弱本就脆弱的科研生态环境，让学术研究的怀疑精神、批判精神和创造精神受到压制，这是对公立科研机构管理能力的不信任。试想，一个人若被他人限制行动的自由，那么它将无法发挥自身力量，创造力和积极性都将受到抑制，作为拟人化的法人组织，公立科研机构受到全方位行政管控所产生的弊端何尝不是一样。

三、走向“去行政化”：公立科研机构改革中的政府职能定位重塑

政府与公立科研机构间关系的胶合与利益的共生，让政府的全方位管控和科研机构的纯粹自主都变得不太现实。公立科研机构的改革着眼于“去行政化”是基于政府管控所导致的“泛行政化”问题影响了知识创造的效率。应当看到，在政府职能转变的背景之下，双方关系的定位不可能由一方单独设计，政府作为强势主导者，双方关系调整的关键是界定强势一方在公立科研机构改革中的职能，政府职能之外的事务当属公立科研机构自主管理的范围。

（一）改革科技计划管理，强化政府宏观规划指导

科技计划是政府实施科技行政管理的重要手段。政府对公立科研机构的宏观管理就是确定它的发展规模、速度、结构、战略等，而科技计划管理是重要的引导手段，具有“指挥棒”的作用。

一是政府要认真分析经济社会发展的总体需要，对现有的科技计划体系进行研究梳理，建立符合我国国情和未来发展的科技发展规划。科技计划的重点是安排在市场经济环境下直接或短期经济效益不明显的如能源与资源节约、公共健康与安全、生态建设、环境保护与循环经济等领域的科技创新和成果转化，以及工农业生产中可在诸多产业领域广泛应用的、能对一个产业或多个产业的技术进步产生深度影响、单靠市场难以实现有效供给的科技创新和成果转化［5］96。要在规划中特别明确公立科研机构的作用，因为市场无法解决的技术创新问题均需要依赖公立科研机构来完成；要适时支持公立科研机构间的撒并和整合，形成强大的技术攻坚能力，并按照发展需求给予稳定的项目经费支持。

二是要明确科技计划的有效覆盖范围。未来15～20年是我国经济社会发展的重要战略机遇期，经济结构调整和产业转型升级必须以科技为支撑，要通过科技项目计划改革，引导公立科研机构调整重点研究方向，对接国家产业发展规划。特别是，对前瞻性的攻坚计划，要设定较长的研发时间，且研发计划一旦下达，必须自始至终，中途不能随意改变。

（二）改革科技评价体系，提高政府职能管理效率

政府要完善科技项目评审、科技成果评价和奖励、科技计划经费预决算的评估评价等各项管理制度，提高对公立科研机构的管理效率。

一是健全项目评审中的初步评审、专家评审和评委会批准制度，采取双向匿名盲审方式，引入第三方民间机构参与评审。评审内容主要侧重于研究内容的完备性和准确性；选题、研究方案和方法的创新性、科学性和可行性；研究能力的适应性，包括研究人员的综合水平、已有研究基础等；申请经费的合理性；研究计划和进度安排的科学性和合理性［6］287。

二是针对基础研究、应用研究和科技产业化等不同类型科研机构的特点，确定不同的评价目标和内容［7］209。基础研究评价突出国家目标与科学发展目标的结合以及解决国家重大技术需求的实质性贡献及优秀人才的培养，注重新发现、新概念、新理论和新方法等原始创新性成果。应用研究的评价以技术推动和市场牵引为导向，以技术理论、关键技术、共性技术和核心高技术的创新与集成水平、自主知识产权的产出、潜在的经济效益、社会效益等为主要评价标准。科技产业化的评价以优化调整产业结构为导向，以产品的技术先进性和创新性及其未来的产业化水平和发展前景为主要评价标准。

三是对项目经费的监管应从重过程管理向重结果管理转变。逐渐取消中期资金审查和经费使用评估，取消对项目经费科目的设置。将项目经费使用权下放给课题组长，课题结题验收时对项目经费支出的审计，只要其用于与项目研究有关的事宜即予以认可。

（三）改革人事管理制度，促进政府治理模式转变

政府应探索建构一套适用于科研事业发展特点的人事管理制度，建立管理人员和科研人员的职业化发展道路，改革政府参与公立科研机构管理的模式。

一是完善科技行政法规。尽快出台制定《科研机构法》，明确公立科研机构的地位作用以及权利义务，明确政府在管理科研机构中的职能，明确公立科研机构的人员聘任、财政拨款等决策主体。要界定政府与公立科研机构之间的关系，明确后者作为独立法人所享有自主权的范围，将科研人员的聘任、考核、薪酬发放等事务交由科研机构自行负责，并完善科研机构和科研人员权利救济的方式和途径。

二是强化对政府的监督制约。充分考虑将部分科技行政审批权下放或取消，特别是涉及学术成果评价、学术人员职称晋升等学术性事务交由类似于独立评价委员会的社会团体或公共组织承担，将项目管理的具体事务下放到中介机构实施，科技行政部门及其机关处室只负责做好综合平衡和对中介机构的监督。实行科技行政审批、项目评审等事项的政务公开，强化对科技计划关键环节的社会监督。

三是科学设计公立科研机构治理机制［8］53。公立科研机构治理机制的设计必须平衡政府对其控制和施加影响的程度，要明确公立科研机构的使命定位、运行模式和组织绩效。使命定位解决“做什么”，其决定主体应该是院所长、理事会和政府；运行模式解决“怎么做”，反映在科研经费使用、人事考核任免、薪酬分配制度、科研项目管理等方面；组织绩效主要衡量公立科研机构“做得对不对、做得怎么样”，核心是外部利益相关方对其所履行使命情况和运行效率的监控评估。政府通过对使命定位—运行模式—治理结构的顶层设计，可以建构一个定位明确、运行高效、治理结构完善的现代科研院所制度。

（四）改革科技管理体制，整合政府科技行政资源

我国计划经济体制下形成的条块分割、行业分割导致的资源分散和重复投入延缓了科技创新的效率，“去行政化”改革必须破除公立科研机构对政府资源的依赖，只有削弱政府资源分配的权力，才能弱化科研机构对政府依赖。

一是实现资源的公平分配和有效利用。“政府对科技活动的干预内容包括下达科技计划和组织项目立项、检查研究进度及经费监管、科技成果评审鉴定、科技成果转化等多个重要环节”［9］14，事项繁杂，且涉及到的部门较多。为此，政府必须承担起统筹协调的作用，彻底改变计划体制机制因素造成的资源分配不均，建立适应市场经济要求的体制机制，让资源投入到创新能力强、创新效率高的公立科研机构和科研人员身上，加强科技管理创新，从低水平的重复分散研究模式向跨学科部门力量的组织和凝聚，建立有序竞争、创新增值的协同发展机制。

二是改革现有的科技行政管理体制，强化科技计划间的有机联系。将分散于各个政府部门的科技资源予以充分整合，建立科技项目立项和科研成果评价的专职机构，或借鉴西方发达国家模式，将此功能委托给行业协会和学会负责，“彻底改变政出多门、条块分割、科研活动分散、优势资源难以集成、公共科技资源无法实现共享的问题。建立财政科技投入的稳定增长机制，避免多头分散投入和分割占有，形成科技工作大联合、大协作、大集成的新局面”［5］98。

三是改变现有对公立科研机构科技活动的管理方式，将指令性管理转变为主要依靠立法、财政拨款、政策指导、评估监督和司法仲裁等方式。减少对公立科研机构的管理层级，使组织架构扁平化，“将现在线性管理模式改变为能保证基础研究、应用研究、技术开发和产业化相互协调与相互促进的一体化模式”［10］162，造就促进创新主体产生并调动其积极性的制度环境，放开扭曲的政策环境和计划配置制度，使公立科研机构获得更多的与自身发展能力相适应的自主权，逐渐淡出或退出对其内部事务的干预和控制，从而更好地贯彻政府的大政方针，维护公立科研机构运行的正常秩序。

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（编辑：唐龙）

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