用法治思维构筑粮食流通监管新秩序

The rule of law thinking to build new order of the grain circulation regulation

◎宋锋（湖北省荆门市粮食局，湖北　荆门　448001）

Song Feng（JingMen Municipal Bureau of Grain of Hubei Province，JingMen 448001，China）



用法治思维构筑粮食流通监管新秩序

The rule of law thinking to build new order of the grain circulation regulation

◎宋锋
（湖北省荆门市粮食局，湖北荆门448001）

近年来，各级粮食行政管理部门按照《粮食流通管理条例》赋予的职责范围，对粮食流通市场进行监管，维护国家粮食安全，保护粮食生产者、消费者和经营者的根本利益都取得了一些成绩.同时，在有效加强对粮食流通监管工作中还面临着许多困难和问题.因此，用法治思维构筑粮食流通监管新秩序，全面提升粮食流通监管能力显得十分重要.笔者结合荆门市粮食行政执法工作开展情况进行了一些浅探讨.

1　新时期加强粮食流通监管工作的重要意义

党的十八届四中全会揭开了全面推进依法治国的历史新篇章，粮食流通监管工作迎来了历史性发展机遇期.粮食系统实现依法管粮责任重大、任务艰巨，要认真落实依法治国战略、全面推进依法管粮、促进粮食流通工作科学发展、维护国家粮食安全.粮食行业在思维方式上要实现由“统治思维”向法治思维的转变、在行为方式上要实现由行政手段为主向以法律手段为主的转变、在监督方式上要实现由“单向”监督向“双向”或“多向”监督的转变.

“国家粮食安全，既关系广大种粮农民利益的实现，又关系到城乡居民生活供应”.中央多次强调“粮食安全的警钟要始终长鸣，巩固农业基础的弦要始终绷紧，解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重的要求要始终坚持”，充分体现了中央对“三农”问题的高度重视和对粮食安全问题的深谋远虑.因此，为实现中央关于“控总量、稳物价、调结构、促平衡”和“稳中求进，好字优先”的总体要求的宏观调控目标；建立现代粮食市场，搞活粮食流通；完善粮食产业化体系，落实国家粮食购销政策，切实保护种粮农民利益和调动农民生产积极性.我们一定要充分认识加强粮食流通监管工作在保证国家粮食安全中的重要意义，切实发挥为国家粮食安全保驾护航的作用.

2　荆门市粮食流通监管工作开展情况

近年来，湖北省荆门市粮食局紧紧围绕提高粮食行政执法水平，保障国家粮食安全这一重点工作，坚持规范执法、文明执法、高效执法，加强粮食市场监管，依法开展对全社会粮食流通监督检查和涉粮典型、重点案件查办.为维护粮食市场秩序，打击各种收购违法行为，保护粮食生产者、经营者和消费者的合法权益，确保国家粮食安全，实现粮食工作跨越式发展.

2.1加强粮食流通监管工作目标管理

市局每年印发《全市粮食流通监督检查工作意见》，与各县（市、区）粮食局签订年度工作目标管理责任书.采取月督办，季检查，半年通报情况等多种形式推动粮食流通监管和违法案件查处.定期组织开展粮食行政执法案卷评查，不断提高涉粮案件的办理质量.

2.2加强粮食行政执法体系建设

按照《条例》赋予粮食行政管理部门的职能要求，市、县两级粮食局积极主动向当地党委、政府汇报，争取政府重视和有关部门的支持，落实粮食行政执法监管机构、人员和经费，并配备了粮食流通监管工作的交通工具和设施设备.

2.3加强夯实粮食行政执法基础

市局制定了《行政执法人员学习制度》、《行政执法评议考核制度》、《行政执法监督检查人员工作管理细则》等制度，规范执法人员的执法行为，使执法人员做到知法守法，文明执法.同时，为保证办案质量，我们还拟定了《案件审理制度》、《行政执法文书管理规定》，制作了《行政执法流程图》.

2.4加强粮食政策法规宣传

近年来，我们通过报纸、电台、广播、网络等新闻媒体不断宣传粮食收购政策和与粮食相关的法律法规，印发宣传画册3 500份，编印《荆门市粮食行政执法政策法规宣传手册》1 200本，办各类墙报、板报100多期，召开专题会议50多场次，参会干部群众达3万多人（次），开展政策法规巡回宣讲50多次，向社会发放宣传资料15 000余份，为贯彻落实政策法规奠定了良好基础.

2.5加强行政执法人员培训教育

积极组织行政执法人员参加国家、省、市举办的业务培训，全市有60人取得了由国家粮食局监制全省统一颁发的《粮食监督检查证》；有148人取得了由省政府法制办颁发《湖北省行政执法证》；通过培训学习，提高了行政执法人员的业务素质和执法水平.

2.6加强粮食流通专项监督检查

市局认真开展粮食流通行政执法工作，强化了对粮食收购、粮食质量、粮食库存管理、粮食流通统计以及政策性用粮等方面的监管工作，重点查处了一批涉粮案件.同时，与有关部门配合，开展面向社会粮食流通的联合执法工作，收到较好效果.

3　粮食行政执法存在的问题

近年来，各级粮食行政管理部门在加强粮食流通监管，全面推进依法行政、依法管粮工作中已经取得了初步成效，但在实际工作中还面临许多困难和问题需要逐步解决.

3.1粮食流通管理法规制度体系还有待进一步完善

目前，我国还没有集中形成一部全方位涵盖粮食问题的基本法，粮食流通法规建设相对滞后于粮食流通市场化进程，还没有形成种类齐全、层次分明、结构严谨、相互协调的法规制度体系.粮食流通法规制度是粮食流通监管行政执法工作的基本依据，粮食行政执法主要依据是国务院2004年颁布的《粮食流通管理条例》（以下简称《条例》），但在执行的过程中，出现了覆盖面有限，职能交叉，实际操作性不强，对非国有粮食企业的监管还缺乏足够的约束力等问题，这些都给粮食流通监管工作带来了困难.

3.2粮食行政执法工作体系还有待进一步建立

粮食行政执法工作机构至少应包括政策法规、监督检查、质量监督等方面的工作机构，才能保证粮食行政执法工作全面而有效地开展.随着我国机构改革不断深化，地方粮食行政主管部门行政执法体系建设面临较大困难.如我市现有粮食行政区管理部门7个，其中行政编制4个，事业编制3个，内设监督检查科、股6个，当地编办批准成立行政执法队2个，各地内设监督检查科、股受人员编制的限制，配备人员多则3人，少则1人，7个粮食行政区管理部门没有独立设立政策法规科、股，政策法规工作挂靠在其他科室.

3.3粮食行政执法队伍专业水平还有待进一步提高

做好粮食流通监管工作，必须建设一支政治素质好、业务能力强、能够担当重任、经得起考验的行政执法队伍.目前，多数粮食行政管理部门受人员编制的限制，在人才引进、管理水平等方面相对滞后，专业人员进不来，造成行政执法工作人员结构不合理，年龄偏大，文化水平偏低，没有系统掌握法律法规知识，真正掌握行政审批、粮食流通监督检查和行政处罚的工作人员更少.加之粮食业务工作与粮食行政执法相关工作没有彻底分开，既当指挥员、运动员，又当裁判员.这些都与全面实现依法行政、依法管粮目标存在差距.

3.4依法行政、依法管粮的意识还有待进一步增强

由于粮食流通涉及面较宽，管理部门多，粮食行政管理部门一旦发现问题，大多需要移交工商、物价、质监或卫生等部门来执行，多头管理的格局不利于粮食行政管理部门职能的行使.加之粮食行政管理部门还没有完全从传统的行业内部管理转变到面向社会依法管粮的轨道上来，开展粮食行政执法积极性、主动性不够.在流通环节监管中，有的粮油经营者在粮食收购、销售、储存、运输、加工等经营活动中涉及粮油产品质量和粮油食品安全档案内容的数据库尚未建立，粮食行政管理部门难以掌握粮食收储企业的经营动态和经营粮油的质量；有的粮食经营者不能及时上报数据，或上报数据不真实、不准确；有些粮食经营者对粮食行政管理部门执法态度淡漠，缺乏足够的认识和尊重，监管难度较大.

4　原因分析

粮食流通监管工作的本质是执法活动，运用法治思维探索监管规律，要求我们由运动式监管走向常态化监管，更加重视法律、法规在粮食流通监管工作的基础性和长远性作用.分析粮食行政执法存在问题的主要原因包括以下几点.

4.1粮食流通法规制度体系不够完善

粮食流通法规立法层次较低，有些配套制度还不够健全，现有的法规制度还需在实践中不断总结和完善，需要通过制订新的法规制度，解决好执法力度不够的问题.目前粮食行业执行的国家标准及技术规范，有些已沿用很长时间，还需要重新修订.

4.2粮食行政执法工作体系不够健全

粮食行政执法没有统一执法标识，没有统一执法机构名称；基层粮食行政机关专职执法极少，与所担负的执法重任不相称；现有的执法专职工作人员大多数系“半路出家”，缺乏系统的法律专业知识，了解不深，掌握不透，执法能力与执法工作不相适应.

4.3开展粮食行政执法工作还不够深入

粮食行政管部门多年来一直从事粮食流通环节的业务管理，随着《粮食流通管理条例》的颁布实施，其职能已由单一对国有粮食企业的管理转变为对全行业的管理，方式也由行政管理变为监管和服务.对于行政管理部门需要重新学习、不断适应、逐步提高的过程.

4.4对粮食行政执法重要性认识还不够到位

粮食购销市场全面放开后，未能及时转变观念、转变职能、转变管理手段.依法管粮工作在法律法规的规定、执法软硬件条件上存在明显不足，必要的设备配置不全、必要的经费不能保证，导致了粮食行政执法工作进展缓慢，成效不明显.

5　加强粮食流通监管工作的建议

积极稳妥地推进粮食流通监管工作全面、协调发展，逐步实现粮食流通监管工作制度化、规范化、常态化，为维护国家粮食安全和社会稳定发挥重要作用.

5.1加快完善粮食流通法制建设

加快粮食立法进程，以法律方式保障国家粮食安全.粮食立法应从原粮的生产、购销、储藏、加工、成品粮消费及监管等方面确定粮食法律应包含的内容，强化粮食行政管理部门在粮食流通过程中的监管职责，完善监管制度，全面推进粮食行政管理的法制化进程.同时，按照粮食省长负责制要求，加强地方粮食流通法规建设，强化对地方政策性用粮和地方粮食流通的监管.建立健全粮食流通监督检查行政执法工作的政府监督、层级监督、社会监督等机制，逐步完善粮食流通法律、法规体系，不断加强各级粮食行政管理部门对粮食流通环节的监管.此外，大力倡导依法行政、依法管粮，文明执法和行业自律，不断推进粮食行政执法规范化建设.

5.2着力完善粮食行政执法和质量监测体系

一是加强粮食行政执法体系建设.改革现行粮食行政管理部门条块分割的管理模式，建立省、市、县“三级”粮食行政执法体系，按照职责要求，监管范围，切实解决好机构设置，人员编制和经费保障等问题.二是加强粮食质量监测体系建设.粮食行政主管部门要按照统筹规划，合理布局，整合资源，有利监管的原则，建立和完善区域性粮食质量监测体系.三是加强粮食行政执法和质量检测人员专业水平的提升.通过专业培训和业务技术考核等方式，优化人才结构，引进优秀人才，建设一支高素质的粮食行政执法和粮食质量检验检测队伍.同时，建立地方和中央财政分级专项资金，用于粮食行政执法和粮食质量监测设施设备改善.

5.3大力开展粮食法规政策宣传

广泛开展粮食法律法规政策宣传教育活动，不断提高监督检查效率和效果.一是充分利用广播、电视、网络、报纸等新闻媒体，结合每年《条例》纪念日、食品安全宣传周和全国法制宣传日以及粮食流通违法违规典型案例，深入开展粮食法律法规一系列宣传活动，让广大粮食经营者在开展粮食经营活动中做到知法、懂法、守法.二是以粮食收购和专项监督检查为载体，进一步提高粮食执法宣传的针对性、广泛性、实用性和科学性.三是通过审批办理粮食收购许可证服务窗口，积极开展粮食法律法规和政策宣传.通过开展宣传教育活动，引导粮食经营者守法经营，指导帮助提档升级，实现法律效果和社会效果的统一，共同创造良好的粮食流通环境和秩序.

5.4加强粮食行政执法协调机制

对全社会的粮食流通进行市场监督是一项系统工程，建立和完善粮食行政执法协调配合机制尤其重要.一是建立健全由政府领导挂帅、工商、质检、卫生、物价等相关部门参加的粮食流通监督检查联席会议制度，实现资源共享的粮食流通监管体系，不断提高工作质量和效率.二是认真履行粮食流通监管职责，重点抓好粮食收购、库存、销售等专项检查，维护粮食市场稳定，保护粮食生产者、经营者和消费者的合法权益，确保粮食有序流通.三是组织开展“粮食流通监督检查示范单位”的创建活动，建立和完善粮食流通监督检查年度动态考核管理机制，积极探索加强监督检查工作的新思路、新方法，不断提高工作质量和工作效率.

参考文献：

[1]任正晓.吴子丹.粮食流通监督检查实践与探索[M].中国农业出版社.2006.1.

[2]宋锋.构建区域性粮食质量监测体系建设的思考与对策[J].粮食流通技术.2013.4.

[3]宋锋.依法加强粮食流通监管工作的思考与对策[J].粮食流通技术.2014.4.

Song Feng
（JingMen Municipal Bureau of Grain of Hubei Province，JingMen 448001，China）

摘要：加强粮食行政执法体系建设，对于推动和保障粮食执法工作开展，维护粮食流通市场秩序，确保国家粮食安全具有基础性的意义和作用.

关键词：粮食流通；市场监管；秩序

Abstract：Strengthen the construction of administrative law enforcement system of grain，to promote and guarantee grain law enforcement work, maintain the order of the grain circulation market，has the significance and fundamental role in ensuring national food security.

Key words：The grain circulation；Market regulation；order

作者简介：宋锋（1964-），男，湖北荆门人，高级工程师；专业方向为粮食储藏.

收稿日期：2015-03-02

中图分类号：F252