创新社会管理视角下破产企业社区重建研究——基于成都市某三家国有企业单位社区的考察

夏延芳，陈必真

1.西南石油大学法学院，四川成都610500；2.首都师范大学马克思主义教育学院，北京100048

创新社会管理视角下破产企业社区重建研究
——基于成都市某三家国有企业单位社区的考察

夏延芳1，陈必真2*

1.西南石油大学法学院，四川成都610500；2.首都师范大学马克思主义教育学院，北京100048

在社会转型背景下，国企改制社区的整合及重建工作显得异常重要，特别是破产企业社区的整合及重建，关系到社会的稳定及创新社会管理的大局，是一个重大的社会问题。本文采用质性研究方法，通过对成都A、B和C厂三家破产企业社区重建过程的考察，总结了创建新型企业社区的路径和基本经验。基于和谐社区构建理念和多元治理理论，从“环境结构、资源需求和资源整合”角度去分析国企改制后原单位社区的整合及重建问题，提出在国企改制社区重建过程中，应打破传统社区的空间设置方式，发挥优秀的社区领袖及工作团队对创新型社区重建的重要作用，积极整合资源，降低社区重建成本，提高社区自治能力，通过和谐发展和人性化管理实现管理体制的创新，同时应坚持政府主导，推动部门之间的协调和政策资源支持。

社会管理；破产企业社区；社区重建；社区治理主体；协调发展

夏延芳，陈必真．创新社会管理视角下破产企业社区重建研究——基于成都市某三家国有企业单位社区的考察[J]．西南石油大学学报：社会科学版，2015，17（4）：58-63．

XIA Yanfang,CHEN Bizhen．A Study of Bankrupt Enterprise Community Reconstruction from the Perspective of Social Management Innovation：A Case Study of Three SOE Communities in Chengdu[J]．Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2015，17（4）：58-63．

引言

德国的腾尼斯于1887年最早提出“社区”这个概念。社区的概念与社会生活形式紧密相连，腾尼斯首次将这种社会生活形式概括为社区。相对社会而言，社区是一个有共同价值观念的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会团体[1]。1933年，费孝通等将community译成中文“社区”，成为我国社会学学科的通用术语，费先生认为社区是一个大集体，这个大集体是由若干社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的，而这个社会群体在生活上是相互关联的[2]。构成社区的要素主要包括人口、地域、组织结构和社会心理等方面。社区在中国是产生于后单位社会的。加强和创新社会管理是我国“十二五”期间社会建设的重要任务，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》制定的社区综合服务平台建设、社区信息化建设、社区服务人才队伍建设三项重大工程体现了社区在加强和创新社会管理中的基础地位和重要作用，为社区建设提供了前所未有的发展机遇，社区建设成为我国城市治理的新策略。

破产企业社区重建是我国城市社区重建的一个重要组成部分。在城市社会转型的背景下，破产企业社区重建已经成为当前社区建设理论和实践中重要的研究课题。本研究采用质性研究方法，通过梳理破产企业社区整合及重建的基本途径及建设经验，考察国有企业改制后原单位社区的整合及重建问题，为破产企业创新型社区重建提供参考。作为一个社区空间研究的案例，新兴社区具有较强的典型性和代表性，能够反映国有企业转制背景下单位社区的问题和特征，故将它作为实证研究的对象[3]。

1 破产企业社区重建缘起及困局

新型国企社区组织是在企业、政府与社区之间管理真空中发展起来的[4]。中办发〔2000〕11号、国办发〔2003〕2号、国办发〔2004〕22号等文件明确了我国破产企业社区移交的有关法规政策。中央直属破产关闭企业在关闭重组时，应将社区管理等社会职能移交地方政府管理，有关的移交管理应根据实际情况由企业和地方政府协商决定，协助理顺管理体制。因此，破产企业社区移交政策强调了破产企业和地方政府在社区移交中各自应履行的职责，特别是破产企业应该承担移交中的市场化改革职责，切实担负起企业在破产后对职工应有的关爱。

由于大多数下岗、失业人员由“单位人”转变成“社会人”，这种转变带来“社区”这一主体的现实需求[5]。由于单位组织退出带来单位社区的治理空缺，企业的内部矛盾和成本消耗转移到了社会和社区，面临社区环境问题、社区公共设施问题、社区党建问题、社区组织构建问题、社区文化建设问题等社会性问题。要从根本上解决这些问题，必须在政府的主导下，多方协作，科学合理地对原单位社区进行整合及重建。

我国有关政策规定，破产后的国有企业依据属地化管理原则，当地政府应承担原企业的社区管理职责。我国目前还没有一个关于破产企业在社区移交中的具体指导性操作文件，其具体移交办法视各地情况而定。目前，各地在解决破产企业社区移交中常常需要协商解决好“移交后10年内所需的社区干部补贴、办公经费补助、办公设施和办公条件”等3方面的问题。目前我国已有多家国有企业转制社区重建取得了不错的成效，如蒲纺集团社区、黄石市胜利路社区、济南炼油厂社区等。

2 案例概况

成都原A、B和C三厂分别是国有大型企业，其厂区基本上是一个各项社会职能齐全的自治小社会。在经济体制转型中，三家企业于2004-2005年相继破产，破产后的居住小区先后移交新都镇纳入所辖的社区进行管理。企业破产后，破产企业职工失去组织，生活事务陷入混乱，没有归属感。破产后企业社区划入任何社区都存在不可避免的难题。由于原单位社区是依托企业进行管理的，企业破产后由于企业组织的退出，使得社区各类社会矛盾得不到及时化解，因此，社区要持续发展必须解决好社区资源的整合等问题，重建社区居民的信心，这是直接关系到社会稳定与和谐的重大问题。新兴社区的重建是根据本地实际情况，将三个厂的企业职工划分为一个统一社区，归属当地政府管理。2010年9月，新都镇创新工作方法，打破地域区划限制，通过三个改制企业生活区联合组建新社区即目前的新兴社区来解决生活区的管理问题。

新兴社区是辖三家破产国有企业生活区在内的新社区，分别属于新都城西、城东两个派出所管辖。辖区内有常住人口12 500余人，流动人口4 000余人，其中党员1 424人，社区设立党总支1个，下设党支部3个，居民小组11个。其中18岁以上的居民占到了整个社区居民总人口的80%以上，60岁以上的人口占到了社区总人口的25%以上，人口趋于老龄化。在企业面临破产的时候，社区居民有很大一部分接近退休年龄，均按相关政策将自己的年龄调整到了退休年龄，而其他相对年轻的员工则自己解决就业问题，不属于社区退休人员的管理工作范畴。社区有很大比例的居民为原来企业的职工或职工家属，企业破产后社区内居民均属于失业人员，处于无业状态，大部分均面临国有企业职工改制分流回归社区后的安置问题。由于三个生活区面临相似的问题，社区人口具有相对同质性的特征，改制后的社区基本实现了社会管理和社会服务职能向社区的移交，可以说新兴社区是成都市新都区面积最大、人口最多的“国企改制型”社区。

3 破产企业创新型社区重建路径分析

社区治理机制改革可作为进一步深化社区建设、促进政府职能转变、强化社区服务功能、推进社区民主建设的突破口，同时社区治理机制改革也是创新基层社会管理的突破口。根据建立健全社区治理机制的创新型社区建设思路，新兴社区在重建的过程中，充分挖掘和利用社区资源，提升居民的自我管理水平，实现了社区的顺利重建，如今的新兴社区是多种整合模式相结合的结果。

3.1 勇于突破地域限制，重构社会意义上的社区空间

帕克提出了人文区位学的研究视角。在人文区位理论里，社区被看作一种空间现象或区域单位。传统的社区设置大多基于地域的要素，特别是空间上的连续性。我们不能笼统地把社区理解为空间化或地域化的概念，而应该从社区实践和行动角度出发来理解社区[6]。新兴社区是打破地域区划的限制，对三家破产企业单位社区进行整合并重建的破产企业社区。A厂和B厂生活区地理位置毗邻，仅有一墙之隔，而C厂生活区则与前面两厂分隔甚远，具有地域的不连续性。三家国企破产后，原单位社区1万多居民纳入当地区政府所辖的社区进行管理。因此，不难看出，从空间上讲，整个社区具有跨地域的特征。重建后的社区打破了地域区划限制，通过三个改制企业生活区联合组建社区的方式解决生活区的管理问题。新兴社区是具有一定的社会意义和集体心理意义的社区，是“功能”与“意义”两个层面上的社区，而不是单纯地域意义上的社区。功能型社区的主要特点是强调社区的某些功能性特征，如经济功能、社会功能、文化功能等。所以，从区位意义上说，新兴社区是社会意义上的空间，属于功能社区。

3.2 有效强化组织建设，实现社区管理体制转变

国有企业改制带来了单位组织的解体。原A厂、B厂和C厂破产后，由于存在大量的下岗职工，社区被迫承担大量的社会事务，这无疑加重了社区重建的负担。另外，社区人口趋于老龄化，对社区的管理及对社区居民的服务工作，成为社区建设的最大挑战。为了完善对社区居民的服务工作，三个破产企业生活区因地制宜，上下联动，创新管理模式。为使新兴社区得到有效运转，对社区事务进行监督和管理，新都区成立了社区建设指导小组，新都镇成立了新兴社区建设领导小组，镇党委书记牵头亲自抓。成立新兴社区筹备委员会，筹委会设立了三个工作组，分别负责三个生活区的管理工作，三个生活区推荐的筹委会成员实行交叉任职，一方面便于互通信息，另一方面体现了公平公正[7]。工作组下设楼栋长。社区具体事务主要是宣传贯彻上级政策、搞好社区建设。这种管理模式能给居民提供更优质、更人性化的服务，有效地弥补了单位管理的失灵。新兴社区用半年多时间完成单位体制的转变，初步建立了社区组织机构，为真正实现单位社区居民从“单位人”到“社区人”的转变提供了坚实的制度保障。

3.3 积极回应居民需求，创建多层次立体化社区服务网络

国企改制重建社区后，单位组织作为城市最基本的社会管理单元解体[8]，单位人变为社区居民。由于居民经济地位发生变化，原单位社区陷入管理真空，各种社会问题相继出现，如环境脏乱、治安无保障、居民住房破旧、基础设施差、居民对小区内公共道路、卫生、绿化、照明等涉及的公摊费用难以接受，居民失业、上访人数多，公共服务配套设施不完善、居民文化娱乐及交往机会缺乏等。新兴社区基于居民的需求，创建立体化的社区服务网络，适应了社区居民的诸多需求。首先，加强环境综合整治，改造和完善公共服务配套设施。企业破产后，社区居民生活一时陷入无序状态，原单位社区内临时摊点占道经营、杂草丛生、治安混乱，偷盗事件频繁发生。新兴社区重建工作中对环境卫生进行彻底的整治并规范了治安管理。社区利用辖区内的市场、店铺等资源，成立了平安协会，按照自愿的原则，由住户或单位代表来行使组织和管理。其次，社区对破产后未完全改造的生活区能源设施进行彻底改造。改造后，能源设施的跑冒滴漏现象得到有效控制。鉴于社区的文化设施是以前企业未破产的时候留下来的，相对单一老化，社区对这些设施进行了增添、维修和更新。另外，社区建立了市民服务分中心，完善了劳动保障站，设立了卫生服务站、人口计生服务室、社区综合文化活动室以及警务室等公共服务配套设施。

3.4 重建社区党组织，指导社区居民有序自治

企业破产后，原有企业组织构架随之解体，职工管理全部走上社会化道路，由于人员队伍过于庞大，原有社区管理基本上陷于无序状态，党员们的组织关系未能及时解决。为适应城市基层管理和新型破产企业社区建设的新形势，新兴社区建立后，为使基层党组织焕发活力，充分发挥党的基层组织的战斗堡垒作用，领导社区居民有序自治，区镇两级党委经研究后迅速成立了新兴社区党总支，基层党建工作在第一时间得到恢复。新兴社区总支书记由筹委会主任担任，在原企业三个生活小区分别设立三个支部，按照“网格化”社区党建管理的要求，加强和完善社区党组织建设，合理调配党建资源，充分体现社区党组织总揽全局、协调各方的改革方向，做社区居民的贴心人。

3.5 努力整合社区资源，培育居民的参与意识和社区自治能力

破产企业社区的整合及重建，需要大量的资金，而资金的来源除政府拨款外，还应对社区自身的资源进行深入挖掘，同时积极整合社会资源。由于新兴社区是典型的破产企业单位社区，下岗失业职工比例大、人口基数大，因此，应在人性化管理和资源共享理念的指导下，鼓励社区居民参与社区建设，充分挖掘社区内部潜力，实现资源共享，通过增加就业岗位等方式增强共驻共建的活力。

依据“自我管理、自我服务、自我监督、自我教育”的理念，社区成立后依法引导居民自我管理，鼓励居民积极参与社区事务，充分发扬民主，听取社区居民的意见。社区在行政服务、综合服务、老年福利服务、计生服务、低保服务、司法民调服务方面均体现出居民参与。社区建立健全的居民自防自治机制，奠定了破产企业社区重建的基础。原A厂、B厂、C厂三家国有大型企业破产后，企业原来的精英人才如中层及高层管理人员无疑是社区最宝贵的资源，他们具备经验、能力和社会资本优势，新兴社区充分利用社区良好的人力资源，为社区建设出谋划策，居民的社区归属感和参与意识得到很好的培养。基于社区社会关系理论的观点，社区居民的归属感、成员的共同感情和邻里关系是社区健康持续发展的重要因素。为了提升社区居民对社区的认可度，培养居民的社区意识和参与意识，促进社区居民的邻里关系，提高社区的自治能力，新兴社区定期举行社区居民代表大会、召开社区老干部座谈会，邀请他们为社区的发展出谋划策。这种做法促进了社区邻里关系的和谐，培养了社区成员的共同感情，增强了社区居民的归属感。

4 破产企业创新型社区重建对策

4.1 打破社区空间设置方式

传统社区一般是以一定的区位来进行划分的，所以传统意义上的社区是地域意义上的社区。传统社区的研究大多从空间关系上去观察一个社区的经济、社会等资源。很明显，传统社区强调地域性。破产企业社区重建可大胆创新，打破传统社区的空间设置方式，对转制后的企业社区进行跨区域设置，这无疑是对传统社区概念的拓展，是我国社区建设历程中的创新。

4.2 推动管理体制创新

面对破产企业特殊的区域环境和人员结构，基于和谐社区构建理念，创建和谐稳定新型社区显得十分重要。为此，破产企业社区应推行“基层工作法”，要求做到在基层社区组织掌握情况，解决问题，化解矛盾，融合感情，形成政策，落实措施，创造成绩，树立形象。社区筹备和建立之后，应开展以建立稳定和谐社区为目标的各项社区管理和服务工作。同时，可因地制宜地对多家破产企业社区进行整合及管理，从居民的需求出发，进行人性化的管理和服务，促使原企业社区居民从“单位人”向“社区人”转变，促进社区建设和社区管理的创新。

4.3 积极整合社区资源

在破产企业创新型社区的整合及重建过程中，要充分挖掘各种相关资源，包括物质资源、制度资源、人力资源等等。在重建中，应充分利用企业破产时留下的各种物质资源和人力资源，降低社区重建成本，为新型社区建设服务。

4.4 提高社区自治能力

社区自治的内在要求首先是居民参与[9]。社区发展的内在动力之一是居民的主动式参与。在社区建设的过程中，影响社区自治深入的一个关键问题就是居民参与不足[3]。培养居民的参与意识，促进居民的积极参与才能真正实现社区的自治。

破产企业创新型社区应为居民提供各个层次的服务，成为企业破产后原单位社区居民利益的代言人，得到居民的认可和支持。破产企业社区的建设经验证明，促进社区居民由动员式参与向主动式参与转变，是破产企业社区实现自治的关键一步，也是单位社区真正实现单位制向社区制转变的关键。

4.5 选拨培育社区领袖

在国有大型企业改制社区中，促进原单位职工由单位精英转变为社区精英，是社区建设工作中非常重要的一环。破产企业社区的工作人员有很大一部分是以前企业的精英人物，他们在社区的建设中建言献策，大胆创新，可直接促进社区的发展。新社区管理团队的能力和他们拥有的社会资本对社区的发展有一定的影响。因此在破产企业创新型社区整合及重建中，应选拔经验丰富的、优秀的社区领袖，以保证社区整合及重建工作的有效开展。

4.6 充分发挥政府主导作用

在社区建设的初期，由于社区组织尚未得到发育，政府的主导作用是不可缺少的。政府对社区进行统一社会规划，组建居民社区自治组织的主导者。社区建设启动以来，政府相关部门对社区建设进行规划、部署和综合协调，发挥了社区建设组织者、推动者和协调者的主导作用。政府发挥综合管理职能，对社区建设具体负责，落实工作任务。在政府强有力的推动下，部门联动、条块结合，实现广泛的社会动员，可全面推进破产企业社区的重建。

5 结语及讨论

本研究基于社区调研的实际情况，分析和论证了国企改制社区的重建问题，希望通过总结破产企业社区富有特色的社区建设经验，为其他社区建设提供参考和借鉴。

由于我国不同地区之间的发展存在差异性，各地国有企业转制后社区的现状及面临的问题也不一样，所以在破产企业社区建设的实践中，必须采用多样化的社区发展模式，即在我国不同地区应该因地制宜，在具体的社区发展建设中形成各具特色的模式。破产企业在社区重建过程中，以下两个方面的问题值得深入讨论：

第一，关于政府主导与构建社区多元治理模式。国企转制社区的形成有政府主导的一面，即单位制的转型。新兴社区是在政府主导下整合及重建的，新兴社区从管理、经费、政策支持等方面均体现出政府主导的特征。我国社区并不是完全独立于国家的异质性的他者，而是合作者。社区空间并不是官方或者民间二元分野就能够完全解释的，它包含了多元因素，多元治理的理论力图将多元的社会结构主体纳入社区互动空间，从环境、需求和整合这些互动中梳理出他们日常生活实践的内在机制[10]。

企业转制型社区应积极构建多元社区治理模式，“多元共治的社区治理模式是现代城市社区的发展趋势。在城市的基层管理中必须充分发育公民社会，积极培育社区中介组织，促进多元主体之间的信任和合作，发挥多元主体的作用，加强各治理主体的合作”[11]。目前政府在企业转制型社区建设中的责任感和角色意识很强，正在向服务型政府转变，各机构之间的沟通和协调较好。但仍需加强社区各治理主体责任意识的培养和治理成本的降低，这就需要整合政府行政资源和社会民间资源。为了有效弥补“政府不能，市场失灵”的空间，破产企业创新型社区的整合及重建需要多元力量和非政府组织的充分参与，非政府组织作为单位、政府、社区之间的桥梁，对促进社会信任有重要意义。因此，应该提供充分的政策支撑，积极鼓励多元力量参与破产企业创新型社区的转型和建设。

第二，关于社区社会工作的介入及新型社区工作队伍的建设。要提高社区组织的管理与服务水平，必须狠抓队伍建设。上海市社会工作的推动者徐永祥指出，社区建设工作需要专业社会工作和社会工作者的介入[12]。破产企业社区工作队伍的建设应包括现有工作队伍的建设、专业社会工作队伍的输入及志愿者队伍的参与。目前破产企业社区工作队伍中，社区服务的人员构成较为单一。从人员的构成来看，主要由从事社区管理、社区建设等相关工作的行政机关人员构成，他们具有丰富的基层工作经验，受过良好的教育，较为熟悉社会政策，但大多数社区社会工作人员缺乏专业性的社会工作训练，而且人员数量严重不足。社区工作涉及居民方方面面的需求，需要具备专业社会工作知识的人才队伍，“面对区内各类群体，社区社会工作者可以运用专业的方法，根据群体的实际需要提供相对应的服务，力求不但达到解决问题的目标，还可以推动居民的主动参与，培养其对社区的归属感”[13]。社区建设的主要方向应体现在公共服务中，其中与国家社会保障与福利政策息息相关，涉及特殊困难群体的工作领域，建议政府聘请专业的社会工作者，而社区服务则交由社区组织来承担，这样才能真正实现基层社会管理的创新。

[1]滕尼斯.共同体与社会[M].林荣远，译.北京：商务印书馆，1999：51.

[2]Bray D.Building“community”：new strategies of governance in urban China[M]//Jeffreys E.China’s governmentalities:governing change,changing goverment.London：Routledge，2006：530.

[3]郭风英.社区改制与社区资源整合——以赤壁市蒲纺集团单位社区改制为个案[J].法制与社会，2007（7）：552.

[4]周晨虹，郭晓晨.改制后的国企社区建设如何实现创新[J].社区，2007（7）：18.

[5]王美琴.后单位时代传统单位制社区重建问题新解——基于山东济南某国有企业单位社区的考察[J].学术论坛，2011（2）：134.

[6]郑中玉.社区多元化与社区整合问题——后单位制阶段的社区建设——兼以一个社区网的实践为例[J].兰州学刊，2010（11）：116.

[7]新都：创新管理模式，增强社区自治能力[EB/OL]（.20 11-12-02）[2014-12-19].http://www.cdcg.gov.cn/detail. jsp?id=12480.

[8]BjorklundEM.Thedanwei:social-spatialcharacteristicof work units in China’s urban society[J].Economic Geography，1986，62（1）：19.

[9]林尚立.社区民主与治理：案例研究[M].北京：社会科学文献出版社，2003：10.

[10]张向东.自主性社区空间的内生机制形成研究——北京市回龙观社区的实践启示[J].社会主义研究，2010（2）：63.

[11]郭风英.转型期社区多元治理模式的构建——以湖北省L市X集团改制社区为个案[J].理论界，2007（10）：118.

[12]徐永祥.城市社区建设的体制创新与社会工作[J].探索与争鸣，2004（12）：22.

[13]李昺伟，雷杰“.社区建设”概念的逻辑分析及社区社会工作介入的方向[J].学习与实践，2007（12）：124.

编辑：钟青

编辑部网址：http：//sk.swpuxb.com

A Study of Bankrupt Enterprise Community Reconstruction from the Perspective of Social Management Innovation——A Case Study of Three SOE Communities in Chengdu

XIA Yanfang1,CHEN Bizhen2*
1.School of Law，Southwest Petroleum University，Chengdu，Sichuan，610500，China; 2.School of Marxism，Capital Normal University，Beijing，100048，China

In the process of social transformation，integration and reconstruction of communities of reformed state-owned enterprises，especially communities of bankrupt enterprises，is of great significance in social stability and in social management innovation.Through investigation of the reconstruction processes in three communities（A，B and C）of bankrupt enterprises in Chengdu，this paper explored the way and experiences for new-type community construction.From the perspective of constructing harmonious communities and the theory of multi-governance，we analyzed the integration and reconstruction of communities of reformed state-owned enterprises from such aspects as environmental structure，resources demand and integration，and advised that during the construction of community，the traditional arrangement of communities should be reformed，and community elites and community-serving organizations should play an important role in integrating resources，thus reducing reconstruction cost and improving community autonomy.Meanwhile，government should play a leading role in promoting collaboration among departments and providing support in terms of policy and resources.

social management；community of bankrupt enterprises；community reconstruction；institution of community governance；coordinated development

10.11885/j.issn.1674-5094.2014.12.19.01

1674-5094（2015）04-0058-06

C912．81

A

2014-12-19

夏延芳（1978-），女（汉族），云南宣威人，副教授，研究方向：社会建设与社会管理。

陈必真（1979-），女（汉族），海南万宁人，硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化。

西南石油大学人文社科专项基金（2012RW013）。