西部地区新型城镇化建设进程中生态环境问题的法治对策

翟全军，李慧

（西安交通大学 法学院，陕西 西安 710049）

西部地区新型城镇化建设进程中生态环境问题的法治对策

翟全军，李慧

（西安交通大学 法学院，陕西 西安 710049）

我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡发展不平衡的背景下推进的。伴随着城镇化建设而带来的生态环境问题也以惊人的速度摆到了国人的面前，如环境恶化、资源枯竭、人口膨胀等，不少城镇大气污染和水污染严重，垃圾围城现象普遍存在，生态环境恶化趋势日益加重，影响了农村城镇化工作的可持续发展，大大削弱了城镇发展的潜力，甚至威胁到城镇自身的生存和发展。为此必须在可持续发展理论和实践的基础上，探索解决我国西部地区城镇化建设带来的生态环境问题的新途径，采取有效措施解决农村城镇化进程中出现的生态环境问题，提高城镇化质量，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，从而协调好城镇化与生态化之间的关系，达到生态效益与社会效益的均衡。

城镇化；生态环境；成因；对策

城镇化是现代化的必由之路，是转变发展方式、调整经济结构、扩大国内需求的战略重点，是解决农业农村农民问题、促进城乡区域协调发展、提高人民生活水平的重要途径。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程[1]。1978-2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个①。伴随着城镇化建设而带来的生态环境问题也以惊人的速度摆到了国人的面前，大气、水、土壤等环境污染加剧②，某些方面甚至已经很严重，威胁到城镇自身的生存和发展。

一、城镇化进程中生态环境问题不断恶化的表现

城镇化过程是一把“双刃剑”，城镇化的快速发展一方面带来了“金山银山”，另一方面也带来资源能源及原材料的过度消费，造成严重的生态环境问题。回顾英、法、美、日等西方发达国家的城镇化进程，可以看到，每次城镇化都带来了严重生态破坏、资源过度利用、城镇文化遗产被破坏，以及空气、水、土壤严重污染等问题。我们的城镇化建设同样遇到这样的问题，甚至情况更加严重。

（一）城镇化进程中土地资源的污染和浪费

城镇化决非简单的“造城”，更不能唱“空城计”、造“鬼城”。1996-2012年，全国建设用地年均增加724万亩，其中城镇建设用地年均增加357万亩；2010-2012年，全国建设用地年均增加953万亩，其中城镇建设用地年均增加515万亩。2000-2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩③。在城镇化进程中，有的地方曲解了城镇化的本义，错误地把城镇化理解为土地非农化和城市建设，只单纯的追求土地转化和城镇景观，造成城镇化吃掉大片良田；有的地区盲目追求城镇化速度和城镇化率，城镇建设与当地的发展水平和发展阶段明显脱节，大搞形象工程，建高楼，建广场，造成有限的公共资源大量浪费；相当一部分城镇在发展中忽视旧城区的改造，单纯强调新城区的建设，既没有很好利用旧城区土地，又浪费大量良田建设新城区；大中城市周围的许多小城镇盲目学大中城市搞高新技术开发区、经济区、工业园区，高额举债，人为造城，实际上大片的土地圈而不用，致使土地大面积闲置。这些圈地运动严重影响了城镇的发展、生态的保护和资源的合理利用，也威胁到国家粮食安全。

（二）大量人口集中生活产生严重的环境污染

随着城镇化建设进程加快，农村人口大量涌入城镇④，大量生活垃圾、生活污水集中排放，加上许多城镇建设缺乏合理、系统的规划，基础设施建设滞后，给水排水、道路交通、地下管网建设、垃圾处理设施甚为短缺，使产生的生活垃圾、许多难以回收利用的固体废弃物乱堆乱放、污水横流，严重威胁到周边的生态环境和江河湖水的安全。

（三）城镇化进程中企业污染问题严重

工业化是伴随着城镇化的发展而发展的，城镇化进程中产业结构布局不合理、工业污染控制不力，导致环境治理赶不上环境污染，环境恶化日益严重。高消耗、高排放的乡镇企业在城镇集中，引起严重的工业污染，加上随着城市污染控制力度加大，一些遭强行关闭的重污染企业从城市“转战”到农村，更是加重了污染。工业“三废”（废水、废气、废渣）对环境的危害尤甚，导致了土壤的重金属污染以及延伸的食品污染，不仅危害了乡镇本身的生态环境，同时也危害了整个社会大环境。目前，我国乡镇企业污染占整个工业污染的比重已由20世纪80年代的11%增加到45%，一些主要污染物的排放量已接近或超过工业企业污染物排放量的一半以上⑤。目前全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染，约有1.5亿亩，此外，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩。环保部门估算，全国每年因重金属污染的粮食高达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元[2]。土壤污染的背后，是粮食安全问题。对于人多地少，并一直难以粮食自足的中国而言，日益严重的土壤污染已经实质损害18亿亩耕地红线，或许会给我国带来新的粮食危机。

二、城镇化进程中生态环境问题的成因解析

城镇化进程中的生态环境问题，其产生的原因是多方面的，既有公民生态文明意识有无与强弱的原因，也有来自于社会整体认识的影响；既有经济上的原因，也有制度政策上的缺陷；既有文化历史的原因，也有现实因素的作用。

（一）农民杀鸡取卵式的脱贫致富

农民的生活水平与城市居民生活水平相比呈持续下降的趋势，贫困的处境迫使广大农民千方百计的谋求发展的出路，在缺少资本、人力和正确的指导以及适当发展途径的情况下，加上农民及农村干部环境意识淡薄，农村环境法制教育与宣传的虚无，许多农民不得不走上了消耗资源以谋取经济利益的发展道路，以掠夺式的方式利用土地和森林资源，从而造成了土地肥力下降、森林植被破坏、生物多样性被损、缺水干旱以及农村环境污染等一系列严重的环境问题。资源的短缺、环境质量的下降又反过来制约了农村的经济发展，由此陷入恶性循环。

（二）乡镇企业急功近利式的强取豪夺

乡镇企业的粗放型生产方式是造成我国城镇资源枯竭、环境恶化的根本原因。在经济欠发达的农村地区由于经济基础薄弱，发展经济的愿望非常强烈，许多地方急于引进外资，引进项目，不断降低企业落户的门槛，不进行严格的项目审批，从而导致污染行业和产品从城市向农村转移。而作为主导的政府主体又出于财政创收的需要，不叫停污染严重的企业，甚而给了某些企业寻租的机会。这样就导致了环境恶化的恶性循环，治理速度赶不上污染速度。另一方面，由于受资金、技术、企业人员文化素质等因素的影响，很多乡镇企业没条件发展技术含量高、附加值高、污染少的产品，只能被动接受一些被城市企业淘汰的产品技术工艺和设备，污染随之而来。

（三）当地政府领导饮鸩止渴式的发展观

改革开放以来，农村经济的发展驶入了快车道，市场竞争激烈，经济高速增长，优胜劣汰的竞争结果使政府容易产生短期行为，重经济建设，轻环境和资源的保护。对当地领导的考核内容中重经济政绩而轻环保政绩，造成环保指标在经济指标面前被不屑一顾，环境被置于牺牲品地位，使领导没有环境和资源保护的紧迫感和责任感，使有关部门不重视规划的制定和实施。更为严重的是，有的地方行政领导为追求任期内的经济政绩，对环保执法进行行政干预，甚至存在越权审批的现象，更有地方政府部门为了本地区的经济发展，偏袒造成严重污染但却带来可观经济效益的企业或部门，时常要求当地的环保部门大开“绿灯”，以言代法，以权压法，人为干扰环境保护执法的地方保护主义现象时有发生。这大大增加了土地和环境管理的难度。

（四）严重滞后的城镇环保基础设施建设

城镇环保基础设施建设对城镇经济、社会的发展具有重要影响。由于城镇建设规模的急剧扩张，使得城镇的环境基础设施建设速度难以跟上城镇发展的需要。与城市的环保基础设施建设相比，小城镇的环保基础设施建设速度明显滞后于小城镇建设。相当一部分城镇的环保基础设施建设与城镇的建设发展速度不相适应，跟不上城镇环境保护的需要。有的城镇到现在尚无系统排污管渠和集中污水处理厂，城镇污水大多是未经处理而就近排放；有的城镇生活垃圾采用露天堆放等简单处理方式。而没有经过处理的污水和随意堆放的固体垃圾，极易对城镇周边的环境造成破坏。

（五）软硬件漏洞百出的法治保障

相对城市工业污染防治和环保而言，乡镇环保工作基础薄弱，起步晚，乡镇环境保护的法律法规体系不完善[3]，且内容比较简单、原则，操作性不强，仍不同程度的存在着有法不依、执法不严等情况，保护和改善环境的立法目的因为对农村环境问题认识上的滞后和调整机制的缺陷而没有实现。当前，我国乡镇环境管理体系呈现以下特点：相关环境法缺位、环境保护职责权限不明晰、环境管理机构匮乏、基本没有形成环境监测和统计工作体系。目前实施的《环境保护法》、《水污染防治法》等诸多环境法规，都对乡镇环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。我国最基层的环保系统是县一级环保机构，由于缺乏经费和人员，大部分地方乡镇没有设立环保机构，给乡镇生态环境管理带来诸多困难。

三、城镇化进程中生态环境优化的法治对策

安全、良好的生态环境和健康宜居是新型城镇化的必然要求，中国的城镇化不允许走初级工业化阶段的老路，必须与科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路相适应。要保证城镇化进程中良好的生态环境，需要我们采取相应的治理策略。在法治已经成为当代社会主旋律的宏观背景下，法律治理显然是我们治理城镇化建设进程中生态环境问题的最佳策略选择[4]。针对当前我国城镇化进程中生态环境问题的表现及成因，并参考和借鉴域外城镇建设发展中法律治理的现实经验，我国城镇化进程中生态环境的法律治理应当着眼于以下六个方面：

（一）确立环境优先法治理念，引导市场主体、社会中间层主体及公众积极加入到环境保护中

要想解决日益严重的城镇化环境问题，公众的广泛参与是必不可少的一环。目前贯穿于乡镇环保问题中的多是政府主导的环境管理理念，社会公众参与不足；环境问题的处理多以事后监督和弥补为主，最终的决策权掌握在政府手中⑥。因此，急需确立环境优先法治理念，加强对社会公众的环境保护法治教育⑦，引导市场主体、社会中间层主体及公众积极加入到环境保护中。倡导多元的乡镇环境保护法律调整机制，是我国农村环境保护制度完善和施行的保障。单一的政府主体调整已经被实践验证了是落后于城镇化发展需要的，积极引导市场主体、社会中间层主体及公众参与到城镇化的环境保护中来，形成一种政府调整、社会中间层调整和市场调整三种调整机制的互促运用，即可推动乡镇环境法治的与时俱进。

（二）建立健全乡镇环境保护的法律体系

1．将国家有关城镇化发展的方针政策法律化，将现行行之有效的各种促进性政策措施予以固定化、统一化，适时出台一部旨在引导和促进、规范和保障城镇化发展的《城镇发展法》，普遍地适用于城镇化发展的各个领域。对城镇化发展所需的法律制度进行框架性、原则性以及重大制度的安排，促进、保障城镇化的持续发展[5]。

2.对我国目前涉及乡镇环境保护的法律、法规、部门规章进行梳理和完善，优化组合，形成合力，发挥整体效力。同时，现有法律法规要与时俱进，根据城镇化发展的新形势、新特点和新要求，及时进行调整和修订。

3.地方立法先行。地方的乡镇环境保护立法应当严格依照国家立法进行，但在我国各个地区经济发展水平严重不平衡，自然资源的开发与利用能力亦相去甚远的情况下，应当允许有条件的经济和文化发达地区率先在权限范围内先行立法。

（三）充分发挥政府的治理职能

作为新型城镇化建设进程中生态环境问题法律治理的主体之一，首先，政府要实施有效的整体规划和宏观管理，统筹兼顾经济社会协调发展及人与自然的和谐发展：一要坚持生态环境保护与生态建设并举的原则，在加大生态环境建设力度的同时，坚持保护优先、预防为主；二要坚持污染防治与生态环境保护并重的原则，应充分考虑区域的污染与生态环境破坏的相互影响与作用，坚持污染防治与生态环境保护统一规划、同步实施；三要坚持统筹兼顾、综合决策、合理开发的原则，进行资源开发活动必须充分考虑生态环境的承载能力，决不能以牺牲生态环境为代价，换取眼前利益和局部利益；四要坚持谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁使用谁付费的制度，进一步明确生态环境保护的权责利关系。其次，微观上政府要统一思想，提高认识，切实把环境保护提到各级政府工作的重要地位中来，建立生态文明考核评价机制，落实环境质量领导负责制，切实做到责任到位、投入到位、措施到位。如加强城镇生活污水、生活垃圾、危险废物处理等环境基础设施建设的投入，保障污水处理厂、垃圾处理厂正常运行。再如大力推行环境无害化技术，比如污染治理技术、废物利用技术、清洁生产技术等，发展循环经济，保护城镇化建设环境。

（四）健全农村城镇化建设进程中环境执法体制

建立上下协调、统一的执法体制，是加强环境执法工作的体制保障。一是实行环保执法垂直管理，让地方环保部门彻底脱离地方政府的制约，实现环保执法独立，有效避免一些地区为了片面追求经济发展而对环境执法的干预；二是设置区域性和流域性执法机构，负责跨地区、跨流域的环境管理和执法问题；三是建立环境保护协调和咨询机构协调，作为环境行政执法工作的辅助和支持保障体系，协调各部门之间有关环境执法方面的事务，提高工作效率。同时，适度统一环境行政执法权，把本应属于环保部门而又分散于其他各职能部门的执法权尽量集中到环保部门，如把水利部门的水资源保护，林业部门的生态保护，国土资源部门的水土保持，公安等部门的社会生活噪声管理等环境执法权力收归到环境保护主管部门。

（五）强化乡镇环境执法管理队伍，完善乡镇环境执法管理手段

从法理上来说，法律的规定固然重要，但假若这些规定无法得到有效执行，则会损及法律自身的信用，对法治带来伤害。就目前来看，尽管我国现行的乡镇环境保护立法尚不足以支撑城镇化发展的现实需要，但仅有的一些相关立法未得到很好的执行显然也是制约我国城镇化健康发展的一个重要原因。基于此，需要重视和强化目前我国已有的涉及乡镇环境保护的法律规范之执行，做到有法必依、执法必严和违法必究，尽可能发挥已有相关立法的作用，避免其流于纸面化。而对于今后可能会出台的乡镇环境保护方面的立法，则更应做到有法必依。要不断提高各级执法队伍人员的政治觉悟和环保技能，同时也要妥善安排好乡镇环保执法人员的待遇问题，做到赏罚分明，调动环保执法人员的积极性。

（六）公正司法

城镇化的健康发展离不开稳定和谐的司法环境。人民法院是城镇化的健康发展的保障者，要依法支持城镇化发展，妥善审理好城镇化进程中的相关案件，尤其是涉及乡镇环保方面的刑事、民事、行政纠纷案件⑧，充分发挥审判对城镇化建设和发展的规范、引导、促进和保障作用。人民法院应当充分发挥审判职能，努力抓好司法审判，加强与其他政法部门通力合作，共同为城镇化建设提供强有力保障，营造良好的法治环境。各级法院对审判工作中发现的涉及乡镇环境保护管理中存在的漏洞和薄弱环节，及时提出司法建议，帮助其完善制度。各级法院要积极回应社会关切，大力加强司法宣传力度，通过主动组织环境保护法律知识培训、法律讲座、学术研讨等活动，加强辨法析理、判后答疑、以案讲法等工作，增强环保单位依法治理的力度。

十二届全国人大常委会第九次会议于2014年6月27日上午在北京人民大会堂闭幕。会议通过最高人民法院的任免决定，任命郑学林为最高人民法院环境资源审判庭庭长，任命林文学、杨永清为副庭长，任命王旭光为副庭长、审判员⑨。最高法院环境资源审判庭已经于6月中旬内部挂牌成立。据统计，截至2013年7月，全国共有134个法院设立了环保法庭。最高法院成立环境资源审判庭，意味着未来将加强环境保护的司法力量，有助于提升环境司法的专业化、技术化[6]。

新型城镇化是生态文明贯穿全过程的城镇化，要围绕提高城镇化质量，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。经济社会的进步，生态环境的恶化，比照出了对乡镇生态环境问题加以重视的紧迫性，更比照出了我国乡镇环境法律保护体制化、制度化对城镇化建设持续和谐推进的重要性。城镇化进程中产生诸多环境问题是不可避免的，同时这也将会制约城镇化的进程。城镇化建设进程中生态环境问题的解决是一个庞大系统的工程，要求环境法治理念植根于每一个治理主体的意识中，落实于每一个治理环节中，综合协调，上下联动，与时俱进。只有在乡镇环保有法可依的情况下做到有法必依，执法必严，违法必究，城镇化建设进程中生态环境问题才能得到有效解决[7]，从而以良好的城镇生态环境支撑新型城镇化发展，以资源节约型、环境友好型城镇建设支撑新型城镇化发展。

[注释]

① 参看中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。

② 紫金矿业铜酸水渗漏、雾霾天气席卷中国、湖南土壤重金属超标产出“镉大米”……近年来，我国环境污染事件屡屡发生，人民群众对改善与保护环境的诉求呼声渐高。

③ 参看中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。

④ 随着市场经济和城镇化的快速发展，农村人口不断向城市和交通便利的城镇转移，一些曾经热闹的村落人去楼空，甚至名存实亡。有报道披露，最近10年来，我国每天有近百个村庄消亡。“空心村，不能一弃了之（倾听•行进中的基层回声）”，载《人民日报》2014年06月13日第14版。

⑤ 参看1997年公布的《全国乡镇企业工业污染调查公报》。

⑥ 2013年1月14日，在一场由亚洲开发银行、清华大学等主办和国家发改委、环保部、财政部等官员、专家参与的跨国研讨会上发布的《迈向环境可持续的未来——中华人民共和国国家环境分析》中文版报告提出，尽管中国政府一直在积极地运用财政和行政手段治理大气污染，但世界上污染最严重的10个城市之中，仍有7个位于中国。中国500个大型城市中，只有不到1%达到世界卫生组织空气质量标准。

⑦ 人是城镇生态环境系统的主体，是城镇生态环境的设计者、建设者和管理者。人的行为对城镇功能的好坏起着支配作用。当今许多城镇问题都是由于人缺乏环境保护意识导致的，因此必须从普及和提高意识着手。

⑧ 环境污染犯罪侵害了人民群众的基本生存权利，因此，实现山清水秀美丽中国的最后一道保护屏障——刑事司法手段不能缺位。2013年6月18日上午，最高人民法院、最高人民检察院联合发布司法解释《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，进一步降低了环境污染犯罪的入罪门槛，严密了环境保护刑事法网。同时，最高人民法院公布了紫金矿业集团股份有限公司紫金山金铜矿重大环境污染事故案，云南澄江锦业工贸有限责任公司重大环境污染事故案，重庆云光化工有限公司等污染环境案，胡文标、丁月生投放危险物质案等4起环境污染犯罪典型案例，以依法惩治震慑污染环境犯罪，有效指引执法办案行为。

⑨ 王旭光曾任山东省济南市中级人民法院党组副书记、副院长、高级法官，薄熙来案主审法官的身份使其获得了较高的社会关注度。2014年5月，王旭光调任最高人民法院立案二庭，并担任副庭长一职。

[1]马晓河,胡拥军.中国城镇化进程、面临问题及其总体布局[J].改革,2010(10):30-45.

[2]重 金 属 污 染 千 万 吨 粮 食 每 年 经 济 损 失 超 两 百 亿 [EB/OL].(2013-1-30)[2014-6-27]. http://news.takungpao.com/paper/q/2013/0130/1415245.html.

[3]张建伟.论农村环境保护法的实施机制[J].当代法学,2009(3):45-51.

[4]罗斌.城镇化:法治必须先行[N].人民法院报,2013-04-18(7).

[5]朱磊.推进城镇化建设尚需法律助力[N].法制日报,2013-07-17(3).

[6]桂田田,邹春霞.最高法成立环境资源审判庭[N].北京青年报,2014-06-28(3).

[7]罗斌.城镇化:法制必须先行[N].人民法院报,2013-03-18(1).

The Rule of Law Countermeasures for Ecological Environment Problems in the Process of New Urbanization Construction in the Western Region

ZHAI QUANJUN1, LI HUI2
(1 School of Law, Xi 'an Jiaotong University, Xi 'an,710049)

China's urbanization is promoted under the background of large population, resources relative shortage, frag ile ec ological en vironment an d unbalanced d evelopment be tween urban a nd rural areas. Ecological environment problems along with the urbanization construction appear in front of the people at an alarming rate, such as environmental degradation, resource depletion, population expansion, etc. Air pollution, water pollution and garbage siege are widespread in many cities and towns. The ecological environment deterioration is growing. It affects the sustainable development of rural urbanization, weakens the potential of urban development and even threatens towns’ own survival and development. So we must explore new path to solve these problems on the basis of theory and practice of sustainable development in order to improve the quality of urbanization. In doing so, we can integrate ecological civilization concept and principle into the urbanization process, c oordinate t he rel ationship between urbanization a nd ec ological a nd achieve the balance of ecological benefits and social benefits.

Urbanization; Ecological environment; Factor ; Countermeasures

D922.6

A

1008-472X(2015)01-0082-06

本文推荐专家：

卞 辉，西北大学法学院，副教授、硕士生导师，研究方向：宪法学、农村社会发展。

马治国，西安交通大学法学院，教授、博士生导师，研究方向：科技法学、知识产权法学。

2014-11-23

翟全军（1966-），男，河南封丘人，西安交通大学法学院法律治理学博士。研究方向：法律治理、司法理论。

李 慧（1988-），女，辽宁辽阳人，西安交通大学法学硕士。