生态文明制度建设：进程、问题与思路

摘要：新中国成立以来，我国的生态文明制度建设经历了萌芽起步、发展丰富和完善成熟三个阶段，取得了很大的成就，但在制度层面和政策层面上也存在着一些不足。要建立完整的生态文明制度体系，必须加强生态教育制度建设，逐步建立起有利于生态文明建设的行政管理制度；完善生态产业政策，建立生态政策决策机制；建立健全生态保护方面的法律制度。

文献标识码：A

文章编号：1008-6382（2015）05－0054-06

doi:10.3969/j.issn.1008-6382.2015.05.010

收稿日期：2015－07－23

基金项目：江苏高校哲学社会科学研究资助项目（2015SJB697）。

作者简介：徐岩（1975—），男，江苏淮安人，淮阴工学院副教授，主要从事生态哲学研究。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建设生态文明，必须建立完整的生态文明制度体系。经过60多年的努力，我国的生态文明制度建设历经了萌芽起步、发展丰富和完善成熟三个发展阶段，取得了很大的成绩，但也存在着一些问题。因而，认真梳理和总结60多年来生态文明制度建设的历史经验，对于破解当前我国生态文明建设中的各种难题，不断开拓生态文明建设的新局面具有重要的意义。

一、我国生态文明制度建设的发展历程

1.萌芽起步阶段

从新中国成立到改革开放前，是我国生态文明制度建设的萌芽和起步阶段。新中国成立后，党和政府为了尽快改变国家贫穷落后的面貌，不断提高物质生产能力以满足人民群众的生存需要，提出了“团结全国各族人民进行一场新的战争——向自然界开战，发展我们的经济，发展我们的文化” ［1］的口号。这些促生产、促发展的运动取得了很大的成绩，在短时间内使我国的工业发展水平得到了极大的跃升，但也在一定程度上使得生态环境遭到了破坏，给经济发展和人民生活带来了一定的损失，引起了党和政府的高度重视。为了有效应对环境污染问题，党和国家的领导人开始从政策层面探索适合新中国国情的环境保护方式，提出了一些具有前瞻性的观点和主张：“要使我们祖国的河山全部绿化起来，要达到园林化，到处都很美丽，自然面貌要改变过来。” ［2］基于这一思想，1958年4月7日，中共中央、国务院发布了《关于在全国大规模植树造林的指示》，阐明了大规模发展造林事业对改变我国自然面貌和经济面貌的重大意义，我国生态文明制度建设由此起步。但是，受当时中西方意识形态的严重对立以及人们科学文化素质较低等多重因素的影响，我们既不承认社会主义国家有环境污染问题，更没有意识到环境问题将成为日后制约我国持续发展的一大难题。当时我国既没有独立的环保部门，也没有一部专门保护生态环境的法律，而只是在卫生部门中设立一些临时性的机构来负责人居环境的治理和保护工作。

1972年，我国派代表团参加联合国于6月5日在瑞典斯德哥尔摩召开的人类第一次全球环境会议，中国政府保护生态环境和建设生态文明的意识开始觉醒，认识到生态破坏和环境污染问题不仅存在于资本主义国家，也存在于社会主义国家。会后，为了更好地加强环境保护工作，我国专门成立了国务院环境保护领导小组筹备办公室（1974年，国务院环境保护领导小组正式成立，为生态文明制度建设奠定了组织基础），并于1973年8月召开了第一次全国环境保护工作会议，制定了环境保护“三十二字方针”（全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民），并颁布了第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，这标志着中国生态文明建设开始走上制度化轨道。

2．发展丰富阶段

从1978年党的十一届三中全会到2002年党的十六大召开前，是我国社会主义生态文明制度建设的发展和丰富阶段。党的十一届三中全会后，我国的环保工作取得了很大进步，但仍未能根本扭转生态环境进一步恶化的势头。1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》正式颁布，从而使我国环境保护工作有了具体的法律依据，也为进一步推进生态文明建设提供了制度支撑，开启了生态文明建设工作的法制化进程。1982年，环境保护被首次正式纳入国家“六五”计划中。同年，城乡建设环境保护部下设置了环境保护局。1983年12月，第二次全国环境保护会议把环境保护确定为我国的一项基本国策，并制定了环境保护事业“三同步，三统一”（即经济建设、城乡建设、环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一）的战略方针。1989年4月，第三次全国环境保护会议形成了“预防为主、谁污染谁治理、强化环境管理”的三大环保政策。随后，我国陆续出台和制定了《中华人民共和国水污染防治法》（1984）、《中华人民共和国森林法》（1984）、《中华人民共和国草原法》（1985）、《中华人民共和国水法》（1988）、《中华人民共和国水土保持法》（1991）、《中华人民共和国大气污染防治法》（1995）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（1995）、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（1996）、《全国生态环境建设规划》（1998）、《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999）以及《全国生态环境保护纲要》（2000）等一系列法律法规和文件。这些环保法律法规和文件的出台和实施，标志着我国初步建立了生态文明制度建设的法律体系，生态文明制度建设走上了有法可依的轨道。

为了履行我国在1992年里约热内卢联合国环发大会上的庄严承诺，1992年8月，我国在《中国环境与发展十大对策》中宣布实施可持续发展战略。1994年3月，我国政府制定和发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，进一步提出了中国可持续发展战略的总体部署、主要对策及行动方案。1997年，党的十五大报告明确提出要实施可持续发展战略。可持续发展战略的确定，进一步丰富了我国生态文明制度建设思想中的生态持续发展内容。

3．完善成熟阶段

2002年党的十六大召开后，我国生态文明制度建设开始进入完善和成熟阶段。为有效破解经济社会迅速发展和生态环境间的尖锐矛盾，我国相继提出了绿色发展、低碳发展、循环发展，建立资源节约型、环境友好型社会，建设生态文明等一系列新的发展理念，使生态文明制度整体建设取得了突破性进展，并走向完善成熟。首先，生态文明建设的制度体系得到了很好的完善。如从2005年由国务院批准、国务院办公厅印发的《国家突发环境事件应急预案》到2015年修订后的新《国家突发环境事件应急预案》，系统地建立、完善了中国生态环境建设的预防和处理体制；2006年由环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，则为推进公众积极参与生态文明建设提供了保障。2007年，党的十七大报告在继续使用“生态文明”概念的基础上，提出了建设生态文明的系统要求。2012年，党的十八大报告把生态文明建设纳入建设中国特色社会主义“五位一体”的总布局，并写入了党章。2013年，党的十八届三中全会进一步提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。其次，生态文明制度建设的组织体系日趋完善。2008年，十一届全国人大一次会议批准成立环境保护部，并作为国务院成员单位，这极大强化了环保部统筹协调、宏观调控、监督执法及公共服务等职能，为推进生态文明制度建设提供了有力的组织保障。最后，基本形成了生态文明制度建设的宏观战略。2008年，我国生态文明制度建设宏观战略研究已基本完成，提出了“以人为本、科学发展、环境安全、生态文明”的战略思想以及“预防为主，防治并重；系统管理，综合整治；民生为本，分级推进；政府主导，公众参与”的战略方针。同年，我国政府大力实施绿色信贷、绿色保险、绿色贸易、绿色税收等一系列宏观环境经济政策，大大降低了经济增长的环境代价，标志着生态文明制度建设的宏观经济手段已覆盖到整个社会生产过程。生态文明制度建设宏观战略的基本形成与绿色发展政策的实施为完善生态环境管理机制、健全生态文明制度建设提供了强有力的支撑。可见，用制度保护生态环境和建设生态文明的认知和实践已日益完善成熟。

二、我国生态文明制度建设中存在的主要问题

1．地方政府生态文明意识尚需加强

目前，生态问题已成为世界各国政府普遍关注的焦点问题之一，生态问题的政治化转向是普遍现象，“生态问题离开政治的参与，不被组织在政治框架内，问题本身难于得到根本的解决” ［3］。当前，加强生态文明制度建设的呼声越来越高，但在一定程度上还没有引起部分地方政府的普遍政治关注，也没有从根本上改变其对生态问题的传统政治思维。“在我国传统政治思维中，一直将自然生态系统看成人类社会的附属物……这种传统的政治思维定式，一直程度不同地影响着人们的认识。” ［3］当这种传统的政治思维在社会意识形态中占据主导地位后，“在客观上也容易让人们注重经济的增长而忽视生态的发展；政治体制改革也存在着更多地专注于社会利益关系的调整而忽视社会与自然协调的倾向” ［3］。

2．政府管理的科学化水平有待提高

改革开放三十多年来，我国虽跃居为世界第二大经济体，但由于长期以来始终没有在制度方面理顺经济发展与生态保护间的关系，在经济发展的同时也付出了巨大的环境代价。一些地方政府“重经济轻生态”的发展理念与政府行政管理制度的导向有着极大的关联性，主要表现在三个方面：一是政府行政机构的设置及职能与生态文明建设还有不适应之处。目前，我国生态文明建设涉及农业、林业、国土、水利、环保等多个职能部门，这些职能部门的权限往往存在相互重叠或交叉现象，以致出现多个部门各自为政、分头管理，甚至是政策相互冲突等现象。政治系统是一个有机整体，人为强制分割各行政主管部门职能间的联系，既会降低生态文明建设的工作效率，也会使其因相互推诿扯皮而增加界定责任主体的难度。二是领导干部的任期制度对生态文明建设的持续性和稳定性有一定的影响。生态文明建设是一项长期的系统工程，具有投资大、周期长、见效慢、回收期长、收益外溢性强等特点，这就必然要求政府在制定有关生态文明建设政策时，一定要保持政策的持续性和稳定性，确保其不因领导干部任期届满后的调动而改变，不因后继领导干部执政理念、执政方法和执政侧重点的变化而变化。三是领导干部政绩考核评价制度尚需进一步科学化。长期以来，我国对领导干部的考核制度导致了以GDP为导向的政绩观，盲目追求GDP增长而完全忽视生态环境的“保值增值”已成为部分地方领导干部彰显个人政绩的重要指标，有的甚至不惜用绿水青山来换取“金山银山”，使生态文明建设流于形式。

3．经济发展方式与生态文明建设的耦合性不够

我国目前正处于工业化中期阶段，高耗能、高排放、高污染型的传统产业对生态环境有一定的损害。资源短缺、生态恶化、环境容量不足，已成为我国发展中的突出问题，生态文明建设要求淘汰“三高”企业，大力发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新兴产业。但是，新兴产业是一种投入资金多、工艺流程复杂、投资风险大的高科技产业，为大力促进新兴产业的发展以实现企业节能减排，政府出台了许多相关的优惠政策，甚至不惜通过巨大的财政投入来激励和推动产业升级转型，但经济外部性使得传统高耗能企业不愿实施减排计划。在现实中，“环境与发展一直都是‘两张皮’，环保部门与经济部门的合作与制约机制不强”。“环境政策的设计、执行和实施不能有效纳入到社会经济发展的决策过程中，不能从根源上解决环境与发展的矛盾，许多环境问题都是由于不恰当的经济政策所引发。” ［4］

4．地方财政包干制度带来一定消极影响

20世纪80年代实行地方财政包干制后，地方各级政府的财政收入状况直接取决于当地的经济增长度，这就易造成地方政府轻生态保护而“唯经济利益是瞻”。生态保护和环境建设是一项社会公益性事业，生态效益和社会效益是其追求的主要目标，经济效益只是其次生品和衍生品。但是，对于经济发展水平比较落后的地区，环境对生存而言不得不退居次要地位，地方政府和普通民众各自关注的头等大事是通过何种发展来摆脱当前的财政紧张和生活贫困问题，自然都不会首先考虑环保问题。此外，实行地方财政包干制也不利于区域间生态文明建设的协调与治理，“生态文明建设是一项事关全局的系统工程，其溢出效益（邻近地区受益或受害）非常明显，要求地区协调，部门合作，综合治理。但是当前财政制度容易导致地方保护主义和部门隔绝，使得各地区、各部门的生态文明建设难以协调一致” ［5］。

5．环保法律制度建设尚待加强

目前，我国已相继出台了一系列生态环境保护方面的法规、制度，有效遏制了生态环境总体恶化的趋势，但现有的生态环保法规、制度与保障生态文明建设任务的要求还有一定的差距。一是对破坏生态环境的违法行为惩治力度较轻。在“重经济发展轻环境保护”发展观的影响下，一些严重污染企业尚未得到应有的法律制裁，一些污染行为也还没有得到追究，环保法律法规的警示和震慑作用大打折扣。二是立法水平有待提高。如2015年1月施行的新修订的《环境保护法》，虽赋予公众有参与环境公益诉讼的权利，但以公众个人名义参与环境诉讼的权利仍未得到确认。新颁布的其他环保方面的法律法规在生态文明建设的内容上各有偏重，难以实现彼此间的配合性和补充性。三是环保执法主体混乱。我国现行的环境职能部门众多，每个职能部门作为独立的环保执法主体，执法时各自为政的情况较为突出。对每个执法部门的具体职责和权限以及跨部门间的具体配合方式，现行法律没有明文规定，难以形成生态保护合力。

三、加强生态文明制度建设的主要途径

1．加强生态教育制度建设，革除行政管理制度的弊端

要解决地方各级政府领导干部生态政治意识不强的问题，必须从加强生态教育制度建设入手，积极运用各种教育手段大力宣传生态环保知识与理念，以常态化和制度化的形式对他们进行生态价值和生态理念方面的教育，并将资源消耗、环境损害、生态效益等生态文明建设指标纳入政绩综合考核制度中，使生态文明理念逐步内化为自觉意识，并能付诸实践。只有当“生态文明价值理念深植于各职能部门领导和具体工作人员的思想观念中，生态文明建设才能见诸行动”。“生态观念不是一朝一夕能够建立起来的，需要经常性的教育，需要一代又一代的教育工作者的努力。” ［6］

根据相关行政部门建设生态文明的职责要求，必须革除行政管理制度的弊端才能逐步建立起有利于生态文明建设的行政管理制度。一是要摒弃唯GDP至上的政绩考核制，建立以绿色GDP为导向的干部政绩考核制。要通过制度约束迫使领导干部牢固地树立起“保护环境就是保护生产力”的执政理念，摒弃片面追求GDP高速增长的观念，努力践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念。二是要全面整合管理资源，建立机构设置合理、责权划分明确的生态文明建设综合管理制度，确保不同职能部门在解决环保问题时能够协调合作，提高生态文明建设成效。三是要彻底“改变环保部门与同级党政部门的行政从属关系及财政依附关系，以确保其独立行政执法。”“同时也有利于降低行政领导更替对生态政策稳定性的影响。” ［5］

2．完善生态产业政策，建立生态政策决策机制

生态产业的发展和壮大离不开生态政策的扶持和支撑，完善的生态政策制度可助推生态产业的发展。第一，目前我国很多企业采用粗放式生产方式利用资源，造成资源的极大浪费并污染了环境。因此，要积极落实党的十八届三中全会提出的“要使市场在资源配置中起决定性作用”的决定。要充分发挥市场的调节功能，尽可能减少行政权力对资源价格的干预，最大限度地利用市场来调节供求关系，提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。这样，就可以通过提高企业的生产成本来倒逼其改进生产工艺，提高资源使用率，减少环境污染。第二，在科研领域也要积极引入市场化运作方式。现有的国际经验已表明，“在市场强有力的激励机制推动下的科技创新，直接面对风险压力进行投资，才可能实现真正的技术进步”。“同时，进一步加强知识产权保护力度。创造有利于科技成果产生和流转的外部环境，大大强化科技对生态的促进作用。” ［6］

各级政府还应建立符合生态文明建设要求的生态政策决策机制。地方政府在制定宏观经济发展政策时，要广开言路，广集农业、国土、能源、环保、水利部门和其他相关部门的智慧，确保资源节约、环境友好型因素能够在每个领域的中长期发展总体规划和政策中得到充分体现。此外，要强化环境影响评价在综合决策中的重要地位，建立生态优先的权衡机制。要“规范环境影响评价的内容和程序，完善环境影响评价制度，增强环境影响评估的权威性”。“保证环境评价单位在环境影响评价中的独立性，确保环境影响评价机构不受非技术因素的干扰。”“建立生态优先的权衡机制。”“当经济发展与生态环境建设相冲突时，要坚持生态环保的优先地位，让经济发展服从于生态环境建设” ［4］。

3．建立健全生态保护方面的法律制度

建立完善的生态文明法律制度，能为环境保护、民生幸福提供强有力的保障。首先，要及时补充完善保护公民生态权益的相关司法诉讼制度，健全生态环境保护责任追究制度，制定生态破坏（污染）信息强制公开制度，强化环境损害经济重罚与刑法重典相结合的制度，完善环境损害赔偿的公益诉讼制度等。要使破坏环境的行为无处藏身，对造成重大环境污染事件者除处以重刑外，还应处以经济处罚，从根本上杜绝违法成本低、守法成本高等有违常理的现象 ［7］。其次，全面清理现行法律法规中与生态文明建设不匹配的内容，及时做好与生态文明建设相关的法律法规的废、修、立工作，尽快形成生态文明建设的法律保障体系；研究制定和修订节能、节水、生态补偿、湿地保护、生物多样性保护等方面的法律法规；建立科学、合理、有效的执法机制，使不同机构之间的执法机制呈现一致性；地方生态环境的立法要突出重点，超前立法，弥补国家立法的滞后性 ［8］。最后，要加大环保职能部门的执法力度，彻底清除地方和部门保护主义，真正做到有法必依、执法必严，坚决维护环境法治的尊严；完善司法救济制度，加强涉及生态环境法律适用的司法解释，健全和完善涉及生态环境领域的审判机构和程序，确保涉及生态环境领域的案件得到及时公正的处理 ［9］。