论农村养老中的政府责任及其落实

杨 涛

（江南大学法学院，江苏无锡 214122）

论农村养老中的政府责任及其落实

杨 涛

（江南大学法学院，江苏无锡 214122）

在当前农村社会，传统的养老支持明显弱化，政府的福利支持比较匮乏，这就使得目前农村养老面临一系列危机。危机的化解不仅需要发挥传统养老的支持作用，更要发挥政府在农村老人社会福利供给中的职能作用。在调查研究的基础上，提出了以政府为主导的农村老人社会福利发展规划：进一步完善新农合、新农保和五保供养制度，将老人补助项目与家庭发展政策相结合，将家庭养老、社区养老与机构养老相结合，通过发展农村经济探索土地养老的可行性，整合政府福利支持与非制度化养老资源，以满足农村老人多样化的养老需求。

社会福利；公民福利权；政府责任；服务型政府；养老危机；农村养老

随着我国城镇化发展，农村青壮年人口在农村常住人口中所占比例逐年降低，相应地农村老人所占比例逐年增高。我国农村人口的老龄化问题在中西部地区尤为明显。长期以来，我国政府对城市老人的福利投入远远高于对农村老人的福利投入。农村养老有其特殊性，主要体现在农村经济条件较差，农村缺乏良好的医疗条件和养老设施，农村缺乏面向老人的社会服务机构。目前农村家庭类型以老年夫妇和独居老人为主，子女养老的功能明显弱化。在此背景下，我们不得不问，当农村老人不断衰老而不能自我照顾时，由谁负责对他们提供生活照顾和精神慰籍？政府对农村老人的福利责任体现在哪些方面？如何认识农村老人的公民福利权？为了应对当前和未来我国农村养老问题，应当如何设计农村老人社会福利的发展路径？对这些问题的回答，有助于落实政府对农村老人的福利责任，有助于具体的福利政策的制定，有助于满足农村老人的养老需求。

一、农村老人公民福利权

社会福利是指国家依法为公民提供旨在保障其基本生活水平和尽可能提高其生活质量的资金、物品、服务和机会的制度，主要包括生存保障和社会福利服务两种形式。本文社会福利内涵是大社会福利概念，包含社会保险、社会救助、社会津贴和社会福利服务［1］，包含制度化与非制度化福利支持，即政府主体与社会主体。尽管政府机构是现代福利制度的规划与实施主体，但社会福利的主体并非限于政府机构，还包括生活领域中家庭、亲戚邻里和朋友，社会领域中社会互助机构、益社会组织以及市场领域中营利机构。因此，社会福利的责任结构是由较多责任主体及其相互权力与责任关系、竞争与合作关系所构成。农村老人社会福利是指各类责任主体通过福利渠道向农村老人提供货币、物品、服务和机会。政府对农村老人的福利支持是制度化的，而家庭、亲戚邻里和朋友对老人的福利支持是非制度化的。实现对农村老人社会福利的保障和支持，要求各责任主体明确各自所要承担的责任。

马歇尔提出公民福利权［2］，即国家通过立法满足公民基本生活、社会服务、住房和教育等福利需要。我国宪法第四十五条明确了我国公民福利权：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家为公民享受这些权利发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”农村老人的福利权与城市老人的福利权同等重要。不仅如此，农村老人福利权有其特殊性。新中国建立以来，我国城乡居民社会福利政策长期存在巨大差别。社会福利的公正性要求政府加大对农村老人的福利支持，对其过往的福利损失做出补偿。通过社会福利政策，使得农村老人分享到经济与社会发展的成果。事实上，农村居民期望能获得像城市居民一样的福利保障，农村老人期望能获得像城市老人一样的老人福利。实证研究结果显示，农村居民对现行农村福利政策的评价是较低的，对农村社会福利政策发展有较高的期待，二者形成鲜明的反差［3］。本文通过实地研究方法，对农村老人的社会福利现状及存在问题进行考察分析。

二、农村老人社会福利之现实考量

本次调研对象是安徽中部一个典型的农村乡镇，共有9个村，常住人口15 200人，60岁以上老人占常住人口的比例是44%，其中60～69岁老人占18%，70岁以上老人占26%。随着占19%的50～59岁人口将进入老年阶段，老龄化与养老需求将更为突出。家庭成了空巢家庭，老人成了留守老人，乡村成了老人村。天然乡调查显示，政府实施的新型农村养老保险（简称新农保），使老人每月可领取养老金60元左右。60～69岁老人养老金、子女补助和种田每月平均收入分别是60元、188元和462元，共计710元；对70岁以上老人，三项月平均收入分别是60元、415元和55元，共计530元。对60～69岁老人，种田收入是其收入主要来源。对70岁以上老人，由于年老体衰而不能耕种，子女补助成为其收入主要来源，但老人总收入减少到月平均530元。对70岁以上老人来说，在总收入减少的情况下，老人的医疗开支却增加了很多，因为随着年龄增长，老人患病的几率更大。

（一）农村老人自主养老

农村老人自我养老是指老人通过养老储蓄、养老金、种田收入和子女补贴等收入，自主选择生活方式，自我负责和自我料理。老人的自主养老是有条件的，比如稳定的收入来源和自我照顾的能力。如果老人经济来源缺乏，没有足够的积蓄，或者身患疾病，不能自我料理，那么自主养老就有障碍，就需要养老福利支持。

在天然乡，大部分老人的养老储蓄比较少，因为种田收入本来就低，而且老人普遍地将一生积蓄用于子女教育、婚姻、盖房买房或者生意投资。一般来说，60～69岁身体健康的老人以自主养老为主。然而，对高龄、不能劳作、失能和残疾的、没有子女补贴的老人来说，其生活来源就成问题。若老人医疗开支大，就更加困难了。在天然乡，51．4%的老人体弱多病、勉强自理，19．5%的老人很难实现生活自理，38%的老人每月医疗开支就在200元以上。在新型农村合作医疗（简称新农合）保障力度有限的情况下，大部分老人，只要患有慢性病或者患病次数多，就要背负沉重的医疗开支负担，整个家庭都会陷入经济困境中。调查显示，45%的农村老人在生病或生活不能自理的时候，只能由老伴照料；41%的老人担心自己生活不能自理时，由谁来照料；46%的老人经常感到孤独。面对高龄、失能、患病和残疾的老人，如何实现老人的经济保障，如何使老人得到生活照顾和心理慰藉，如何使老人获得医疗与康复服务，是农村养老迫切需要解决的问题。

（二）农村老人非制度化社会福利支持

1．老年夫妇相互支持与照顾。老伴相互照顾的条件是配偶身体尚可，有能力照料，负担不太重。一旦老人丧偶或者失能，老年夫妇相互支持与照顾就失去了先决条件。这时，老人对子女的依赖就增大，子女对老人的赡养责任就更突出。

2．子女对老人的经济补助和生活照顾。天然乡空巢老人和独居老人规模大、比例高，而且随着人口寿命的增加，高龄和失能老人会更多，老人的福利需求会增大。子女对老人补助多少是一个问题，老人医疗开支是另一个问题，老人生活不能自理时由谁照顾是第三个问题。这三个问题对子女养老是个考验。子女养老需要两个条件，一是子女有能力尽孝，二子女有孝心。子女有孝心却没有能力，子女养老不仅负担重且作用有限，就不能较好地满足老人的需求。例如，在天然乡子女常年在城务工，对生病或生活不能自理的老人不能就近照顾。子女有能力却没有孝心，就需要发挥社会舆论和法律规诫的作用，督促其承担养老责任。

3．亲戚邻里对老人的生活照顾。这种情况包括：老人突患疾病时，亲戚邻里帮助送到医院。老人住院接受治疗时，亲戚邻里帮助照看家禽和农地。当子女不在老人身边时，亲戚邻里承担一些本应由子女承担的责任。尽管亲戚邻里对农村养老发挥重要作用，但亲戚邻里对老人的生活照顾是暂时的、不稳定的、有限度的支持。发展农村老人社会福利系统，不仅要发挥亲戚邻里对老人的照顾帮扶，还要发挥同乡村民对老人的福利支持，以发展农村非制度化养老福利支持。

我们将农村老人非制度化福利支持界定为：围绕自主养老而形成的老年伴侣、子女和亲戚邻里所构成的非制度化福利支持。不论是子女养老、老伴扶持还是亲戚邻里的养老福利支持，都有其缺陷和不足。老伴扶持本身就是对老人的挑战。子女养老的难处不仅是赡养老人的经济压力和精神负担，更是对成年子女的经济能力和照顾能力的考验。亲戚邻里提供的生活照顾是短期的、零散的和不稳定的。社区助老资源较为稀薄，村民助老风尚有待开发，社区助老组织尚待发展。面对农村养老的非制度化福利支持的短缺，需要政府发挥在农村老人福利支持中的职能作用，发展农村老人社会福利政策，以弥补和增强非制度化福利支持系统，满足农村社会养老需求。

（三）政府福利政策之考量

与农村老人公民福利权相对应，我国服务型政府含有社会福利职能。尽管政府应当在农村老人福利支持中发挥应有的支持作用，但政府实际发挥的作用往往是不到位的，对农村老人的福利需求重视不够、投入偏少、支持不足。政府社会福利政策不能有效化解农村社会养老危机。在天然乡，政府社会福利政策包括新农保、新农合和五保供养制度。新农保不足以养老，新农合不能解决看病难、看病贵的问题，面向五保户的敬老院只能容纳部分老人。对农村老人多样化的养老需求，较少提供相应的福利服务。例如，较少提供面向独居老人、失能和残疾老人、高龄老人的福利服务；较少提供面向患病老人的社区康复服务；较少提供面向困难家庭的养老补助。无论是经济保障上，还是福利服务上，政府对农村老人的福利支持都是不到位或缺位的。因此，在已有的福利政策基础上，要求政府重新审视和构建我国农村老人的社会福利体系，重构政府在农村老人社会福利中的角色责任。

三、政府福利责任之重构

面对农村老人自助无力而非制度化福利支持有限的状况，政府不能过分自力更生和原地解决问题［4］，而要承认农村老人的公民福利权，通过农村老人福利政策弥补目前老人福利支持的缺陷与不足，重构农村养老的福利支持系统。重建政府在农村老人福利供给中的角色责任，这是现代社会服务型政府的职能要求。农村老人社会福利具有再生产效应［5］。一是只有农村老人养老需求和福利待遇得到满足，我们的社会才是安定和谐与文明进步的。二是政府对农村老人的福利投入可促进老年人消费，拉动经济增长。三是农村老人社会福利与需求的满足，有利于子女安心工作，缓解家庭养老负担，减少老人与子女冲突；相反，就会拖累整个家庭。王小龙等指出，农村老人患病，对外出务工子女的负面影响尤其大［6］。如果患病老人在乡镇可以获得较好的医疗救治和康复照顾，就会减轻对成年子女的负面影响，有利于家庭资本的积累。四是如果福利支持使得老人生活满意，身体健康，精神愉悦，那么老人发挥余热的能力就更强，对家庭和社会的贡献会更多，比如饲养家禽、种植蔬菜、照看子孙和老伴。因此，农村老人福利支持不仅是资源输入，还是一项投资回报。通过农村老人的福利支持系统的构建，有助于发挥老人余热和积累家庭资本。因此，落实对农村老人的福利责任是政府理所当然要完成的一项事业，而且要实践如下福利准则。

（一）政府福利责任的三项准则

1．加大对农村社会福利的财政支持力度。目前社会保障支出占我国财政支出的12%，远低于西方国家30%～50%的比例，即使是一些中等收入国家比例也在20%以上［7］。我国政府的社会福利支出的增加速度，与GDP增长速度和财政增加幅度是不相称的，农村老人社会福利的财政投入更低。因此，社会福利的财政支出比例应当有较大幅度的提高，与之对应，农村老人社会福利的财政支出应当有较大幅度的提高。

2．分区域、分群体、分项目、分步骤地规划和实施农村老人社会福利政策［8］，将整体规划与重点突破相结合。农村老人作为一个群体，包括五保户、独居老人、高龄、失能和残疾老人，不同的群体有不同的养老需求。老人的福利需求的多样化使得福利政策的设计，既要重点突出，又要整体协调，既要完善已有福利政策，又要推出新的福利项目。例如，根据农村老人的需求状况，采用成本低、周期短且效益好的福利政策。根据政策执行的前期效果，在反馈和评估基础上，进行调整和优化，同时统筹规划农村老人社会福利支持体系。

3．政府福利政策与非制度化福利支持相互补充与协调发展。例如，政府福利政策设计要与家庭养老、社区养老、公益社会组织发展连接起来。政府福利支持应当有助于发挥传统养老的支持作用，整合新旧不同类型的福利资源，实现不同类型的福利主体之间协商合作与优势互补。在原有福利支持的基础上，构建系统化的农村养老福利体系。

（二）政府福利责任的政策设计

1．进一步完善新农保和新农合，逐步提高养老金发放标准，发展布局合理的医疗服务中心和康复机构，提高乡镇医疗服务质量。新农保和新农合是我国政府农村社会福利制度的重要发展，但存在问题较为突出［9］。一是新农保的养老金过低，难以保障老人的基本生活。在天然乡，年满60岁老人平均每月领取60元左右养老金。二是新农合保障力度有限，农村老人看病贵、负担重的现象仍较普遍，高龄和患病老人尤其困难。赵光辉等提出新农合的发展趋势，即统筹大病医疗，兼顾门诊报销［10］；实施农村老人医疗救助政策；将医疗保险和康复机构费用报销结合起来。除此之外，农村医疗服务层次低，缺乏康复中心，重病患者只有到县城才能救治。天然乡调查发现，老人对急救处理、定期家访、上门服务、健康检查和定期体检的需求比例分别是31%、32%、41%、39%和29%。尽管很多老人有疾病预防与救治方面的服务需求，但目前天然乡医疗与康复机构的现状是不能满足老人的需求的。这就要求提升农村医疗服务层次，配置康复服务中心，而且能提供预防保健、电话急救和上门服务［11］。

2．在强调家庭养老的同时，将各种老年补助项目、家庭发展政策和邻里互助政策相结合。不管身体和家庭条件如何，年满60岁农村老人都享有政府补助的权利。目前农村老人每月领取的养老金过低，不能保障其日常生活开销，更不用说医疗开支了。更进一步，对高龄、失能和残疾老人追加补助，因为这些老人需求更多、困难更多。子女和老人一同生活，子女不仅要承担照顾老人的责任，还要承受赡养老人的经济负担和精神压力［12］。因此，政府通过家庭发展政策对家庭提供支持［13］，进而减轻或消除子女养老负担过重而对老人和子女产生的消极影响［14］，以对家庭养老提供支持。与之对应，若是亲戚邻里在照顾老人上投入较多，那么政府和村委会应当进行宣传和鼓励，且对其付出给予相应奖励，以养成农村社会尊老互助的道德风尚。政府应当结合当地农村最低生活保障的实施情况，将老人补助项目、家庭发展政策与邻里互助政策相结合，确保福利政策的可行性与有效性。

3．通过社会福利政策，实现家庭养老、社区养老与机构养老的协同发展。在政府的支持下，发展农村社区社会组织，为老人提供福利服务。例如，政府协助村委会发挥助老功能；资助成立由村民兴办的老人福利院；资助成立老人互助协会、助老志愿组织和老人活动中心。因为居家养老和子女照顾存在不足，所以发展社区养老和机构养老，以支持家庭养老和自我养老，比如为居家老人提供日间照顾和上门服务，为特困老人提供机构照顾，为生病老人提供康复服务。在我国农村地区发展多元化多层次的养老服务体系，需要政府的引导与支持；需要当地村民的参与和付出；需要当地企事业单位的参与和付出；还需要跨地域的社会组织为农村老人提供服务。政府可通过多种方式对社区养老和机构养老提供支持，比如购买服务和公益创投、财政补助与培训教育。唯有发挥政府在农村养老服务体系中职能作用，才能发展我国农村老人社会福利体系。

在天然乡，面向五保老人的敬老院只有一家。除五保老人外，7．5%的老人愿意入住养老机构，44%老人表示观望。这就要求政府鼓励发展不同类型，不仅服务于五保老人，还应当发展面向高龄、失能和残疾老人的养老机构。在一些条件较好的农村地区，可发展营利性质的养老机构，以满足有经济能力的老人的需求。养老机构不仅要有足够的床位数量，还要有服务质量的保证，比如在养老机构中配置护理部和临终关怀部，引入专业社工和护理人员。

整合养老资源，建立老年生活区。老年生活区是指没有围墙的老人生活与服务区，把高龄、困难老人集中起来，提供整合化的养老服务［15］。老人生活区设有服务管理部，由村委委员、老教师和老党员等担任管理员［16］，还可聘请专业管理和服务人员。在老人生活区，老人既可自主安排生活，又能开展集体活动和相互照顾。老人既可享用老年活动中心和休闲广场，又能够获得各类养老服务，比如家务服务、康复照顾、心理辅导和教育培训。

4．挖掘土地对农村老人的保障功能。对农村老人来说，其最大的财富莫过于土地了，尽管不拥有所有权，但老人可将土地使用权承包出去，收取承包费用。土地养老的关键是如何提高农村土地耕种的经营收入。如果土地耕种收益低，农民就缺乏动力承包土地，相应地土地转包费就不高，那么土地对老人的保障作用不够。尽管如此，但土地养老的发展潜力巨大。这就要求大力发展农村区域经济，完善农村土地的承包经营机制，挖掘土地对农村老人的保障功能。

四、结 语

随着我国城镇化、老龄化和农村社会变迁，农村家庭养老明显弱化，而且农村社区养老和机构养老发展滞后。目前新农合、新农保和五保供养制度发挥了一定作用，但存在较多缺陷和不足。改革开放以来，我国农村老人社会福利政策是渐进发展的，但发展速度过慢，保障层次过低，不同地区差异较大。唯有打破城乡二元分割的社会福利系统，给予农村老人公正的福利待遇，才能发展我国农村老人社会福利政策，才能满足农村老人的福利需求。我国政府不能再忽视农村老人的公民福利权，不能无视农村老人的福利需求，不能再延续不公正城乡分割的福利系统。

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Practical Evaluation of Social Welfare of Rural Elders and Responsibility of Government

YANG Tao
（School of Law，Jiangnan University，Wuxi，Jiangsu214122，China）

In the rural community，due to the significant weakening of traditional informal welfare support for the elders，with limited resource input from government，the elders currently faces a series of crises．Defusing the crisis not only needs to play the traditional role of welfare support，but also needs the government to play a role of social welfare supporter in rural areas．Government responsibility corresponds to citizen welfare rights of the rural elders，and the function of government in welfare is the requirement of a service－oriented government．Therefore，the government should increase the welfare input to support the rural elders by social welfare policies and integrate with non－institutionalized welfare resources as much as possible to meet the diverse needs of the rural elders．On the basis of investigation，this paper proposes a government－led social welfare system in rural development plan for the elders，such as family development policy and social insurance combined with community services for the elders．

social welfare；citizen welfare right；government responsibility；service－oriented government

F323．89

A

1009－9107（2015）03－0127－05

2014－04－03

教育部人文社会科学规划基金项目（14YJC840038）；中央高校基本科研业务专项资金资助（JUSRP11481）

杨涛（1983－），男，江南大学法学院副教授，博士，主要研究方向为公共事务治理、组织与制度设计。