跨国公共产品:必然性与意义析论

文献标识码: A

文章编号:1001－5981( 2015) 05－0139－06

收稿日期: 2015－03－25

作者简介:高鹏( 1980－)，男，山东平度人，复旦大学法学博士，湘潭大学历史系讲师。研究方向:国际关系理论、东亚国际关系、中国外交(史)。

基金项目:湘潭大学“国际问题与中国共产党历史大学创新训练中心”(编号: 1929/2932)阶段性成果。

美国经济学家詹姆斯·M·布坎南创立的公共选择理论，于20世纪60年代中后期开始在美国兴起，并很快产生了国际影响。公共选择理论的主要特征是用经济学的方法来研究非市场决策的政治问题。所以该理论其后愈来愈在政治研究领域大行其道，其理论中的“公共产品”概念也因此被类比进入国际关系研究领域，发展成为“国际公共产品”概念，为国际关系研究的分支学科国际经济学( IPE)内理论“霸权稳定论”的阐发所倚重。

一、公共产品与国际公共产品

(一)公共产品

众所周知，经济学中有私人部门和公共部门的区别，前者是指私人经营的厂矿企业、家庭和个人，它们提供的产品为私人产品;后者则是指国家的中央政府和地方政府及其经营的企事业，经由他们提供的产品即为公共产品。这种由公共部门提供的公共产品具有与市场上的产品(商品)不同的特征，因而与私人产品区分开来。

具体说来，公共产品是指国防、外交、治安、道路和桥梁等社会基础设施以及路标、灯塔等公共设施。这些公共产品具有非分割性、非竞争性和非排他性的特征。非分割性是指公共产品的集体消费性，国防、外交等不可分割上市销售，只能由政府统一筹措、统一生产建造并统一提供;非竞争性是指使用这些公共产品的人数的增加既不会引起成本的增加，也不会引起该产品的短缺;非排他性是指一部分人使用这些公共产品时不会构成对其他人使用同样产品的妨害，最明显的例子如高速公路以及灯塔等。 ［1］56当然，我们也可以看出此处的公共产品就是指“国内公共产品”( National public goods)。

毋庸置疑，任何产品的形成都需要成本，这种成本于私人产品而言是由企业、家庭或个人来承担的;而国内的公共产品，其成本则为掌握公共权力的国家各级政府及其下属企事业单位来承担，但追根溯源，这种掌握公共权力的部门对公共产品的生产、提供以及维持所需要的成本应来自税收。由此可以说，公共产品成本的最终提供者为纳税人(国民或居住于国内的外国公民以及法人等)，因此，公共产品成本的本质是政府向公众征收的税金。按照经济学的效率原则，只有当公共产品每增加一个单位所需成本恰好与社会成员愿意为它支付的代价相等时，才能达到公共产品的最有效供应。然而因为公共产品具有上述三个特性，所以就会存在只享受收益而不付出的“搭便车”现象。 ［2］25因为“搭便车”可以不买票或少买票就达到乘车的目的，所以享受公共产品的搭便车者必然隐瞒个人偏好，谎报或压低自己的支付愿望，从而使公共产品的成本失真，当公共产品的实际成本高于社会成员愿意支付的代价时，就导致公共产品供给不足现象的出现。

(二)国际公共产品

经济学中的公共产品理论是与国内研究相适应的，美国经济学家查尔斯·R·金德尔伯格( Charles Kindleberger)将公共产品学说由国内研究应用到国际层次的研究之中。在《大萧条中的世界: 1929－1933》一书中，金德尔伯格论证了那场发生在二战之前的世界性经济危机破坏性巨大而又长久的原因，即英国霸权其时的衰落，美国霸权彼时的幼稚。 ［3］289意思是造成那场如此影响深远的危机的根本在于两个霸权处于不稳定的交接期。虽然在该经典著作中，金德尔伯格教授并没有直接讨论“霸权”，但实际上已经揭示了霸权和国际经济体系稳定之间存在的联系，并且认为国际经济体系的稳定运转需要某个领导者( leader)，并由它来承担“公共成本”来提供诸如自由开放的国际贸易体制、稳定的国际货币体系、稳定国际政治的国际安全保障体制以及有效而充分的国际经济援助体制。实际上，金德尔伯格所指的这几类付出“公共成本”的机制就是“国际公共产品”，它们由全球性的霸权国提供，并借此来稳定世界局势。后来金德尔伯格和曼瑟尔·奥尔森( Mancur Olson)还对国际公共产品的分类做了界定。而我们也一般将金德尔伯格比作将国内公共产品类比到国际政治经济学领域的第一人。

但真正将国际公共产品学说在整个国际关系研究领域

深化并拓展开来的却是罗伯特·吉尔平( Robert Gilpin)，他明确指出:“国际自由经济的存在少不了要有一个霸主，……历史经验表明，没有一个占主宰地位的自由强国，国际经济合作极难实现或维持，冲突将成为司空见惯的现象”。 ①在这里吉尔平教授明确指出国际经济的稳定有赖于一个霸主，应该说霸权稳定论已经成形。并且在继承金德尔伯格思想的基础上，吉尔平进一步指出全球性霸权国应是有意愿亦有能力为国际社会提供国际公共产品的领导者。霸权国之所以有意愿向国际社会提供国际公共产品，是因为其他国家对由霸权国创立的现存国际秩序的认同是重要动力;霸权国之所以有能力向国际社会提供国际公共产品，是因为它有政治、军事、经济等方面的优势，在世界经济交往诸如贸易等方面获得了充足的经济盈余。但是因为与一国政府向其国内提供国内公共产品一样，国际社会中也存在着不付出的搭便车现象。因此，随着时间的推移，对国际公共产品的需求越来越多，或是霸权国在国际贸易中的边际收益越来越少时，霸权国在提供国际公共产品时就会变得三心二意，从而开始削减国际公共产品的成本支出，造成供应严重不足，引发其他国家对霸权国的不满，使国际社会出现不协调状态。当情况继续恶化，在霸权国国际收支完全逆转的情况下，它就不得不终止国际公共产品的提供，导致其所主导的国际秩序发生动荡乃至坍塌。

概括起来讲，霸权稳定论可以归结为以下四点: ( 1)霸权的缺失会造成世界政治经济的不稳; ( 2)只有霸权才能造就世界政治经济的稳定; ( 3)霸权国因国际公共产品的提供而陷入自我耗损的困境; ( 4)在边际成本递增、边际收益递减规律的作用下，霸权必然衰弱，新的霸主将可能以战争形式取而代之。 ［1］63

从中我们也可以看出，金德尔伯格和吉尔平意义上的国际公共产品是一种“全球公共产品”( Global public goods)。

二、跨国公共产品

近十余年来，随着国际、国内学术界对中层理论的执着和对全球化研究议程中对区域( region)层次研究的热度，导致国际关系学术共同体内对介于国内公共产品和全球公共产品之间的跨国公共产品的研究方兴未艾。但国内对跨国公共产品的研究主要集中于某一邻近的地理区域，所以国内的研究目前只是局限于“一隅” ②，对其界定过于窄化。然而“跨国公共产品”的内涵应是丰富的，范围阈值也应是广泛的。

(一)跨国公共产品的界定

最基本地来说，就“跨国公共产品”的溢出范围而言，其位于国内公共物品和全球公共产品之间，也就是说与国内公共物品和全球层次上的公共物品不同之处之一便是“收到由公共物品带来相关利益的受益者的分布范围是不同的”，我们可以将之解读为由跨国公共产品所带来相关利益的国家数目为两个或者两个以上。

就“跨国公共产品”的领域来说，其具有全方位或专门性特征。全方位是指“跨国公共物品”涉及了多个领域和多个部门，如政治军事安全、环境保护、文化交流，经济论坛等传统和非传统安全领域。

就“跨国公共产品”的提供者而言，具有层次特征。“跨国公共产品”既可能是由政府间国际组织提供，也有可能是由国家政府提供。并且，这里的国家政府可以是指某一地理或文化区域内的区域性霸权国家(主导国家)，也可以是指某一地理或文化区域内的实力平行国家(地位或实力相当的国家)。

就“跨国公共产品”这一概念中的“跨国”来进行一番解读的话，则应当是指一个“区域”。这个“区域”相较于全球系统而言是一个次系统，这个次系统既可以是地理概念上的(如欧盟、东盟、非盟和阿盟等) ;可以是文化、政治概念上的(例如，伊比利亚半岛上的两个国家西班牙和葡萄牙就与中南美洲国家有一种分割不开的姻亲关系，因为历史上它们就曾经是宗主国和殖民地的关系;葡萄牙和巴西由于语言和其他文化关系的一致性完全可以出现跨国公共产品;法国与非洲前殖民地国家在政治和语言上仍存在联系，现有世界法语国家组织，也是跨国公共产品的体现，再例如现在仍存于世的英联邦。) ;也可以是一种身份概念上的(如以发展中国家的身份也可以聚合成一个“发展中国家区域”)。 ①

就经验的角度而言，现今世界范围内的大部分国际性的公共产品在受益国家数量，或者全方位、多层次的特征上如果和作为霸权稳定论言说下的由一个全球霸主提供国际公共产品的论说相比，跨国公共产品的思路应该更契合当今世界的现实。

(二)跨国公共产品产生的必然性

二战以后，在政治和经济诸多领域，美国完成了对英国霸权的全面替代，成为世界上的新霸权国。根据霸权稳定论的观点，国际体系的稳定有赖于霸权国家提供稀缺的国际公共产品，如稳定的货币体系、自由的贸易体系、国际安全和对外援助等。而且也只有霸权国有能力、有意愿为国际社会提供公共产品，因此霸权国能成为国际体系的稳定者( stabilizer)。二战后至20世纪70年代初期的历史也证明了美国霸权具有“自由世界”稳定器的作用，以“关税及贸易总协定”( GATT)和“国际货币基金组织”( IMF)为主体的国际自由经济秩序在美国的主导下建立起来，北大西洋公约组织( NATO)成立并保证了西方资本主义国家的军事安全。我们应该看到，“霸权国为使自己建立的国际体系扩展到全球去，就不能不以承担成本费用的形式来做出自我牺牲。这既是霸权国恪守自由主义价值观念的体现，也是取得主要大国对其‘正统性’认同形成共同利益所必需的”。 ②美国为其霸主地位的维护而承担公共产品成本的费用实际上是一种实力的自我耗损，因为其间“搭便车”现象的增多，使得维持公共产品的成本增加。一个显而易见的情况是战后美国实行的“马歇尔计划”，允许因战争而凋敝的其他西方国家搭其便车，这样的结局是搭便车的国家因美国的资金援助而使国内市场复兴，购买力恢复，在上世纪50年代－70年代步入了“黄金时代”;反观美国，在帮助这些国家恢复经济秩序以及购买力的同时，实际上也等于使自己的商品有了市场，但获得这些市场的收益却低于提供给盟友的公共产品之成本，随着这种成本的增加且收益的降低，美国提供公共产品的愿望越来越低，最终在布雷顿森林体系坍塌、美元地位不稳之时，美国的霸权也如吉尔平所言那般衰落了， ③纵使是绝对衰落抑或是相对衰落。

纠缠于美国是绝对还是相对衰落，于问题的阐述并无益处，但我们看到的经验的确是与上个世纪中期相比，美国现今在世界上的重要性是在降低的。“当然，霸权国必须提供国际公共产品的动机随着它在世界经济中重要性的相对减小而减弱。在美国，当美国经济在世界经济中所占的比重逐渐相对减小时，保护主义思潮引人注目地卷土重来，美国提供对外援助的意愿日益减少”。 ［4］125从这个角度看，20世纪70年代中期，新保护主义在美国的出现以及向强调经济区域主义的转变，都导致了美国对新兴工业国和新的制成品出口国频频使用保护主义政策，这种政策又未尝不是一种全球化前提下霸主地位不在的潜意识的反映。1992年，主张自由贸易政策的克林顿总统却牵头组织了与加拿大和墨西哥的北美自由贸易协定( NAFTA)这样一个地理区域范围内的国际组织，昭示了次系统层次上的跨国公共产品也成为美国这种霸权国家的优先选择。

除了美国霸权在世界范围内的衰落，跨国公共产品产生的另外一些原因则来自于当今世界发展的趋势， ④这种趋势是在全球化的情况下引发的。

自从20世纪80年代中期以来，“全球化”成为国际问题研究(特别是国际政治经济学)中的显要主题。学者和评论家常常用全球化这个词来指一系列发展所导致的各国经济的日益融合。几十年来由于技术取得了重大进展，交通运输和电信的成本急剧下降，国际贸易、对外投资和跨国公司在全世界的业务进一步活跃，使得越来越多的国家更加全面地参与世界经济活动。许多学者，特别是以美国学者为首的西方学者，认为全球化是一种非常积极的不可逆转的势头，它将会增进世界和平与繁荣;而批评者则指责全球化对世界构成严重的威胁，并且是环境污染、南方低度发展国家和北方富裕国家不平等、贫富差距拉大等问题的罪魁祸首。实际这些观点的产生恰恰是基于全球化给不同国家和地区造成的迥异影响而得出的。

需要强调的一点是，在参与全球化的进程当中，各个国家的受益情况是不同的。高度工业化国家正在向后现代化国家过渡，而国际社会中也还存在着几乎被世界遗忘的角落，撒哈拉以南的非洲地区就是明证。虽然存在如此悬殊的差距，但是面对整个世界发展的大趋势，身处全球化的进程之中，任何国家若想逃离这个过程则是不现实的，亦非明智之举。有学者指出:“在一个国家作好足够准备之前，不应当向世界开放它的经济。它至少要在市场力量改造该国经济时，使遭受损害的工人和企业得到最低限度的保障，这是必要的准备。在缺乏竞争力或衰落的经济部门工作的工人应该获得帮助，到发展中的经济部门获得一个新的工作岗位”。 ①这也许是有鉴于现实后该学者的事后诸葛之道。但以笔者之见，当诸多后发国家不能选择这样的准备、面对凶险的不利局面之时，则不如直面全球化，寻求以发展中国家的身份联合并形成某一个或多个部门内的“身份区域”，实现优势互补，并建立一种合作发展的长效机制，可持续地满足稀缺国家之需求，应当说这样一种合作发展的长效机制当属跨国公共产品之列。“南南合作”是发展中国家早期合作提供政治性跨国公共产品抵抗发达国家政治压迫的典范;而从2000年开始举办“中非合作论坛”至2006年的中非论坛北京峰会，中国和整个非洲国家之间建立起了稳定的新型战略伙伴关系。 ［5］中国和非洲相隔遥远，并不属于同一地理区域范围之内，却因为发展中国家的共同身份建立起了如此紧密的联系，应该说这种联系机制并非全球机制，而是低于全球机制的一种跨国公共产品，这样为中国和非洲之间的合作发展与共谋进步提供了一个平台; 2014年7月中旬刚宣布组建成立的“金砖国家开发银行”，则是中国、俄罗斯、印度、巴西和南非五个发展中大国为全球范围内的发展中国家“量身打造”的信贷制度以及2014年11月由中国倡议正式建立的亚洲基础设施投资银行( AIIB)，这也是发展中国家共建“命运共同体”的一个范例。

综上，在由全球化所带来的跨境流动(贸易和资本流动等)日益频繁，以及人类面临跨地区间的诸如环境保护或恐怖主义等因素时，这种跨国公共产品的出现就成为了必然。

(三)跨国公共产品的意义

冷战结束以前，世界被人为地划分为两大阵营，即以苏联为首的社会主义国家阵营和以美国为首的“自由世界”阵营。两个各自阵营的主导国家通过向自己的从属国提供安全保护而维持了两大阵营间的恐怖和平，并借此赢得了在各自阵营内的霸权国地位。 ［6］

首先，在西方阵营内部，由于美国为其盟友提供的经济恢复措施及安全保护，西方国家搭了美国的便车而普遍经历了一段黄金发展期。在此期间，各国的经济迅速从二战的创伤中恢复，并持续了20多年的高速发展，因此实力逐步增强，在此基础上，日本和西欧对此前与美国保持的不平等伙伴关系愈来愈感到不满。日美同盟几经演变正在朝着正常国家关系方向继续前进， ［7］此前最能反映不平等伙伴关系的西欧和美国的跨大西洋联盟也不再保持美国“一言堂”的局面(即使美国人在某些问题上仍有决定权)，美欧在北约组织内的平等化倾向则反映得越来越明显。 ［8］305－307于美国而言，由于这些“搭便车”盟国的存在，使其提供安全及经济方面的公共产品的成本越来越高，反观之，收益却越来越低于成本，从而导致这个西方阵营内的霸权国提供公共产品的愿望大大降低。当公共产品的提供非霸权化而其他国家又无力独自承担的时候，提供多变机制供给跨国公共产品也就在这些国家当中成为必然的趋势。

上述问题说明，在此前的非平等关系机制之中，因为实力对比发生了变化，机制的性质也因此发生了变化，原本由一家独大的美国提供给盟国并用于谋取自身战略利益的公共产品，逐步演变为一种依靠平等机制供应的跨国公共产品，其特点就是改变了霸权稳定论说中公共产品提供方是霸权国一家的论调，而成为由一些平行国家集体提供( collective action)的机制，这种机制本身就成为了一种跨国公共产品。由此种关系的演化，我们看到了问题的实质，即在整个发达国家内部，跨国政治的民主化成为一种趋势，现有多边国际政治和经济机构(体制)改革的步伐将越来越快。鉴于此，日本在日美同盟中的角色也不甘心处于从属地位。例如，安倍晋三在近年来实现第二次组阁后，借由钓鱼岛危机拉拢中国周边国家以实行强硬围堵中国崛起复兴的“价值观外交”，以及2014年中期以来日本议会强行通过解禁自卫权的决议，都说明了在日美关系中，到底是美国给日本提供安全跨国公共产品还是日本为包围美国的战略利益在向美国提供跨国安全产品?美日两国在安全关系上由需求向日的倾斜已转向需求的平衡，似乎是在暗示美国霸权在东亚西太平洋地区的相对衰落。

其次，随着苏联在上世纪90年代的解体，冷战也随之结束，并且似乎是以美国的胜利而告结束，但这种结束对美国而言却意味着是一种灾难。 ②事实上这种“灾难”直到今天美国仍能感受得到。在雅尔塔体系时代，冷战在某种程度上维持了一种均势，即使世界处于核战争的阴影之下仍保持了总体上的和平局面，资本主义和社会主义两个平行市场都处于发展之中。但冷战结束后，曾经作为三分之二个世界之霸主的美国想乘机成为整个世界的霸主，以便使整个世界朝向如自己所愿的方向发展。 ③但要达到这个目的，首先就应该解决霸权合法性的问题。在曾经的西方世界里，美国霸权合法性的来源，不外乎依靠占绝对优势的综合国力建立了以布雷顿森林体系为核心的国际金融体系、以关贸总协定为核心的国际贸易体系、以北大西洋公约组织为核心的国际安全体系，凭借提供这些公共产品稳定并发展了资本主义体系的社会经济，进而赢得了声望。现在美国要想成为全球的旗帜，就必须集中解决合法性的问题，即在全球担负责任，提供有利于稳定世界秩序的全球公共产品。实际情况恰恰相反，国际公共产品正日益被美国私物化，例如，布雷顿森林体系虽然早已崩溃，美国承担的义务已经减少到了前所未有的程度，但是美元的霸权地位却丝毫没有改变，而且每次危机来临，美国总是借援助之机来攫取国际战略利益。并且，美国对全球性公共产品的提供是有选择性的，在安全援助方面，对己有重大利害关系的地区成为美国的首选。海湾战争和伊拉克战争的名义都是为了国际安全，但结果是美国牢牢控制了中东的石油资源;而在非洲大陆等落后地区，冷战后美国为了安全因素介入的案例只有索马里内战一次，而且还是以失败告终，随后将烂摊子扔给了联合国这个全球机制，最后导致该问题不了了之。

美国有选择性地供给安全产品，实际上导致了其全球威望的丧失，自然其世界霸权的合法性就遭受到质疑。实际上，笔者赞同米尔斯海默教授在《大国政治中的悲剧》所认为的:世界上从来不存在世界霸权，一个霸权充其量只能算作是地区霸权。 ［9］因此，美国即使在实力没有相对衰弱以前，世界霸主的说法也是个伪命题。冷战结束后，当发展中国家不能再顺畅地搭便车于美国这个全球霸权提供的国际公共产品来消弭亟待解决的国内问题时，跨国公共产品的意义便凸显出来。现在的欧盟和东盟等跨国区域组织以及上文中所提到的中非合作论坛和金砖国家，针对某一地区或某一相似发展阶段的地区，在协商的基础上向自身区域内成员集体提供公共产品。当美国提供的全球公共产品不完备或带有政治附加条件时，跨国公共产品的出现则可以给美国以竞争压力，并倒逼促使美国完善其提供全球公共产品的数量和质量，亦有可能迫使美国在提供全球公共产品时削减政治附加条件，以有利于发展中国家的生存和发展。

总之，随着跨国公共产品在美国盟友间和发展中国家间的出现与蓬勃发展，客观上意味着其也正在形成对美国全球霸权的逐步消解和颠覆，使国际关系的发展朝着民主化方向继续前进。这也许是跨国公共产品带给国际社会最大的意义之所在。

三、结语

上世纪五六十年代，发生了国际关系研究的方法论革命，层次分析法开始大兴其道于理论研究之中。而国际政治经济学对公共产品的研究，似乎也遵循了这样一种层次研究的热潮，在不同的阶段有不同的研究重点。从引入经济学中的国内公共产品的概念作为研究的起始点，历经霸权稳定论、全球层次上国际机制论、地区主义或地理意义上的区域性国际公共产品。这些研究成果并不是单纯形而上的学术作品，相反却都是紧贴世界现实而析出的知识结晶。例如，对美国霸权的研究恰恰是根据二战以后形成的现实，上世纪70年代对国际机制的研究也符合全球化加速、行为体互赖程度加深的事实，地区主义或区域国际公共产品更是对区域一

体化的深刻写照。但笔者认为，地区主义或区域性国际公共产品是地理性很强的概念。当下，区域主义在不断深入发展，同时超越空间范围的跨区域合作也在蓬勃开展，不同地理区域间的国际行为主体建立了为数众多的一对多或多对多的战略伙伴机制，单纯用地区主义或区域性国际公共产品难以概括这种现象。因此，笔者的观点是用跨国公共产品的概念来涵盖地区主义或区域性国际公共产品，以解释次于全球系统、等于或高于单纯地理区域系统间的机制。可以说全球化条件下，世界变得更加纷繁复杂，可供人类选择的发展合作路径也在增多，跨国公共产品的出现与发展，也将会成为一个全球化条件下的必然。

跨国公共产品的出现是世界发展潮流的产物，这也势必要求跨国公共产品的动态发展方向应始终与世界时代主题相吻合。“当今世界正处在大变革大调整之中。和平与发展仍然是时代主题，求和平、谋发展、促合作已经成为不可阻挡的时代潮流”。 ①概括说来，和平、发展、合作是当今世界主题，但在这个大主题下世界仍然面临经济和安全等方面的不和谐。因此，跨国公共产品发展的意义就在于以和平发展为目的，以反对霸权主义强权政治、平衡南北经济差距、消弭传统和非传统安全为己任。冷战结束后，全球化的步伐加快，单边霸权主义行为和一些全球性机制都不足以克服由此带来的政治、经济、人类生存环境恶化等一系列问题。跨国公共产品的设想乃至付诸实践，如由中国近年倡导的“一带一路”在亚洲甚或世界范围内为解决这些问题提供了另一种选择和可能性。