制度排斥与流动儿童教育:基于实证调查的分析

王慧娟

(广东工业大学政法学院，广州 510090)

流动儿童教育已经成为政府、社会普遍关心的一大问题。在诸多影响流动儿童教育的因素中，学者们普遍认为，制度因素是构成流动儿童教育获得的最主要障碍。不过，笔者经过总结发现，迄今为止，学界都没有对制度如何影响流动儿童的教育获得做出详细的分析和阐述，相关分析更缺乏实证材料的支撑。为了较为详细地分析制度排斥的作用机制，笔者于2012年6月至10月在S市展开调查，采取定性研究的方法，通过对38名流动儿童家长、23名流动儿童、8名流动儿童学校教师和1名流动儿童学校校长的深度访谈，加上对相应的政策文献材料的分析，得出本研究的主要发现。本研究分为几个部分:首先，制度排斥的相关文献回顾;其次，制度排斥的种类;再次，流动儿童教育被制度排斥的层面;再其次，从制度运作过程的角度，分析流动儿童教育制度排斥的运作机制;最后，简单的总结。

一、制度排斥相关文献回顾

制度一般指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规则。在界定、分化及规范人们活动交往和准入资格的种种法律规范、行为准则及行政措施中，制度性的分化隔离或制度性排斥是最基本的。“它分隔和组织民众，按照各种优先和目的计划来积聚、管理和分配包括劳动力在内的各种资源，并使得政治治理和社会控制成为可能。”①原文为“Institutions，Modernity，and Modernization，”by Fei-Ling Wang.载德国 Protosociology:An International Journal of Interdisciplinary Research，Frankfurt am Main，Germany.Vol.26-1(November 2009)，pp.100-120，见于《制度、现代性与现代化》，王飞凌著，吴萱萱译，王飞凌校，来自http://www.chinareform.net/2010/1215/23581_4.html因此，制度被有的学者解释为“游戏的规则”，认为这种游戏规则在牺牲他人利益的基础上有利于某些个人和群体。那些处于有利地位的受益者维护并推动其既定利益的发展［1-2］。从这个角度看，制度排斥就是由“游戏规则造成的”［2］。周玉认为，“制度排斥”指由国家或某些社会组织借助国家体制权力而形成的、针对一部分社会成员的合法的制度政策封闭与隔离，并通过排斥性的制度和政策将被封闭和隔离的社会成员推至边缘化境地，使之逐渐陷入乃至深陷资源匮乏、机会不足和权利缺乏的境地［3］。徐玲等认为，制度性社会排斥是指个人(也包括群体)由于社会制度(政策)因素而全部或部分地被剥夺某些基本权利，被阻碍获得一些资源和认可，因而不能完全参与社会生活，在社会生活中处于不利地位，甚至被边缘化［4］。曾群等从福利制度的角度界定制度排斥，认为福利制度排斥是指个人和团体不具有公民资格而无法享有社会权利，或者即便具有公民资格也被排斥在某些国家福利制度之外［5］。Kabbeer也指出，当“制度机制系统化地拒绝对某些群体提供资源和认可，使之不能完全参与社会生活时，就导致社会排斥”［6］。从上述学者对制度排斥的界定中，我们发现:其一，制度排斥是一种基础性的排斥，其他形式的社会排斥往往在此基础上产生;其二，制度排斥是基于公民资格的一种排斥，体现为一种社会权利;其三，制度排斥的排斥者往往是国家或者社会制度，被排斥者往往是社会弱势群体;其四，制度排斥不仅体现为一种社会权利，还与资源的分配紧密相关;其五，制度排斥带来了多个方面的后果，它不仅是一种社会剥夺，还影响到被排斥者的社会参与等。由此，我们可以得出，所谓制度排斥，就是国家或社会组织基于社会政策或制度而对部分社会成员剥夺公民资格，从而造成这些社会成员的权利被剥夺、资源获取受到阻碍、社会参与被限制的过程和状态。

制度排斥分为不同类型。周大鸣等依据排斥性内容是否被制度化，把制度排斥分为积极的制度排斥和消极的制度排斥［7］;方巍依据制度的运作过程把制度排斥分为体制性排斥、规范性排斥和执行性排斥等3种类型［8］;Kabeer依据制度的运作方式，把制度排斥分为社会封闭、调动制度偏见、失控的制度运行3种制度排斥的类型［6］。此外，还有学者把它分为正式制度排斥和非正式制度排斥、显性的制度排斥和隐性的制度排斥等。

Ilis指出，制度在社会排斥的过程中非常重要，因为它一方面构建了宏观经济变化和经济增长方式之间的关系，另一方面又构建了个人、家庭和群体正在变化的生活环境之间的关系［9］。对于流动儿童来说，制度一方面决定了流动儿童教育的资源获取资格，另一方面还构建了流动儿童的教育轨迹的曲折和教育机会的多少。

二、流动儿童教育制度排斥的制度种类

就中国的情形来说，制度排斥具有决定性［8］，同时也是造成流动儿童教育处于目前这种不公正、不平等的边缘地位的根本原因。我国流动儿童教育制度排斥的制度种类主要有如下两种:

1.户籍制度

户籍制度同时也是社会资源屏蔽制度。Solinger认为，户籍制度是中国的一项根本性的政治制度，它严格规定了流动人口在流入地享有正常生计、社会福利和服务的资格［10］286-287。在现行的户籍制度中，流动儿童要享有正常的城市教育服务，就必须拥有城市户口。对于流动儿童及其家庭来讲，他们拥有的只是暂住证，而非城市户口。正是因为没有城市户口，流动儿童无法拥有与户籍紧密联系的各种福利待遇与社会保障，失去了在流入地正常接受义务教育的权利。

2.教育管理制度

当前义务教育实行“政府统筹，地方负责，分级办学，分级管理”的办学体制。在此体制下，地方政府负担了绝大部分义务教育经费，约占总教育经费的87%［11］。具体来说，城市的义务教育经费主要由区财政支出，农村的义务教育经费由县级及以下基层地方政府财政负担。流动儿童来到城市，其在农村的义务教育经费并没有随同转到流入地。流入地政府在决定教育资源的配置时，往往依据本地户籍适龄儿童数目分配经费，流动儿童无从享受城市教育经费。流动儿童若要进入城市公办学校，就必须缴纳高昂的借读费、赞助费。一般农民工家庭由于无从负担昂贵的额外收费，只能被排斥在正常的城市教育服务之外。可见，固化的义务教育管理体制已不能适应新形势下的人口流动结构。当前的教育管理制度通过户籍制度的强制规定限制和剥夺了流动儿童上学的机会［12］。

三、流动儿童教育制度排斥的层面

社会排斥是一种综合性的状态，社会排斥不仅由多种原因所引起，还会表现在多个层面上。从静态的角度看，制度排斥给流动儿童教育带来的影响表现为多个层面。首先，最根本是教育资格获取方面，这体现为流动儿童社会权利的剥夺;其次，制度是社会资源分配的基础，因此制度排斥必然带来资源分配的不公;再次，制度排斥还带来个人学习参与的不足;最后，制度排斥给个人未来发展带来困扰。下面，笔者分别从资格获取、教育资源、学习参与和发展机会等4个层面阐述流动儿童教育制度排斥的层面。

1.资格权利层面

流动儿童的身份界定具有很强的制度色彩。无论是由于户籍制度形成的城乡二元体制，还是为控制人口流动而在城市形成的新的二元制度，这其中都包含了国家在治理社会制度形成过程中的价值取向和政策策略。流动儿童的身份一部分是世袭的，即继承了家长的农民身份;另一部分则是“在很大程度上是国家行政权利对社会资源进行不公正分配而人为导致的一种制度性安排”。因此，流动儿童的身份出现具有制度上的内在不公平性［13］。这样，国家通过界定“流动”与“非流动”、“户籍”与“非户籍”从而达到了区分社会成员的目的。户籍制度就承担了这样的功能，界定了流动儿童接受教育的权利资格。正是由于流动儿童不具有城市户口，因此被排斥在城市优质教育资源之外。这一点不仅被诸多学者所探讨，而且在笔者的调查中也得到了极为生动的体现。笔者所调查的全部流动儿童均因户籍不在S市而被排斥在城市公办学校的门外，只能到流动儿童学校就学，并面临不确定的未来。

2.教育资源层面

我国户籍制度实际上是一种“社会屏蔽”制度，它将“一部分人”屏蔽在分享城市社会资源之外。这种屏蔽不仅体现为权利资格的屏蔽，还表现为教育资源的屏蔽。从政府对教育资源的分配上看，中央政府和地方政府对教育资源的分配虽遵循不同的分配逻辑，但都对流动儿童享受的教育资源给予不同程度的屏蔽。以政府对流动儿童学校的经济支持为例，中央政府对流动儿童及其学校的经济支持逻辑是依据流动儿童义务教育问题以城市公办学校为主的原则，增强对接收流动儿童的城市公办学校的支持，而对处于体制外的流动儿童学校给予的支持相对较少。而地方政府对流动儿童及其学校的支持逻辑则是按照行政区划的远近，尽可能地首先保障市内流动儿童的受教育权利，其次是省内，最后才是全国范围内的流动儿童。同时，地方政府为了提升城市竞争力，对于高层次人才一般采取积极吸纳的态度，而对于农民工这样的群体，积极性明显不足，在流动儿童教育的问题上，地方政府解决的动力不强。可见，政府层面对流动儿童教育资源的享用存在不同程度的屏蔽。

3.学习参与层面

在教育领域，学生之间展开竞争，以及对学生的优秀学习表现给予表扬，不仅是促进学生学习进步的必要手段，也是体现学生学习参与的重要方面。学习参与可分为一般性的学习参与和特殊性的学习参与。一般性的学习参与，主要面向所有儿童，如考试;特殊性的学习参与，主要面向学习优秀的学生，如评先评优。在调查中，笔者发现，不论一般性的学习参与还是特殊性的学习参与，流动儿童都受到很大限制。

首先是在一般性的学习参与问题上，流动儿童学校的学生与城市公办学校的学生隶属于不同的教育管理系统，因此学生的一般性的学习参与呈现出很大区别。这种区别不仅体现在学校的日常课程设置上——流动儿童学校缺乏主流学校所开设的心理健康教育和艺术教育等课程，课程设置不完善;还体现在教学连贯性上——因缺乏体制的支持，流动儿童学校的教师往往职业待遇、生活待遇无法保障，流动频繁，并由此导致教学的非连贯性，无教师为学生上课的情况或一名教师顶替多名教师的教学工作量的情况时有发生;还体现在学习结果的衡量上——流动儿童学校的学生不能与城市公办学校的学生享有一样的评估系统，只能靠自己的一套系统来维持对教学结果的评估。正是这种区别导致了流动儿童学校的学生缺乏一般性的学习参与机会。

其次是在特殊的学习参与方面，流动儿童也遭遇一些限制。这种限制体现为流动儿童学校的学生缺乏评先评优的机会。如下面的案例。

(民办的)评优的有，但很少，不是每一个民办学校都有机会，它是按照每个年度，例如，TH区50多个学校，给你20个名额。一个学校还不到半个名额，指标是很少的，今年有一个指标给你，明年就不一定有。公办的，每个学校都会安排到指标，还是有差别待遇的。(校长个案1)

可见，流动儿童学校的学生在评先评优的参与方面几乎是完全缺失的。这种缺失并不是因为流动儿童自身的原因，而是政府在分配学习参与机会方面限制所导致。

4.发展机会层面

从制度的层面，流动儿童学校的学生面临与城市公办学校学生迥异的发展机会。这种发展机会的差异，在制度层面和实践层面都得到了生动的体现。

一般来说，个体接受高等教育不仅是对未来踏入社会作更好的准备，也是融入社会的关键途径。对接受高等教育机会的剥夺是教育隔离的重要体现，影响到流动儿童个体潜能的发挥。在制度层面，政府通过出台相关政策对流动儿童所能就读的学校级别和学校性质给予严格限制，这突出表现在异地高考的相关规定中。在异地高考的相关规定中，各地区的规定有所不同，但一般都规定流动儿童只能报考中职学校等较低级别的学校类型，我国一线城市的异地高考政策限制尤其多。①2012年12月，广东省出台《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在我省参加升学考试工作意见的通知》(粤府办〔2012〕137号)规定:“随迁子女……自2014年起可在我省报名参加高等职业学院招收中职学校毕业生招生考试，并可与我省户籍考生同等录取。”该通知对流动儿童所能报考的学校类型给予了限制。见http://www.gov.cn/zwgk/2013-01/08/content_2307076.htm北京市在有关流动儿童异地高考的政策中规定:在北京市出台随迁子女在京升学考试办法之前和新办法公布后三年内，北京市将为学生提供高考文化课在京借考。另外，符合条件的随迁子女可在京参加中职考试录取、高职考试录取以及开放大学、网络高教、成人自考等考试录取。见《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作方案(全文)》，http://report.qianlong.com/33378/2012/12/30/2502@8413723.htm

由于政策上的限制，在实践中，流动儿童充分体会到了与本地儿童不一样的发展机会。一位流动儿童家长告诉笔者:

我那个小孩子，填写志愿就有很多的限制，他的第一志愿就只能报考民办的高中，不能报考公办的，第二志愿才可以报考公办的，但是这里面就有一个问题啊，就是你就得有很多很多钱，因为民办高中费用比较高。它是说给你择校的机会，但是你第一志愿填写民办的高中，第一志愿给你录取了，再写第二志愿有用吗?没有用啊。不能报考这个之后，下面的就只能报考技校、职业院校等那样的学校啊，所以我会觉得他们接受高等教育的机会很少很少啊。(家长个案34)

这种情况的出现，并非个案。流动儿童升学的问题迄今为止都没有得到很好的解决。流动儿童的升学问题不仅表现在小学升初中上，还表现在异地高考的问题上。由于当前流动儿童教育政策主要涉及到义务教育阶段，而对于义务教育阶段之后的教育则较少涉及。而在九年义务教育阶段的教育中，由于政策衔接不连贯，大多数的流动儿童只能回到家乡读书，而返回家乡读书，就会错失在城市升高中的机会，而城市升高中机会的缺失又会导致异地高考权利的丧失。正是这一环又一环的政策限制，将流动儿童的教育发展机会限制在极小的空间里，这些政策环环相扣构成了限制流动儿童教育发展机会的链条。

四、流动儿童教育制度排斥的运作机制

制度排斥类型的划分方式有很多种。在这里，根据研究需要，笔者拟参考方巍对制度性社会排斥类型的划分方式，把制度排斥的运作机制分为体制性、规范性和执行性等3种排斥类型。

1.体制性排斥

体制性排斥指的是由于体制转轨、制度不衔接而引起的排斥。流动儿童的教育面临了来自体制方面的排斥。这种体制性排斥主要表现为如下几个方面:

首先是城市中并存的二元教育体制。城市儿童和流动儿童的教育处于不同的教育体制内，并在同一个城市共同存在。流动儿童学校的教师配备、财政来源、学生来源、学生的学籍以及未来发展等都与城市儿童的学校不一样。

其次是体制不衔接带来的排斥。这首先表现为现有的规定缺乏约束力。具体来说，就是当前中央大量有关流动儿童教育的政策和规定仍旧属于政府部门的行政性法规，相关政策仍旧停留在“应然”的层面，地方政府在执行相关政策时动力不足。虽然在2006年中国出台的新教育法中，流动儿童教育方面的规定被提升至法律的高度，但由于历来教育处于我国法律的边缘，多数法律仍停留在文本层面，法律和政策的威慑力受到影响。

再次是当前对流动儿童教育的政策存在真空地带，其中最为明显的便是缺乏对散工家庭中流动儿童教育权利的保护。当前流动儿童教育政策多是对在企业就业的劳动者子女教育权利的保护，而对处于散工家庭中的子女来讲，教育权利遭受极为严重的威胁。事实上，散工数目是个巨大的数字，他们广泛分布在各行各业。面对如此巨大的散工规模及其背后巨大的流动儿童数目，如何保障散工及其子女的受教育权利是我们必须思考的问题。

综上所述，不论是从城市中二元教育体制共存的情形来看，还是从制度的不衔接来看，流动儿童在城市的教育中都承受着体制性的社会排斥。

2.规范性排斥

规范性排斥是指因政策法规不完善造成的排斥。笔者依据收集到的政策文件和访谈材料，从政策的不完善角度来揭示现行政策的条文规定对流动儿童教育的不公正之处。

笔者通过对收集到的政策文件进行分析，发现流动儿童教育的政策不少，如对流动儿童家长的居住、就业、保险等都做了限制性规定，但这些政策与流动儿童的实际情况存在相当大的差距。以居住为例，S市每个区在有关流动儿童教育的政策中都明确规定流动儿童的家长需“在本区连续居住两年以上”甚至更长时间。事实上，流动人口的工作地点和居住地点经常处于变动之中，跨城市的流动十分平常，跨区的流动更是如此。由此，极为苛刻的限制条件与流动人口的流动性就形成严重的冲突。就业、保险等方面的规定同样存在类似的问题。从申请条件来看，S市关于流动儿童平等接受义务教育权利的规定具有高度的选择性，在高选择性的政策条件下，势必将绝大多数的流动儿童排斥在平等受教育大门之外。因此，这种高度选择性的政策也是排斥性的政策。所以，旨在保障流动儿童平等受教育权利取得的政策恰恰是排斥流动儿童平等接受义务教育的政策。

3.执行性排斥

执行性排斥是指流动儿童教育的相关政策和法规在实际中并没有得到真正的落实，也就是“规则与实践运作之间存在巨大鸿沟”［14］。

不论是在中央政府还是在地方政府的纲领性的教育文件中，都明确规定流动儿童、流动儿童学校教师、流动儿童学校应享有平等的法律地位和相应的社会保障，各级政府应给予相应的财政支持。但是，规定与实际运作之间存在相当的差距。这种差距主要表现在:

(1)流动儿童学生缺乏同等法律地位。虽说从宪法和新义务教育法的高度，流动儿童享有同等的就学权利，但是在实际的流动儿童就学安置中，流动儿童处于制度空隙之中。一方面，他们的流动经历使他们脱离了农村的教育体系，另一方面他们无法融入城市的教育体系。这种地位上的尴尬局面将在很长时间内存在。在城市的教育体系中，流动儿童的就学地位明显低于城市儿童。在我们的访谈中，H1也指出了流动儿童在法律地位方面所存在的一些问题，他说:“你像附近的那所学校，城市孩子就可以上，我们虽然离这个学校只隔了一条马路，但是流动儿童要进那样的学校，困难大得很啊。”流动儿童家长在这方面的体会尤其深刻。在访谈的时候，一些儿童家长就说本地人“同在一个地球上，看不起外地孩子”，愤恨之情溢于言表。

(2)流动儿童相关政策未正常落实。政府出台的一些流动儿童教育政策在具体执行的时候，遇到执行人员的故意扭曲，使得一些惠及流动儿童的政策并没有得到真正的贯彻。对于流动儿童相关政策执行中存在的一些问题，一些被访者直接将矛头指向了教育信息的不公开和政策执行的时间被刻意缩短。他们认为，相关的教育信息只是在极为狭小的范围传播，政策执行被缩短至极为有限的时间去办理。

例如，一些家长说:就感觉很多政策都是秘密的，像是不想让大家知道似的。

希望这个信息要公布，不要让学校发布的信息只有老师周边的人才知道，其他人不知道;不要等到已经招完生了，已经上学了，才公布出来啊。往往周四发布信息，而去把那个什么社保局的证明开过来、公司的证明开过来，还有居住证开过来，只有周五一天，人家上班的还要上班，你星期四发布信息，星期五开不过来这些东西，就等于说这个东西作废掉了。给人的感觉就是他就不想让人上似的。对不对啊?上面下来调查，是发布了的啊。但是，你说，让我们怎么去开这些证明啊，只有一天时间，怎么搞得过来啊?(家长个案22)

如此这般，教育信息在极为有限的范围内传播，只有那些得知这些教育信息的流动儿童家长并有所准备的家长才有可能享受到如此的福利，而绝大多数的流动儿童，可能符合条件，但是由于时间的限制和没有得知这样的教育信息，却会错失机会。

(3)流动儿童学校教师缺乏社会保障。流动儿童学校教师是影响流动儿童的重要一环。如果教师缺乏保障，不仅会影响到教师个人，还会影响到流动儿童。在实际中，虽说流动儿童学校教师有同等的法律地位，但现实中的种种因素剥夺了流动儿童教师的权利。以购买社会保险为例，虽说纲要性文件规定要参照事业单位人员为民办学校教师办理社会保险，但是调查发现，购买社会保险这个事情，受到了流动儿童学校及其教师多方面因素的制约。首先是流动儿童学校教师因为身处体制外，教学工作繁重，工资待遇不高，且不能享受与公办学校教师一样的待遇，因此他们对工作的满意度并不高，多数流动儿童学校的教师一遇到更好的机会，便会马上做出离开的决定。边缘化的福利待遇使得这些教师的心态边缘化，他们不会长时间呆在一个地方，因而缺乏购买社会保险的积极性。其次是流动儿童学校的负责人更为注重经济利益，为教师购买社会保险则意味着利润的降低，因此他们普遍缺乏为流动儿童学校教师购买社会保险的动机。由此可见，不论是用人单位还是流动儿童教师个人，普遍都缺乏购买社会保险的动机，导致流动儿童学校教师面临无保障的边缘处境。

流动儿童相关政策的文本形式和执行状态之间存在巨大的差距，不仅弱化了相关政策的权威，也威胁到流动儿童的教育权利。因此，政策执行与文本之间的差距，是造成流动儿童教育被制度排斥的不可忽视的影响因素。

五、结束语

流动儿童在教育方面遭受到的制度排斥，从静态方面来说，表现为不同的种类，他们分别在资格权利、教育资源、学习参与和发展机会等4个方面遭到排斥;从政策的运作过程来看，流动儿童教育方面的制度和政策安排存在多样的问题，不仅存在体制性排斥，还存在因规则不完善而带来的规范性排斥，还面临相关政策在执行过程中变形而带来的执行性排斥。静态的四方面排斥以及动态的三方面排斥彼此交织，构成了流动儿童教育制度排斥的网络。要分析这个制度排斥的网络，就必须从静态和动态两个方面来分析。

［1］道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁和经济绩效［M］.上海:格致出版社，2008.

［2］唐钧，王婴.城市“最低收入保障”政策过程中的社会排斥［M］//中国社会工作研究:第一辑.北京:社会科学文献出版社，2002.

［3］周玉.制度排斥与再生产——当前农村社会流动的限制机制分析［J］.东南学术，2006(5):17-26.

［4］徐玲，白文飞.流动儿童社会排斥的制度性因素分析［J］.当代教育科学，2009(1):16-20.

［5］曾群，魏雁滨.失业与社会排斥:一个分析框架［J］.社会学研究，2004(3):11-20.

［6］Nalia Kabbeer.Social Exclusion，Poverty and discrimination:Towards and analytical framework［J］.IDS Bulletin，2000，31(4):1-34.

［7］周大鸣，刘朝晖.制度性歧视与社会公正——以厦门农民工为例［J］.西南民族大学学报:人文社科版，2006(11):5-14.

［8］方巍.农民工社会排斥的制度内与制度外分析——杭州市的个案研究［J］.学海，2008(2):31-41.

［9］Iils.Social Exclusion and anti-Poverty policy:a debate［J］.Research Series，Geneva:International Institute for Labour Studies，1997(110):73-89.

［10］Solinger D J.Contesting citizenship in urban China:Peasant migrants，the state，and the logic of the market［M］.Berkeley:University of California Press，1999.

［11］程伟.我国农村人力资本投资现状对农业剩余劳动力转移的影响分析——来自于2004—2005年我国农民工流动就业的调研［J］.人口与经济，2006(3):44-49.

［12］王进，赵珺.“珠三角”农民工子女的抚育和教育.中国社会科学，2008(3):121-135.

［13］王慧娟.城市流动儿童的社会融合［J］.重庆理工大学学报:社会科学，2012(6):61-67.

［14］孙炳耀.转型过程中的社会排斥与边缘化——以中国大陆的下岗职工为例［C］.香港理工大学“华人社会——社会排斥与边缘性问题”研讨会论文.2001.