如何加快县级食品药品监管法治建设进程

How to speed up the food and drug supervision at the county level of the rule of law construction process

Wu Weizhong，Shen zhaoxiang

（Daguan Food and drug administration, Daguan 657400, China）

Abstract：On how to accelerate the process of the food and drug supervision at the county level of the rule of law construction, the author through the actual investigation and study, put forward some own solutions

Key words：food and drug regulation；rule of law；process

法者，天下之程式，万物之仪表，定纷止争之准绳，治国安邦之公器，治之端也。党的十八届四中全会、云南省委九届九次全会分别对依法治国和依法治省提出了新的要求，而构建职能科学、结构优化、权责法定的法治政府，依法执法、秉公执法、将权力关进制度的笼子已成为人民群众的共同期盼。食品药品监管领域法治建设作为法治政府建设的一个重要组成部分，然县级食品药品监管法治建设更是食品药品监管领域法治建设的“神经末梢”，食品药品领域法治建设的好坏，直接影响到食品药品安全监管成效，直接影响到人民群众饮食用药生命健康安全，直接影响到监管队伍作风以及党和政府的形象、权威和公信力。

如何加快推进县级食品药品监管法治建设进程，规范食品药品行政执法，提高食品药品监管成效，保障人民群众饮食用药安全，笔者有以下几点看法。

1　加快县级食品药品监管法治建设的重要性、必要性及意义分析

党的十八大提出：到2020年依法治国基方略全面落实，法治政府基本建成的奋斗目标。十八届四中全会对“深入推进依法行政、加快建设法治政府”作出了战略部署，当前，全面推进依法治国进入关键期，而食品药品监管领域法治建设作为法治政府建设的一项重要内容，县级品药品监管领域法治建设又是食品药品监管领域法治建设中的一块“硬骨头”，加快推进县级食品药品领域法治建设进程助力法治政府建设任务艰巨而紧迫、意义重大而深远。

1.1加快推进县级食品药品监管法治建设是建设法治政府的一项重要内容

食药监部门作为政府的一个重要工作部门，承担着政府赋予的保障人民群众安全饮食用药的重责，一言一行既代表着党和政府在人民群众中重要形象，更关系到百姓饮食用药身体健康和生命安全。故而食药监部门如何依法履行食品药品监管职责，如何依法行政，如何依法执法、严格执法、秉公执法，唯有靠法制进行保障，而履职是否到位、执法是否规范、公权是否私用滥用，唯有靠法制进行监督。食品药品监管与法治密不可分，食品药品监管执法直接关系到政府的权威和公信力，食品药品监管领域的法治建设无疑是一项关乎民生的重要内容。加快县级食品药品领域法治建设，深入推进食品药品监管依法行政，切实做到严格执法和带头守法，提高食品药品领域法治化建设水平，才能为法治政府建设“添柴加薪”。

1.2加快推进县级食品药品监管法治建设是适应全面深化改革的现实需要

根据十八届三中全会关于全面深化改革重大战略部署，2014年，食药监机构经历了一次职能整合的机改革命，原质监局食品生产职能、工商局食品流通监管职能全部划转到了食药监局，承接了政府食品安全委员会办公室职责，食品安全实现了生产、流通、消费环节的职能整合，破除了过去“九龙治水”的体制机制障碍；然而，新一轮的县级质监、工商、食药监“三合一”成立市场监督管理局的改革正在如火如荼地进行中。改革与法治如同“鸟之双翼、车之双轮、人之双脚”，二者不可偏废缺一不可，缺一则打破平衡使“鸟不能飞车不能行人不能走”，改革促进法治的革新，法治适应改革、并为改革提供法治保障。食药监机构改革过程中，如何做到监管不断、人心不乱、队伍不散，离不开法治的保障，而机构改革过后，食品药品监管法治建设能否跟上机构改革的步伐，如何面对新形势，适应新任务，落实新要求，履行新职责，创造新业绩，食品药品监管法治建设更是重中之重。所以，食品药品监管法治建设更是全面深化改革的客观条件、现实需要、迫切任务。

1.3加快推进县级食品药品监管法治建设是维护人民饮食用药健康合法权益、促进社会公平正义的制度保障业“红黑”名单制度、诚信体系建设制度、有奖举报制度；应急处突方面的信息报告发布制度、应急处突制度等方面的重要制度还不够健全完善。

2.3监管法规建设滞后

食品药品监管法规依然存在滞后于改革、滞后于监管实际的情况，如化妆品等部分监管职能改革划转近5年，但是监管法规未作相应调整，导致执法主体不符，为监管带来较大困难，如保健食品等监管法规滞后于实际需求，严重影响了监管成效。

2.4法治宣传教育薄弱

法治宣传教育力度有待进一步加强，宣传教育方式单一，有待创新、优化、改进、升级，宣传渠道还不够多元，宣传投入不足，宣传成效有待进一步提升。

2.5法治专业人才缺乏

现阶段我国呈现的是“倒三角”形，越往上的法治队伍越壮大，法治专业技术人才越多，而面向基层的法制工作者相反较少。这与现阶段基层食品药品法治建设“点多、面广、线长、事杂”的特征极不匹配。

2.6法治思维培育欠缺

一些工作人员和领导干部法治观念不强、没有形成系统的法治思维，不能运用法治思维、法治形式、法定程序去谋划和推进食品药品监管，存在想当然、自我为中心、以言代法、以权压法甚至出现知法犯法、徇私枉法等现象。

促进人的全面发展的必然要求是健康。病从口入，食品安全是影响人健康的关键因素，药到病除，药品是恢复人健康的必需品。食品药品质量直接影响到人民的合法权益和社会公平正义，如何才能让企业依法依归合法守信经营，如何才能尽最大限度地减少各环节食品药品安全风险，让百姓吃上安全、放心、健康的食品药品，就需要强有力的监管，食品药品安全既是产出来的，更是管出来的，而监管除了要做到有法可依、更要执法必严、违法必究，所以，食品药品监管法治建设是监管的总依据、总开关、总任务，同时也是维护人民饮食用药健康合法权益的根本基石、促进社会公平正义的制度保障。

2　县级食品药品监管法治建设现状、面临困难和制约因素

当前，县级食品药品监管法治建设还存在较多薄弱环节，具体如下。

2.1法治体系还不够完善

许多县级食药监部门中尚未形成从法制制度起草、征求意见、发布、执行、保障、监督全过程系统完备、规范运行、保障有效、监督有力的县级食品药品监管法治建设体系。

2.2重点法治制度不健全

如打击食品药品违法犯罪方面的行政执法与刑事司法衔接制度、案件移送制度、案件接收标准；案件办理方面的重大案件和决策集中讨论合议制度、自由裁量权基准制度、案件约谈制度、案件评审制度；法制方面的法律顾问制度、法制咨询制度、法律援助制度等；监督管理方面的企

2.7依法行政能力不足

由于部分工作人员和领导干部法治思维欠缺，法治学习不够，导致对基本食品药品监管法律不熟，执法程序不清，依法行政素质不强。食品药品监管行政执法与当事人沟通过程中未能依法依规据理力争，而是采用“一唬二吓（恫吓、恐吓）三哄四骗五欺六诈”等方式。

2.8行政执法欠缺规范

有法不依、执法不严、违法不究现象还比较突出，执法机制权责脱节、多头执法、选择性执法、“钓鱼”执法现象仍然存在，执法不严格、不规范、不公开、不透明、不文明现象时有发生。这些问题的存在，严重违背了社会主义法治原则，严重损害人民群众合法权益，严重妨碍了食品药品监管事业发展，必须下大气力加以解决。

面临的困难和主要制约因素：①部分领导不够重视，认为法治建设属于“潜绩”，不是“显绩”，不容易出“实绩”，看不到“政绩”。②客观上县级食品药品监管部门人少事多，精力有限，没有太多时间和精力去抓法治建设。③大部分县级财政困难，投入食品药品监管工作经费有限，被日常监管、监督抽验、宣传培训等方面分流较大，导致投入法治建设的经费不足甚至零投入。④行政执法的法治监察制度不够健全，作用尚未有效发挥，执法监督不足，执法过错终身责任追究制度尚未建立。

3　县级食品药品监管法治建设中的方向及重点

县级食品药品监管法治建设要深入贯彻落实十八届四中全会“依法治国”的核心精神，要以坚持社会主义法治核心原则为依据，要以符合社会主义核心价值观为前提，要以维护广大人民群众合法权促进社会公平正义为目的。重点要把握以下几个原则。

3.1创新驱动

大胆探索，积极创新，一方面，要积极探索创新一批符合实际、具体特色、富有成效的食品药品监管法治制度，用制度创新引领工作创新，用制度升级提升工作成效。另一方面要充分挖掘食品药品监管工作中的亮点、特色，并善于运用制度的形式，将好的监管工作经验、工作方法固定下来，加以推广普及。

3.2系统完备

要进一步完善和优化县级食品药品监管法治工作机制，抓住食品药品监管重点领域、重点行业、重点链条、重点环节的法治制度建设，提高制度质量，建立健全食品药品监管法治制度库，形成门类齐全、系统完备、规范有序、科学合理的县级食品药品监管法治理论体系。

3.3质量优先

县级食品药品监管法治制度建设在“精”不在“多”，健全和规范食品药品涉及民生的重要法治制度相关部门联合起草、法律专家进行合法性审查、向社会（重点向涉及的企业和群众）公开征求意见、组织听证、专家论证等立法程序，提高法治制度质量，延长法治制度的“生命”。

3.4效率第一

法治制度建设的目的在于依法规范行政行为和推动工作高效运转，所以县级食品药品监管法治制度建设要坚持务实、管用、可行的原则。县级食品药品监管法治制度要禁得住实践检验，通过建立务实、可行、管用的法治制度推动食品药品监管规范、科学、高效运转。

3.5以人为本

一方面，法治人才队伍是县级食品药品监管法治建设的根本保障，引进和培养一批法律专业高校毕业生、法律专业人才、法律专家顾问，建立健全科学合理的选人、用人、育人机制，加快建设一批素质优良、结构合理的县级食品药品监管法治建设人才队伍，变“人口红利”为“人才红利”，县级食品药品监管法治才能建设好。另一方面，县级食品药品监管法治建设最终目的是让广大群众受益，必须牢牢把握这一立足点、出发点和落脚点，用食品药品监管“良法善治”的红利惠及人民、维护人民饮食用药健康，促进社会公平正义。

总的来说，县级食品药品监管法治建设的总目标就是要将食品药品各项工作全面纳入法治化轨道，运用法治思维和法治方式，创新执法机制，推进综合执法，完善执法程序，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政机制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的食品药品监管法治部门。

4　县级食品药品监管法治建设对策探索

4.1健全法治工作机制

健全法治工作机制，首当其冲是要健全法治工作机构。在县级食品药品监管部门中预算出法律专业人才编制，建立法治专业股室，设立法治专业岗位，明确法治股室职责，充分发挥好法治股室在食品药品监管法治制度建设、法治宣传教育、案件合法性审查、专业法律咨询、法律援助等方面的重要作用。

同时要建立健全食品药品监管法治建设各类工作机制。①要建立“一把手”带头抓食品药品监管法治建设的工作机制，“一把手”要率先垂范，带头安排部署食品药品监管法治建设“十三五年规划”、年度规划和阶段性建设工作任务。②要建立食品药品法治建设成效考核机制。将食品药品监管法治建设纳入食品药品监管部门考核，并列为重点，将法治建设成效作为部门工作成效的重要内容，实行“一把手”法治建设成效和依法行政情况半年或年终述职制度。③要建立健全食品药品监管法治制度建设、法治宣传教育、人才培训、行政执法、案件合议、卷宗评审等重要领域的工作机制。

4.2加快重点法治制度建设

良法是善治之前提，加快县级食品药品监管法治建设进程的首要前提就是要健全法治制度，做到有法可依。县级食品药品监管法治制度建设重点应做好以下几个方面。

4.2.1优化行政许可和事后监管衔接制度

（1）做好“减法”

按照简政放权、放管结合的原则，继续优化县级食品药品行政许可制度，精简许可流程，减少许可程序和条件，压缩办结时限，为群众提供高效便捷的许可服务。

（2）做好“加法”

一方面要严把准入关，严格按照许可标准，健全现场审核制度，把好许可关，同时按照“谁许可、谁监管”的原则，健全许可后食品药品企业的监管制度。

（3）要做好“乘法”

健全达不到办证条件的食品“三小”企业（小作坊、小餐饮、小摊贩）备案、登记管理制度，实现“三小”企业管理事半功倍的效果。

（4）要做好“除法”

健全行政许可注销、吊销制度，依法及时清除为开办企业许可、吊销严重违法企业许可。

4.2.2健全县级食品药品行政执法基准自由裁量权制度

按照国家、省市食药监部门要求，积极制定完善县级食品药品行政执法基准自由裁量规章制度及管理办法，明确处罚事项、主要依据、处罚内容、处罚裁量基准，依据违法事项明确减轻、从轻、中限、从重四个阶次的裁量基准，确保县级食品药品行政执法保持在一个合理区间，同时规范食品药品行政执法人员执法行为，促进执法标准化、规范化，减少和消除执法的“随意性”。

4.2.3完善重大食品药品案件民主决策制度

探索建立食品药品行政执法案件评审委员会，将法治股室人员纳入评审委员会成员。健全完善食品药品重大案件集中讨论、案件合议、案件约谈等民主决策制度，对于特别重大案件实行听证制度，健全重大案件重大决策重大公共决策合议、听证等决策程序和决策公示制度。

4.2.4建立行政执法与刑事犯罪案件衔接制度

按照“查源头、捣网络、端窝点”的工作方针，联合公安、检察院建立食品药品行政执法与司刑事犯罪案件衔接工作制度，完善食品药品涉嫌犯罪案件的移送标准，根据掌握食品药品犯罪情况的不同时间段，实行线索移送、办理中移送、处罚后移送，促进公安机关和检察机关提前介入，严厉打击食品药品犯罪行为，健全食品药品刑事犯罪案件督查督办和考核奖惩机制，推动行政执法与刑事犯罪案件有效衔接，坚决摒弃“以罚代管、姑息养奸”现象。

4.3加快与改革和监管需求相配套的法制制度建设

一方面，随着全面深化改革的深入，县级食药监部门职能发生了深刻变化，要新时期监管面临新形势、新任务、新要求，必须加快县级食药监部门机构改革配套法治制度建设，建立健全和修订完善机构改革后食品药品监管法律法规、管理规章及办法，工作制度、保障制度等系列法治制度，才能实现确保监管不脱节、无缝隙、无空挡，才能实现改革期间监管的有效衔接和顺利过渡；另一方面，新时期，食品药品制假售假技术更加先进、更加隐蔽，新的食品药品安全风险日益突出，部分食品药品安全标准不健全，法律法规滞后于监管实际，导致部分无良商家和不法分子钻了法律的空子，增加新的食品药品安全隐患，故而，必须加快新时期与监管实际相配套的法律法规和法治制度建设，同时加快建立结构性、前瞻性、系统性的监管法治制度建设，才能为实际监管和保障公众饮食用药安全提供强大的法制支撑。

4.4强化法制宣传教育

强化法制宣传教育应重视以下几方面。

4.4.1创新制度谋宣传

联合政法委、司法局、法制办、公安、检察等法制部门和工、青、妇等联系群众紧密的部门，建立食品药品法制宣传宣传工作新机制。

4.4.2“借鸡下蛋”搞宣传

充分运用“综治维稳宣传月”、“宪法宣传周”、“六五普法”、“法律讲堂”等宣传平台，积极抓好食品药品法制宣传。

4.4.3普及新法抓宣传

新法普及宣传是关键，充分利用各类宣传平台，抓好新《食品安全法》、新GSP管理规定、县级食药监部门新制定的管理办法、规章制度等新法新制度的宣传普及。

4.4.4运用新媒体促宣传

除采用传统的电视、报刊、大屏幕、培训等传统宣传方式外，积极运用互联网、微博、微信等新媒体提高食品药品法治宣传成效。

4.4.5以人为本保宣传

坚持以人为本原则，加大对食品药品消费安全法律维权宣传，确保群众消费食品药品合法权益。

4.5积极推行阳光执法

法治的生命在于实施。执法的生命在于依法行政、秉公执法，阳光执法。实行县级食品药品监管“阳光执法”，主动接受大众，是保障执法公平性、公正性的最佳途径。

4.5.1要实行执法公正见证制度

从各乡镇“两代表一委员”中选出为人正直、公道正派、热心食品药品事业的人来担任执法公正见证员，使执法公正见证员独立于监督机关，代表人民大众参与和监督县级食药监部门的食品药品执法办案，用执法公正见证制保障执法公平性。

4.5.2推行执法全程公开制度

坚持“公开为常态，不公开为例外”的原则，主动公开食品药品行政执法程序，邀请新闻记者、执法公正见证员参与食品药品行政执法，保障执法过程公开，对重大案件合议、听证结果等重大执法决策进行主动公示，加大对打击曝光、执法结果向社会公开的范围和力度。

4.5.3严格履行执法程序

实行县级食品药品执法检查“四亮”，亮身份、亮执法证、亮职责、亮执法目的，严格执行执法程序，切实保障当事人告知、陈述申辩、听证等权利。

4.5.4探索实行法治督查和法治监察制度

在自觉接受上级食药监部门、县委政府和纪检监察部门监督的同时，在县级食药监部门内探索设立法治督察和法治监察员，履行对机关食品药品重大案件进行督查督办和监督审察工作，对案件查处、案件程序、案件材料、案件卷宗、适用法律条款、自由裁量权等一系列过程进行全面监督。

4.6探索法治制度创新

4.6.1设立法律顾问制度

随着依法治国的全面推进和公民法律意识的提升，未来在食品药品监管领域，食品药品行政执法案件复议、行政诉讼将会成为“家常便饭”式的常态，企业、消费者正当合理的对法律信息获取愿望和维权诉求将会更加强烈，所以，在县级食药监部门设立法律顾问，加强对重大法治建设、重大公共决策、重大案件的合法性审查将十分必要。

4.6.2完善信息化监管制度

随着新一代通信技术、互联网+、微博微信新媒体等信息产业的发展，移动互联网、大数据、电子视频、GSP定位、成像模拟、3D打印机技术、微博微信、二维码扫描等信息化技术在食品药品监管中融合运用将更加广泛，而信息化法治处于缺位或起步阶段，加快建立完善信息化监管法制制度，做到和信息化与时俱进同步发展，确保信息化手段、技术在食品药品监管中安全、规范。4.6.3完善诚信体系建设制度

变监管为自律，促进行业企业合法、诚信、守信经营，是县级食品药品监管的最终目的。建立完善食品药品行业、企业诚信体系建设制度，细化评定标准、诚信动态管理规范，建立企业信用档案管理资源库制度，完善企业诚信建设考核、考评、评定机制，推行食品药品企业“红黑”名单制度，定期向社会和公众发布“红黑榜”，实行诚信示范有奖和失信惩处机制，通过完善规范食品药品行业、企业诚信体系建设制度，加快诚信体系建设步伐，充分发挥诚信示范和失信惩处警示双重作用，促进食品药品行业健康、可持续、协调发展。4.6.4优化风险防控和应急处突制度。

治病于未发之前，是食品药品监管的真义。而风险防控就是治愈这一病症的良药。结合新时期、新形势、新任务下食品药品安全风险新特征，进一步优化食品药品安全风险防控制度，及时做好食品药品安全风险防控制度立、改、废，优化升级，提高风险防控的针对性和实效性。

妙水回春于病发之后，勇挑重担，挽狂澜于既倒，解民生于倒悬，是食品药品监管面临的最大挑战。食品药品的监管就是要作最好的准备，作最坏的打算。食品药品安全事故一旦发生后，如何以做快速度最有效方法不惜一切代价抢救人民群众的生命、如何高效处置事故维护社会稳定，就需要具有前瞻性的眼光，建立完善食品药品事故预案、应急救援制度、应急预警响应制度、应急指挥调度制度、应急调查制度、应急检验检测制度、应急信息发布制度、应急演练制度等系列应急处突制度。定期更新、优化应急制度，确保应急响应的快速、高效。

5　总结

总之，健全县级食品药品监管法治建设工作机制，加强食品药品监管领域重点法治制度建设，加大法治宣传教育力度，加快建设一支人才结构合理、专业素质过硬的法治建设队伍，进一步明确县级食品药品法治工作目标，细化步骤、排出时间表、路线图，狠抓责任落实，强化督查督导，相信，县级食品药品监管法治建设进程一定能够有序、快速、稳步推进。

收稿日期：2015-07-24