壮大四众新平台 繁荣双创新经济——《国务院关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》解读

曹淑敏　中国信息通信研究院院长

特别策划

壮大四众新平台 繁荣双创新经济
——《国务院关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》解读

曹淑敏中国信息通信研究院院长

1　引言

我国基于互联网的创业创新蓬勃兴起，呈大众化、平台化、规模化、国际化发展之势。众创、众包、众扶、众筹（简称四众）是“互联网+”背景下快速涌现的新模式、新业态，更是推进大众创业、万众创新的重要支撑平台。四众实现供需双方精准对接，优化资源配置方式，不断催生新供给、释放新需求，促进生产管理方式深刻变革，是稳增长、调结构、促改革、惠民生的关键力量。《国务院关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》（简称《指导意见》）提出以众智促创新、以众包促变革、以众扶促创业、以众筹促融资等重大发展方向和三十条重点举措，鼓励大众广泛平等参与、分享发展成果，对促进大众创业、万众创新，实现新常态下新旧动能的转换具有重大意义。

2　借势兴起，步入融合变革新阶段

经过二十多年的积累沉淀，我国互联网应用活跃，体量庞大。特别是近些年来，借助市场规模高速增长之势、融合创新纵深推进之势、深化改革简政放权之势，众创、众包、众扶、众筹在经济社会各领域如雨后春笋般快速涌起，动力强劲，成为发展新经济的亮点。

（1）聚众智促创新，众创平台不断壮大

众创平台是帮助广大创业者聚集和链接各类创业资源的孵化平台，能够提供部分或全方位的创业服务，创业者可以专注于核心业务，利于创意和创新成果的快速转化。全球聚焦于创业创新孵化的众创平台发展迅速，在美国硅谷地区，由创业咖啡、网络孵化器、创客空间等新型众创平台构筑的完善的创业创新生态，不断孕育出引领全球的前沿技术、商业模式和创新企业，成为推动美国经济发展的动力之源。在我国，北京、上海、深圳、杭州、武汉、青岛等地区已经诞生一大批各具特色的线上线下融合的众创平台，包括创业咖啡、创客空间、创新工场等专业孵化平台；包括腾讯开放平台、阿里电商平台等网络孵化平台。海尔、小米等领先企业在组织结构平台化和企业资源开放化后已经成为员工创业和合作伙伴创业的重要孵化平台。我国已经成为位居全球前列的创业大国。

（2）合众力增就业，众包平台加速渗透

众包平台是帮助任何主体将特定任务分包给不特定社会大众的服务对接平台，是通过大规模社会化协同、聚众力集众智的方式完成特定任务的模式。有“世界最大酒店”之名的民居众包分享平台Airbnb，已拥有来自191个国家的超过150万名房客。通过众包模式分享私家车的Uber平台，已拥有超过100万司机，成为全球最大的出租车公司。IBM、宝洁等行业巨头纷纷通过众包模式吸收来自全球的外部研发力量降低企业研发成本。我国众包发展迅猛，作为最大的创意众包平台，猪八戒网已经有400余种非标准化服务通过平台免费进行众包分发，提供“猪标局”等线上线下融合的增值服务，超过1300万用户注册。众包模式还在研发设计、内容创造，以及交通出行、物流快递、教育培训、旅游度假等生活服务领域深入应用，滴滴出行、人人快递、YY教育、途家网等一大批众包平台企业快速崛起，掀起分享经济发展大潮。

（3）汇众能助创业，众扶平台蓄势待发

众扶平台是通过政府和公益机构支持、企业帮扶援助、个人互助互扶等多种途径，共助小微企业和创业者成长，构建创业创新发展良好生态的创新形式。来自政府、产业、公众等各层面的众扶活动不断涌现，氛围浓厚、深入人心的众扶文化正在形成。北京、上海等地方政府积极开展公共数据开放实践，鼓励公众利用公共信息资源开发创新应用。上海、广东、深圳等地试行的创新券政策，为小微企业提供了免费使用科研场地和设施平台的机会。联想等行业领军企业向社会分享自身的能力和资源，提供免费创业培训、推动创新成果转化，培训形式多样，受益创业者不断增多，产生扶持创业的积极效应。基于开源社区和网络互助平台的公众互助众扶不断扩大。

（4）集众资促发展，众筹平台异军突起

众筹平台是个人或企业通过互联网向社会公众或组织募集资金，是中小微企业筹集早期发展资金的重要途径。近些年，我国众筹行业呈爆发式增长，主要有实物众筹、股权众筹和网络借贷3种模式。在电子商务龙头企业引领下，实物众筹规模迅速扩大，2015年上半年，项目总数超过1.2万个，累计筹款金额达8亿元，同比增长300%。一批极具发展前景的创新创业企业脱颖而出，如小牛电动车、三个爸爸净化器等融资超过千万。股权众筹游离在法规边缘地带，大多数股权融资平台开展的是私募股权融资，与真正意义上大众化、开放式股权众筹相差甚远。网络借贷连续翻倍式增长，交易规模4年增长81倍，平台数量增长超过30倍。2015年上半年，网络借贷平台数量超过2000家，累计成交量突破6835亿元，贷款总量全球第一。

3　意义深远，支撑双创发展新平台

《指导意见》立足国情，顺应“互联网+”时代融合创新变革大势，鼓励支持四众发展，是壮大新经济的需要，是创业创新的需要，更是构建开放竞争新秩序的需要。

（1）打造协作分享新经济

分享经济是适应时代发展的新经济模式，也是未来最重要的经济模式之一。全球分享经济快速发展，孕育了一大批极具发展潜力的新兴平台类公司，成为拉动经济增长、激发潜在动能的驱动力量。众包、众筹是分享经济应用的重要模式。大力发展众包、众筹，创业、创新和就业的门槛更低、成本更小、速度更快、方式更活，有利于拓展我国分享经济的新领域，使大众线上分享有回报，线下岗位有工资，既参与创新又分享成果，还会孵化一大批新型小微企业。大力发展四众将触发生产方式、管理方式的变革，有利于充分发挥闲置资源的潜在价值，实现效率提升和绿色发展；有利于降低企业研发、生产和用工成本，实现开放创新和弹性供给；有利于创新资源“引进来”、创新能力“走出去”，培育面向全球化竞争的开放型新经济。

（2）激发创业创新新动能

《指导意见》促进四众平台的创业创新，拓展就业空间，激发蕴藏在人民群众之中的无穷智慧和创造力，将我国的人力资源优势转化为人力资本优势，增强创新发展新动能。

一是鼓励网络众创平台、创业基地、农民工返乡创业园等实体或虚拟众创空间的建立，为创业提供便捷资源服务，激发大众参与热情。我国已保持持续一年半以上每天有1万多家新企业注册成立。

二是四众平台服务模式拓展延伸到生产生活等多个领域，加速产业组织、生态环境、交易机制和服务理念为核心的创新变革，进一步丰富行业竞争方式，优化产业格局，激活潜在市场供给与需求，开辟创新发展空间。

三是四众以多种方式，带动广大开发者、劳动者以及社会工作者，灵活分散就业，扩展就业渠道，让更多的人为社会创造价值。

（3）构建开放竞争新秩序

开放竞争新秩序是推动四众健康可持续发展、构建开放型经济新体制、形成国际竞争新优势的重要保障。打破行业壁垒、激发企业活力、实现公平竞争，是进一步推动四众发展壮大的基础和前提。《指导意见》坚持深化改革和扩大开放的基本理念，推动简政放权、完善行业准入制度，这有利于在四众发展中处理好政府与市场的关系、营造公平竞争环境，有利于满足四众平台跨界创新、提供融合服务的制度需求。其次，内部众创平台、制造运维众包、企业分享众扶、众筹等四众新模式对国有企业创新管理制度和经营理念具有重要借鉴意义，发展四众将助力国有企业改革，提升创新能力。《指导意见》突出强调平台内部治理，创新行业监管方式，这利于加快完善信用体系、知识产权、消费者保护、信息安全等发展环境。

4　问题导向，聚焦四众发展新挑战

四众运营具有资产轻、主体多、用工活等特点，正在颠覆甚至重构传统组织管理模式和产业价值取向，对既有市场准入体系和监管规则产生巨大影响，对社会基础信用环境提出愈为迫切的要求。

（1）融合突破引发准入矛盾日益凸显

融合突破引发新旧制度、新旧主体之间的矛盾和冲突。我国在交通出行、物流快递、金融服务、健康医疗、教育培训等领域存在准入限制，而这些领域往往是四众创新最活跃的领域。在快递领域，根据我国《邮政法》和《快递条例》的相关规定，从事快递经营的主体必须是企业法人，同时从事快递业务的人员需持有快递员职业资格证，而快递众包的发展实践已经超出这些规定的限制。在金融领域，《证券法》、《公司法》规定，未经国务院证券监管机构批准禁止公开发行和募集资金人数不得超过200人。而股权众筹通过互联网面向大众公开小额融资方式，与该规定直接冲突。

（2）变革创新要求监管方式加快转变

四众平台对行业监管带来了许多前所未有的挑战。一方面，以个人作为服务提供主体的平台模式，极大提升了对市场主体的监管难度。很多在平台上从事服务的主体都是兼职状态，进入和退出更加自由灵活，全面监管难度较大；另一方面，依托轻资产模式的快速扩张，在出租车、酒店等行业已经出现最大的出租车公司没有自己的车辆，最大的酒店没有自己的客房等变革创新的新模式，尽管在消费体验上是由平台提供服务，实际是第三方主体直接服务消费者。平台作为交易的撮合者，其权利和义务界定模糊，往往规避责任，引发权益纠纷。

（3）快速渗透亟需加强信用体系建设

四众商业模式的核心就是通过互联网建立起个体与个体、个体与企业之间直接的服务、交易以及相互间的信任关系。特别是对依托陌生人服务或交易的网络约租车、私人美甲师、自由快递人、本地人导游等服务，有效帮助用户识别可信服务或交易对象是其商业模式成功的关键。与美欧等成熟的社会综合信用环境相比，我国陌生人之间还普遍缺乏基本的信任，个人与企业诚信体系建设差距较大。以私人住房分享为例，有效保障租客和房主的人身安全和财产安全是该模式成功运营的前提。基于个人信用体系，Airbnb为代表的住房分享平台快速发展壮大，中国类似模式的发展则远远滞后。

全球看，四众领域发展所面临的问题和挑战具有高度相似性，各国政府都在积极探索应对之策。如美国已经有包括加州、西雅图、芝加哥等20多个州或市承认了Uber的合法地位。最近，美国政府还进一步修订完善了《创业者投资（JOBS）法案》，给予股权众筹证券发行豁免地位。在欧洲，荷兰阿姆斯特丹通过立法，将以Airbnb为代表的互联网家庭旅店业纳入监管，并征收5%的旅游税，以保证传统酒店业的公平竞争。整体看，各国普遍采取顺应大势、包容创新、规范发展的应对举措。相比较，我国信用体系建设相对滞后，四众发展将面临更大的市场认知、培育和监管方面的挑战。

5　因业施策，释放四众发展新活力

《指导意见》针对四众“准入、监管、信用”三大关键问题，提出了“推进放管结合、完善市场环境、强化内部治理、优化政策扶持”4个方面的保障措施。从创业者或劳动者的角度看，《指导意见》的发布实施既释放出政策利好，也提出了规范要求。

（1）着力改革创新，营造包容发展环境

《指导意见》顺应大众创业、万众创新的发展要求，利用我国互联网应用创新的综合优势，充分发挥广大人民群众的创业创新活力，推动解决发展中面临的主要问题。

一是推动传统强管制领域准入门槛进一步降低。从国家层面明确要在交通、物流、快递、金融、医疗、教育等传统强管制性领域创新准入制度，要求交通运输部、邮政局等行业主管部门放宽市场准入条件，这将有助于解决当前大多数平台类企业面临的准入难问题。

二是促进政府公共服务水平更加优化。明确指出要在四众领域加快商事制度改革，放宽新注册企业住所登记条件限制，通过改革不合理的限制，为创业创新提供更加高效便捷的工商服务；同时，将进一步清理和取消不合理的职业资格许可认定，营造良好的政务服务环境。

三是加快信息资源开放共享。推动四众平台企业与行业监管、企业登记等相关部门间的信息互联共享，通过推进国家信用信息共享交换平台等相关信用信息平台、系统与四众平台企业信用体系的互联互通，将有效降低交易双方的信息不对称、防范和降低企业经营风险。

四是扩大财政扶持政策覆盖面。传统财政扶持政策主要面向线下实体企业，明确提出要降低对实体营业场所和固定资产投入等硬性指标要求，《指导意见》提出，对线下实体众创空间的财政扶持政策要惠及网络众创空间，减轻创业创新者的财政负担。加大政府购买服务，进一步支持四众企业做大做强。

（2）明确规范要求，引导四众健康发展

《指导意见》提出引导和促进四众健康有序发展的4方面要求：

一是政府要创新监管方式，加强事中事后监管。政府应创新传统监管方式，放宽事前准入限制，利用大数据技术、随机抽查机制、信用评价等手段加强事中事后监督检查。

二是要加快建立信用体系，构建广泛的信任关系。完善的信用体系是安全交易的基础，通过实名认证制度等方式实现四众参与主体与其信用基础的识别和映射，帮助用户识别可信服务或交易对象，全面降低交易风险。

三是要转变平台管理思路，提升平台内生治理能力。四众平台企业信息化水平普遍较高，但在质量管理、内容管理、社会保障等方面的责任、权利和义务还有待进一步明晰，要加强平台企业内部制度建设，落实企业平台责任，积极吸纳第三方参与平台企业治理，建立用户权益保障机制。

四是要坚持创新驱动发展战略，把国企改革与大众创业、万众创新紧密结合。李克强总理指出，“双创”不仅是个体和小微企业的兴业之策，也是大企业特别是国有企业的兴盛之道。国有企业在深化改革中可以依托“互联网+”，打造众创、众包、众扶、众筹等平台，通过生产方式和管理模式变革，使企业创造活力迸发、创新能力倍增，推动国有企业在改革创新中实现更好发展。