论大规模侵权损害救济模式的构建

熊剑波

(保险职业学院，湖南 长沙 410114)



论大规模侵权损害救济模式的构建

熊剑波

(保险职业学院，湖南 长沙 410114)

近些年，我国大规模侵权事件频发，研究大规模侵权理论，特别是大规模侵权损害救济模式，对建设和谐社会具有重要借鉴意义。大规模侵权损害的救济具有一定的社会现实基础，在此基础上可以构建大规模侵权损害救济模式，即以政府服务为主导，综合运用以侵权人赔偿为基础、责任保险为主力、救济基金为保障的多位一体救济模式，用多元化的思维和举措保障受害人获得救济，从而助力和谐社会建设。

大规模侵权；损害救济；救济模式；和谐社会

德国著名社会学家乌尔里希·贝克曾断言：“当代中国社会因巨大的变迁正步入风险社会，甚至高风险社会。”[1]近些年来，层出不穷的大规模侵权事件亦悲剧性地印证了这一判断。如以2005年松花江污染事件为代表的环境生态污染事件、以2006年齐二药假药事件为代表的药品安全事件、以2008年三鹿奶粉事件为代表的食品安全事件、以2011年温州动车追尾事故为代表的交通安全事件，以及频发的矿难为典型的工业生产安全事件。这些事件造成了大规模的人身、财产甚至生态环境的损害，其发生频率之高、范围之广、损害之大、处理之难，前所未有，对受害者如何得到公平有效的救济提出了新的要求。诚如我国台湾地区著名法学家王泽鉴先生所言，“危害事故层出不穷，无论如何尽其能事，终难避免，如何合理赔偿、填补被害人所受的损害，至为重要。”[2]所以研究大规模侵权理论，在界定好其概念特征之后，最重要的就是研究如何对其进行救济。有学者提出大规模侵权损害救济机制的建构应是在以侵权责任为基础、以责任保险和社会救助为补充的多元化救济机制[3]。但这是从全国范围整体考虑的，没有深入研究各地方实际在应对大规模侵权损害救济时的不同情况。

一、大规模侵权的理论界定及借鉴意义

(一)大规模侵权的理论界定

大规模侵权理论进入我国，是从德国著名法学家冯·巴尔教授的研究成果开始的。冯·巴尔教授认为，大规模侵权不是一个法律概念，而是涉及大量受害人的权利和法益的损害的客观事实，其主要包括：道路交通事故、大型载客运输工具事故、环境事故、缺陷产品大规模侵权事件、大型活动中的大规模侵权事件等[4]。那么，如何界定大规模侵权呢？笔者认为，大规模侵权，首先是一种构成侵权责任的侵权事实，①可以被侵权责任法调整；其次，是一种受损面广、损害程度大、涉及受害人数多的侵权事实。所以，大规模侵权以其损害面广、危害性严重、社会影响力大而不同于一般侵权，它主要包括环境生态污染事件、食品药品或其他产品安全事件、交通安全事件以及工业生产安全事件等。具体来说，它主要具有以下三个特征：

第一，受害人数众多。关于包括大规模侵权在内的侵权行为的受害人人数，我国《侵权责任法》及相关民法实体法并没有明确规定。②张新宝教授认为“大规模侵权的被侵权人至少是数十人，而不是数人。”[5]笔者认为，“多人”的界定可参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第 59 条关于“人数众多”的规定，一般指十人以上。

第二，损害后果严重。大规模侵权的损害后果包括人身损害、财产损害甚至是几种损害的结合，其损害结果相当严重，损失数额巨大，突出表现为侵权人的资产远不能正常应对他们的责任，这样就会出现救济困难的局面。另一方面，大规模侵权的损害结果相当严重，损失数额巨大，还表现为在某些大规模侵权事件，例如环境污染大规模侵权中，造成受害人人身和财产利益的损害，无法在短时间内计算准确，甚至有些损害会在日后才慢慢显露出来，所以，在大规模侵权的情况下，侵权人的行为与受害人的损失之间时间上的连续性被分割了[6]。

第三，可被《侵权责任法》调整。大规模侵权并非对传统侵权行为理论的根本改变和突破，而是在受害人数、损害后果、影响范围、赔偿数额上量的变化，它仍然符合侵权行为的一般构成，仍然受《侵权责任法》的调整。无论是一般侵权责任领域，还是诸如机动车交通事故责任、环境污染责任等特殊侵权责任领域，都可能发生大规模侵权事件。

(二)大规模侵权理论对于和谐社会建设的借鉴意义

大规模侵权理论，作为大规模侵权损害救济模式的理论基础，对于和谐社会建设无疑具有重要而具体的借鉴意义。

1.大规模侵权理论的提出，有利于树立现代风险意识

改革开放以来，我国长期处于和谐安稳的发展状态，生产力得以快速发展，综合国力显著增强，人民生活水平不断提高。由于这种较长时间的和平年代和社会经济的持续快速发展，导致人们某种乐而忘忧的心态，不少不和谐因素和风险被有意或无意的遮掩了，因而造成了人们的风险意识淡薄，风险观念滞后，风险知识欠缺，避险措施简单。一旦面临突发风险，人们会在各种偶然和意外面前惊惶失措。因此，提出并研究大规模侵权理论，有利于促使人们形成科学合理的现代风险观念，树立风险意识。

2.大规模侵权事件的处理和救济，有利于维护社会和谐稳定

大规模侵权具有受害人数众多、损害后果严重的特征，一旦发生大规模侵权事件，侵权人往往会面临巨额赔偿的问题，很可能就会出现侵权人资不抵债而破产的现象，如果处理或救济不当，一方面受害人索赔无门，另一方面波及到地方经济或行业发展，从而影响社会和谐稳定。例如，三鹿奶粉事件发生后，三鹿公司最终宣布破产，国内奶粉市场销售量骤降，并引发国内奶制食品行业的信任危机，引起社会恐慌。正是通过对该事件的后续处理，救济和安抚了受害人，疏导和缓和了人们恐惧情绪，从而避免了更加严重的连锁反应，维护了社会和谐稳定。

3.大规模侵权损害救济模式的构建，有利于明晰政府的角色定位

我国近年来大规模侵权事件层出不穷，但是，往往在处理大规模侵权时却有意无意地忽视法律手段的运用，行政手段成了一般范式，甚至为求息事宁人而不惜政府“买单”。虽然政府“买单”对于需要及时救助的受害人来说具有积极意义，但是政府“买单”实际上是全社会在为侵权人承担法律责任，这不但模糊了大规模侵权损害的责任主体，淡化了本不应被取代的司法程序，而且会形成“小闹小得，大闹大得，不闹不得”的救济思维惯性，从而使政府陷入不断“买单”的窘境。另一方面，行政手段并非总是处理大规模侵权的“良方”。例如，2009年湖南省浏阳市镇头镇镉污染事件，浏阳市政府部门在处置镉污染事件过程中尽管做了大量工作，当地群众却并不“领情”，出现政府很“卖力”，群众不“买账”的反差现象[7]。所以，构建大规模侵权损害救济模式，有利于政府在处理大规模侵权事件中明晰其角色定位，促使各方风险承担者能够各司其职、相互补充、共同发展，合理有效地解决大规模侵权纠纷。

二、大规模侵权损害救济的社会现实基础：以湖南省为例

(一)客观现实的需要

当前，我国正进入经济社会加快转型发展的关键阶段，既是关键发展期，同时又是矛盾凸显期。各种利益群体交织并存，突发事件逐年递增。③以湖南省为例，全省突发事件从2006年的19.63万起增加到了2012年的34.58万起，形势十分严峻。2012年全省发生各类事故灾难12 994起，同比增加462起。④2008年长沙建筑工地升降机吊篮坠落事故、2009年浏阳镉污染事件、2010年湘潭立胜煤矿事故、2011年邵阳客船翻船事故、2012年长沙南山问题奶粉事件等等，这些典型事件充分反映了正处在“弯道超车”、跨越发展时期的中部大省湖南，面临的矛盾错综复杂，加上事故灾难、公共交通卫生和社会安全暴露的不和谐因素，随时随地都存在发生各种大规模侵权事件的可能性。这些风险因素的客观存在，使得有必要从宏观政策层面上考虑大规模侵权事件一旦发生，如何保障其造成的损失得到及时和充分的救济，从而维护社会和谐稳定。

(二)体制机制的支持

2003年抗击“非典”之后，国家作出了全面加强应急管理工作的重大决策，从而，包含大规模侵权事件在内的突发事件应急处置，在国家统一部署下，全面铺开，逐步推进。近年来，中央更是进一步明确要求加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府面对危急的能力，并把应急管理工作纳入了构建和谐社会的总体布局。借应急管理工作之力，政府对大规模侵权事件的处理越来越科学、有效。⑤具体到湖南省的情况，⑥主要体现为：

第一，应急管理体制基本确立。湖南省政府成立了以省长任主任、省政府其他领导、省直各有关部门主要负责人和省军区、省武警总队领导为成员的突发事件应急委员会和35个专业应急领导机构，还组建了省应急管理办公室；省直相关部门牵头成立了54个专项应急指挥机构，95%的省直部门和中央在湘单位成立了应急管理办事机构。同时，应急联动机制不断健全，公安、民政、安监、省军区等单位间建立了突发事件信息共享联席会议制度。

第二，应急预案体系和应急专业队伍基本形成。湖南省通过编制众多的各级各类应急预案，己形成总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、基层单位应急预案、重大活动应急预案等组成的全省应急预案体系。同时，积极推进各类应急队伍建设，湖南省组建各级各类应急救援队伍1.6万余支、30万余人。2009年，湖南省依托公安消防部队组建政府综合应急救援队伍的模式创造了全国范式，获得了国务院和公安部的肯定。据统计，全省组建各类应急管理专家队伍110余支，专家1 073名，提高了应急处置的专业化、科学化水平。

由此，一旦湖南省发生大规模侵权事件，湖南省各级政府可以在应急管理体制内，根据或参照应急预案，并有专业队伍应急处置，从而有效控制事态恶化，防止损害扩大。

(三)法制政策的保障

在建设服务型政府的过程中，湖南省在全国率先制定和实施了《湖南省行政程序规定》(2008年)、《湖南省政府服务规定》(2011年)，最大限度地保障公民基本权利的实现，提升政府法治形象和政府公信力。此外还有，制定发布《湖南省实〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》(2009年)、《湖南省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》(2006年)等地方性法规；制定发布《湖南省实施〈突发公共卫生事件应急条例〉办法》(2003年)、《湖南省应急救援实施办法》(2009年)等地方政府规章；制定下发《省政府关于切实加强应急管理工作的通知》等政策文件30余件，初步形成了应急管理法规政策体系，由此，湖南省各级政府对于大规模侵权事件的介入，也有了相应的规范约束和政策依据。

(四)地方保险环境的给力

到2012年底，省级保险分公司在湖南省有44家，全省保费收入从2002年的86亿上升到465亿，增长5倍多。保险起到的社会保障功能不断增强，责任保险保持较快增长，2012 年实现保费收入同比增长20.9%，特殊风险保险实现翻番，同比增长136.5%。⑦保险业已然成为湖南省经济社会发展新的增长点，增强了湖南省抵御风险的能力。

2008年，湖南省结合长株潭城市群“两型社会”试验区建设，采取“先试点、后推广”的方式，在采矿、化工、冶炼三个高危行业进行环境污染责任保险和高危行业安全生产责任保险的试点[8]。随着我国加快发展现代保险服务业的进程，责任保险在化解涉及公众利益领域纠纷的功能作用将得到充分发挥。2015年2月，湖南省政府出台的《湖南省人民政府关于加快发展现代保险服务业的实施意见》更是明确提出要大力发展责任保险。2012年9月开业的、作为一家总部设立于长株潭城市群的新型保险公司，吉祥人寿保险股份有限公司(以下简称“吉祥人寿”)是湖南省第一家本土保险法人机构，时任湖南省省长徐守盛表示，组建吉祥人寿，是湖南省发挥金融对实体经济支撑作用的举措。他希望吉祥人寿以服务地方经济社会发展为己任，致力于全面提高湖南社会保障水平[9]。

因此，湖南省具备创新发展大规模侵权责任保险，并将之引入大规模侵权损害救济的优越的经验基础、政策环境和机构平台。

三、大规模侵权损害救济模式的制度构想

现代侵权法的功能正在向救济为主转变，在此基础上对于损害赔偿，现代社会逐渐形成了侵权损害赔偿、责任保险、社会救助三种救济机制并存的多元化受害人救济机制[10]。针对大规模侵权损害救济，也有学者建议借鉴道路交通事故救济体系，构建以侵权责任、强制保险、救助基金三位一体的综合救济体系，有效满足大规模侵权受害人损害救济的紧迫诉求[11]。笔者认同这种多元化的综合救济思路，在此基础上，结合湖南省实际，从建设和谐社会的视角，打造大规模侵权损害救济模式，简言之，即以政府服务为主导，综合运用以侵权人赔偿为基础、责任保险为主力、救济基金为保障的多位一体救济模式，用多元化的思维和举措保障受害人获得救济，从而助力和谐社会建设。

(一)以侵权人赔偿为基础

大规模侵权本质上仍是侵权行为的一种表现，受害人可以对自己的损失，向侵权人请求损害赔偿。从正当性的角度来说，侵权人赔偿是以私法手段解决大规模侵权损害问题的当然方式。大规模侵权的救济应以侵权人赔偿为基础，方才符合公平正义的基本理念和要求。侵权人赔偿的救济方式往往需要受害人通过诉讼途径实现。然而，大规模侵权损害赔偿因其赔偿面广、赔偿额大，极易使侵权企业在高额赔偿前面临破产，但我国现行《企业破产法》规定的破产清偿顺序和范围等没有对此作出回应。而且，大规模侵权事件涉及受害人人数众多，单个立案、单个审理，成本高、效率低，诉讼程序上也没有可操作性。因此，这对法院系统和私法制度提出了难题，由此产生的这些问题，包括实体性问题、程序性问题，实际上也是非常高昂而又非常广泛的损失的管理和社会化的问题，也许不能以私法手段轻易解决[6]。

虽然侵权人赔偿的私法诉讼救济确实存在一些障碍，而且在我国救济实践中也没有发挥很大的作用，但我们不能忽视私法诉讼的作用。我们需要努力的是回应和改善私法诉讼出现的问题，化解受害人请求侵权损害赔偿在大规模侵权遭遇的障碍，使侵权人赔偿回归为大规模侵权损害救济的基础方式。

(二)以责任保险为主力

责任保险回避将侵权事件看成是一种单纯的人与人之间的纠纷，而是将它视为一种社会风险，这种风险就是侵权人对不特定的第三人承担的民事赔偿责任，以此为保险标的，从而转嫁、分担大规模侵权造成的损害。但是，在这种情况下，我们必须问问保险是不是一种把这些事故损失社会化的有效机制[6]。大规模侵权带来的巨额索赔，如果侵权人事先通过投保责任保险，通过保险公司，将风险在所有参加这种保险的具有同类风险的被保险人之间的分摊，甚至还可以再通过再保险等保险技术，将这种巨额风险进一步分散到其它保险公司，从而进一步增强承保的保险公司应对巨额风险的赔付能力，大大减轻大规模侵权造成巨大破坏力。在这个问题上，实际上我国的一些法律和行政法规已经在一些大规模侵权事件频发领域作出了明确要求。例如，《道路交通安全法》要求购买机动车第三者强制责任险，《民用航空法》要求购买地面第三人责任险，《海洋环境保护法》要求购买强制油污民事责任保险，《煤炭法》要求购买煤矿工人意外伤害险，《建筑法》要求购买建筑工人意外伤害险，等等。

构建大规模侵权损害救济模式时，应充分利用宽松、活跃的保险环境，大力发展和利用好大规模侵权责任保险，使之成为大规模侵权损害救济可以依靠的主要力量，从而将事件造成的损失社会化，消除社会和谐稳定的巨大隐患。例如，吉祥人寿作为湖南首家本土保险法人机构应有所担当，应以保障民生、服务地方经济社会发展为己任，以创新发展责任保险的勇气和智慧，“试水”大规模侵权责任保险。并且，保监会应统筹大规模侵权责任保险，鼓励和监督各保险公司开展大规模侵权责任保险业务。

(三)以救济基金为保障

大规模侵权损害救济基金是在西方国家盛行并被实践证明效果良好的技术性方案[5]，国际通行做法，是由政府作为救济基金的主导者和设立者，如美国依据《综合环境反应、赔偿和责任法》设立的救济基金由美国政府设立[12]。大规模侵权损害事故发生后，并非所有的损害都可以依靠侵权人赔偿和责任保险及时获得填补，大规模侵权损害救济基金可以在这种情况下“挺身而出”，有力地保障受害人的救济。

基金作为大规模侵权的一种重要救济手段，更多的是技术性的规范。对此，张新宝教授进行了深入细致的研究，并给出了立法建议稿即《大规模侵权损害救济(赔偿)基金条例》，⑧从该基金的设立、运作、赔偿等多项环节进行了比较完整的规范设计。我国已经出现了大规模侵权损害赔偿基金的实践，三鹿奶粉事件发生后，中国乳制品工业协会协调责任企业出资设立了2亿元的医疗赔偿基金，该笔基金由中国乳协委托中国人寿保险股份有限公司代为管理和报销支付。该公司定期向中国乳协和有关监管部门提交医疗赔偿基金管理和运行情况报告，并每年通过公司官方网站向社会定期公布，接受社会对基金管理和运行的监督[13]。

可见，大规模侵权损害救济基金在我国已有了一定的理论准备和实践基础。那么，在构建大规模侵权损害救济模式时，可以借鉴这种理论和实践经验，把救济基金作为大规模侵权损害救济的保障。以湖南省为例，可由湖南省政府设立大规模侵权损害救济基金，由湖南省应急管理办公室负责，委托吉祥人寿代为管理。并结合《湖南省“十二五”应急体系建设规划》重点规划的“应急保障体系建设”，把大规模侵权损害救济基金纳入应急资金保障和补偿机制。具体来说，省应急管理办公室负责救济基金的整体运行，吉祥人寿负责救济基金的使用和具体开支，省财政厅负责救济基金的财务监管，强调对救济基金的专款专用。同时，制定颁布该救济基金的实施办法，具体规定其来源、运作模式及使用条件，使基金制度化、规范化，充分发挥其作为救济受害人保障底线的功能。当发生大规模侵权事件，侵权人无力赔偿，而责任保险又不能为受害人提供及时、完全的赔偿时，先由基金支出一部分钱，解决受害人救治等急迫问题。等事实查明、责任确定后，再进行侵权责任制度内的追偿，弥补基金的开支。

(四)以政府服务为主导

我国现处于传统的管理型政府向服务型政府转变的转型升级阶段，主导做好大规模侵权损害救济的服务工作，便成为服务型政府不可推卸的责任。但是，这里政府所负担的救济责任并不是国家赔偿责任，而是一种政治责任。这也不是意味着政府要包揽一切，更不是要政府主动“买单”。在大规模侵权的情况下，事件的处理应由政府进行干预，而不是单纯的以民事侵权规则为基础[6]。此外，在保险业不能够无限地应付这些大规模侵权类型的事件，由于其可用的容量是有限的，以及可保性的前提是损害事件的可预测性，当理赔达到一定限度时，政府干预应该显露出来[14]。政府救济有其独特的优势，当代各国在应对大规模侵权事件时总是出现政府的身影，这是由于政府掌握着绝大部分国家资源，一旦发生大规模侵权事件，政府能够调动各方资源快速反应，调配应急人力物力，控制事态发展，稳定社会秩序。因此，构建大规模侵权损害救济模式，在上述以侵权人赔偿为基础、责任保险为主力、救济基金为保障的同时，应有政府服务作为主导。

把构建大规模侵权损害救济模式融入服务型政府建设之中，转变政府职能，同时，根据国家关于全面加强应急管理工作的决策部署，狠抓应急管理体制、机制、法制建设，这样，构建大规模侵权损害救济模式以政府服务为主导，便有了努力的方向和切入的路径，即以服务型政府建设为方向、应急管理工作为路径。也就是说，以政府服务为主导，一方面形成各级政府应急管理办事机构在大规模侵权损害救济体系中的“主心骨”地位，另一方面，转变政府职能和观念，重在服务，避免越俎代庖，充分发挥法院系统和保险行业在大规模侵权损害救济体系中的应有作用。这样，不仅有效克服单个受害人在获得救济中的弱势地位，还可以降低救济成本，提高救济效率，增进救济的公平与合理性。

[注释]

①这里“侵权事实”的提法并非笔者创制，前面提到冯·巴尔教授就认为大规模侵权是涉及大量受害人的权利和法益被侵害的事实，意大利新民法典(1942年民法典)关于侵权的规定(第2043-2059条)使用的是“dei fatti illeciti”(各种侵权事实)的标题，而不是“dei atti illeciti”(各种侵权行为)。这种措辞的细微差别在于前者主要注重的就是受害人的利益。参见：[德]克雷斯蒂安·冯·巴尔.欧洲比较侵权行为法(上卷)[M].张新宝，译.北京：法律出版社，2004：27。

②《侵权责任法》第 17 条规定：“因同一侵权行为造成多人死亡的，可以以相同数额确定死亡赔偿金。”

③这里的“突发事件”也可以称为“突发公共事件”。前者是《中华人民共和国突发事件应对法》中的概念，该法将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类；后者是《国家突发公共事件总体应急预案》中的概念，该预案将突发公共事件同样也是分为这四类。“大规模侵权事件”是法学家使用的一个法律概念，但其实正如冯·巴尔教授所指出的大规模侵权并非法律概念，而是涉及大量受害人的权利和法益的损害事实的发生。大规模侵权事件大量地表现为突发事件中人为制造的事故灾难。所以，从官方公布的突发事件统计数据，也基本能反映大规模侵权事件的总体情况。

④参见湖南省委常委、常务副省长陈肇雄2013年5月6日在全省应急管理工作座谈会上的讲话，湖南省人民政府门户网站，http://www.hunan.gov.cn/zwgk/yjgl/gzdt/201305/t20130510_851866.html.

⑤湖南省乃至全国目前主要是从突发事件的应急处置和管理的角度，应对大规模侵权事件，因为大规模侵权事件往往是作为突发性公共事件或事故出现的。从这个角度而言，为维护社会稳定、建设社会主义和谐社会，政府对于突发事件的应急处置，同样也适用于大规模侵权事件，从而有利于大规模侵权事件的快速反应和有效处置。但深值注意的是很少涉及大规模侵权损害救济，特别是民事损害赔偿方面。

⑥本部分有关数据来源于湖南省人民政府网站的“政务公开”—“应急管理”栏目，网址为：http://www.hunan.gov.cn/zwgk/yjgl/gzdt/

⑦数据来源于《2012 年湖南省金融运行报告》。

⑧该建议稿于2012年由中国法学会向国务院递交，以推动相关制度早日建立。

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[3]李敏.多元化救济机制在大规模侵权损害中的建构[J].法学杂志，2012(9)：135-140.

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Study on Building the Damage Relief Mode of Mass Torts

XIONGJian-bo

(InsuranceProfessionalCollege，Changsha，Hunan410114，China)

In recent years mass torts occur frequently. The study on the theory of mass torts, especially on the theory of damage relief of mass torts, is of great significance for the construction of a harmonious society. The damage relief of mass torts has some basis in reality, so on this basis we can build the damage relief mode of mass torts, which is a all-in-one multi-dimensional relief pattern as guided on government services, based on tortfeasors' compensations, mainly supported by liability insurances, protected by relief fund, in a pluralistic attitude to safeguard victims relief, thus to help build a harmonious society.

Mass Torts；damage relief；relief mode；harmonious society

2015-04-05

2012年度湖南省情与决策咨询研究课题(2012BZZ111)

熊剑波(1979- )，男，湖南新邵人，讲师，博士生，主要从事民商法基础理论、保险法研究。

D923

A

1672-934X(2015)04-0069-07

10.16573/j.cnki.1672-934x.2015.04.011