统筹城乡发展中乡村旅游开发与农村空心化治理

2015-02-15宋凡金王爱忠王东强

农业现代化研究 2015年5期

宋凡金，王爱忠，王东强*

（1.重庆文理学院公共管理学院，重庆永川402160；2.重庆文理学院旅游学院，重庆永川402160）

随着我国经济的快速发展，工业化、城镇化的步伐不断加快，随之而来的是大量的青壮年劳动力从农村涌入到城市，成为城市发展的重要建设者。与此同时，伴随着农村剩余劳动力的大规模向城市转移，农村空心化问题日益凸显：人口结构失衡、农业经营粗放、耕地抛荒、农村宅基地空置、社区治理水平下降、农村公共服务水平落后，农村出现总体性衰败现象，极大地影响了社会主义新农村建设的进程。

人口城市化和农村人口空心化是中国新型城镇化和工业化进程中两个并行的发展趋势，20 世纪90 年代以来，国内学者对于农村空心化的概念内涵、分类特征、影响因素和治理对策进行了卓有成效的探讨。国外，如韩国的“新村运动”、日本的农村“过疏化”治理、英国的“中心村”发展模式也从实践方面积累了治理农村空心化的经验。可以说，农村空心化问题已经成为近年来社会各界关注的焦点，不少学者都从自己专业领域提出了缓解农村空心化的对策。乡村旅游依托农村区域的优美景观、自然环境、建筑和文化等资源，把农业生产过程、农民生活场景、现代农村风貌和农俗文化转化为旅游产品，开发农业的生态保障、观光旅游、文化传承等功能，为闲置劳动力提供就业岗位，从而实现旅游业以及农业的延伸和拓展，对缓解农村空心化、促进城乡共同发展具有强大的生命力和巨大的发展潜力。本文在分析乡村旅游开发对农村空心化治理重要性的基础上，探讨了农村空心化治理中乡村旅游开发的适宜区域和重点领域，并提出了空心化背景下乡村旅游开发建议。

1 我国农村空心化产生的背景与现状

1.1 产生背景

我国农村空心化问题的出现是与历史、经济、社会发展等有着密不可分的关系。陈旭堂和王舒[1]指出家庭联产承包责任制的实行和城乡差距的扩大，使得农民开始走出农村走向城市去谋求生存空间，农村出现人口空心化。乔家君等[2]认为，随着农民收入的不断增长和更新住宅的能力逐步具备，旧宅基地的废弃或闲置成为可能。付坚强和陈利根[3]认为城乡分割的二元体制是空心村形成的根本原因。一方面，上世纪80 年代以来户籍制度不断地进行着调整，特别是2004 年和2006 年国务院连续颁布了《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，户籍制度的松动减少了农村剩余劳动力流动就业的成本，带来的是农民工群体在城市中逐渐的被接纳。另一方面，尽管青壮年向城镇不断转移，但城镇化滞后于非农化需求，现行城乡二元户籍和社会保障体系，难以在制度上给进城农民以必要的生存保障，因而守住农村旧宅基地成为理性选择。周洪亮[4]通过研究发现立法中对农户内涵界定模糊、宅基地使用权取得与建造房屋目的相脱钩等都是农村空心化形成的重要因素。此外，王东强等[5]基于发展人类学的视角，提出在城镇化过程中，随着农村青年劳动力向城镇转移，农村人口数量减少和人口结构失衡可能导致一系列空心化现象。

综上所述，农村空心化是一个全方位、多领域的复杂系统，它是村落空心化、人口空心化、社区空心化、技术空心化、教育空心化、产业空心化等综合。农村空心化的出现是个人因素（年龄、受教育程度、性格特点等）、家庭因素（人口数量、人均收支、人均耕地）、预期收入因素、区域发展不平衡因素、法律因素、户籍因素、土地和社会保障制度因素等各种影响因子综合作用的结果。目前，学者们主要从经济学、管理学、地理学、社会学等学科入手，多角度分析了农村空心化的问题，为本文的研究提供了宝贵的理论借鉴和实践参考。但是从旅游学的高度，尤其是从乡村旅游规划的角度关注农村空心化治理的研究还比较有限。

1.2 空心化现状

2011 年全国13.5 亿人口中，城镇人口有6.9亿，农村人口6.6 亿，城镇化率达到了51.3%。2001-2011 年的10 年间，农村人口呈现出1.9%的负增长，再加上新农村建设中农村建筑用地的逐年递增以及大量农村人口迁移，农村空心化在我国已成为普遍现象。农村剩余劳动力的大量外流，使得农村地区的人口、经济、设施、服务、管理等领域都出现了不同程度的空心化，大量的问题不断产生。

2011 年全国流动人口为2.3 亿，占全国总人口的17.4%。1996-2011 年全国年均农村转移人口为1 100-1 400 万人，农村人口从8.5 亿下降到6.6亿。农村空心化的规模将进一步加大。刘彦随等[6]研究指出，目前我国传统农区约1/4 至1/3 的农村出现了程度不同的空心化问题，同时评估了我国空心化农村土地整治现状潜力约为760 万hm2，实现城乡统筹发展的远景理论潜力约993.33 万hm2，其规模不可想象。

柴艳芳[7]认为农村劳动人口的大量流出，在某些地区造成土地撂荒，出现了耕地不断减少同耕地无人耕种的矛盾现象，使得粮食的产量有所减少。刘洪彪和甘辉[8]指出地方村容的整治，加剧了村内大片土地的闲置和村庄向外围的无序扩张，出现严重的“空心村”现象。王东强等[5]指出农村空心化导致正常的农业生产活动无法维持，农村留守人口社会照料成为负担，农村社会日益分化等一系列问题。陈玉福等[9]认为农村空心化造成土地的浪费和多重占用、农田管理老龄化、公用设施配给困难、生活环境差、文化日益衰落。此外，周祝平[10]认为农村人口空心化为农村的养老带来了挑战。王国刚等[11]提出农村空心化已成为统筹城乡发展与新农村建设的障碍因素。诸此种种，严重影响到了农村扩大再生产能力，制约了农村经济社会的进一步发展。

综上，纵观我国农村空心化的发展现状和存在问题，在经济社会发展新常态下，我国农村空心化正处于快速上升发展期，未来的涉及范围将越来越广，影响将越来越深入，区域性特征将越来越明显。

2 乡村旅游开发对农村空心化治理的重要性

乡村旅游实质上就是指在广大农村地区开展的一系列旅游经济活动和行为，其产业涵盖范围广、资源流动速度快、就业带动效应强、城乡发展效益高，对于吸引农村青年劳动力、荒废土地重置利用、农村风貌改善和农民生活水平提高等有显著作用。发展乡村旅游已成为缓解农村空心化问题的重要手段。

2.1 发展乡村旅游有利于吸纳农村剩余劳动力，缓解人口空心化

作为第三产业中增长最快的产业之一，旅游业一直以来就被视为关联带动性最强的服务业。在农村地区发展旅游业，不仅能够直接带动餐饮、住宿、交通、手工艺术品、娱乐等的发展，而且可以刺激相关的行业如农村道路建设、农副产品加工、古镇古街修缮等，从而能够大大解决农村富余劳动力的就业问题。乡村旅游就业容量大、就业熔点低，对于吸纳广大农村地区的农民工本地就业、缓解农村人口空心化作用明显。

2.2 发展乡村旅游有利于重新利用农村闲置土地，缓解土地空心化

发展乡村旅游业，既要保持乡村的原始性，又要进行一定程度的项目开发。这些项目用地涵盖农业观光园区、家庭旅馆、农家乐餐厅、旅游商品店，以及其它基础和专项设施用地，是乡村旅游最核心的要素。空心村中的大量荒废宅基地和抛荒耕地，在乡村旅游进驻村庄之后便有了用武之地。乡村旅游将成为农村闲置土地重新利用的有力推手。

2.3 发展乡村旅游有利于优化农村产业结构，缓解产业空心化

和城市相比，大部分偏僻的农村从自然和区位的角度无法走工业化致富的路子，加上缺乏专业劳动技能人才，难以吸引有效投资，乡村产业发展严重滞后，且目前农村产业类型多为与农业有关的面粉加工等农产品加工业。乡村旅游业具有投资小、见效快、转换成本低和劳动力密集等特点，是实现农村第一产业和第三产业融合发展最为有效和低成本的业态[12]。据世界旅游组织资料显示，旅游业发展的投资乘数为4.3，即每增加1 元的投资，就能产生4.3 元的收益[13]。可见，发展乡村旅游对于优化农村产业结构、促进产业繁荣具有重要意义。

2.4 发展乡村旅游有利于加速农村基础设施建设，缓解基建空心化

农村农田水利、道路建设等基础设施建设滞后、人居环境差，是村中农民外出务工的重要原因之一。乡村旅游规划的一个重要内容就是：合理安排旅游设施建设、配套基础设施建设，为规划项目服务。乡村旅游开发后，在相关规划指导下，基础设施投入会不断加大，农村道路、农田设施、供水供电设施、垃圾处理系统、图书室、文化站、健身房等将得到彻底的改善和提高，为农民工就地创业提供环境条件。

此外，乡村旅游发展还可使生态环境得以保护、农村环境卫生和村容村貌得到明显改善、农民思想观念和文明程度明显提高、古村落文化得以传承，这些都为缓解农村空心化、加快农村城镇化进程提供了基础。

3 农村空心化治理中乡村旅游开发适宜区域

3.1 旅游资源禀赋良好的“空心区”

旅游吸引物是开发乡村旅游的首要条件，一个地区是否具有高品质的旅游资源禀赋往往影响到该区域乡村旅游发展的速度与效益，进而影响到农村空心化的治理成效。良好的资源禀赋应该包含以下几种类型：一是具有发展乡村旅游的自然风光资源或历史人文资源，如高大的山岳、清澈的湖水、独特的乡村聚落和源远流长的农耕文化等。二是可通过人为作用创造出旅游吸引物，如大规模连片的农田茶园带、欢乐不断的淡水鱼场景观区、互动无限的瓜果采摘园等。三是有品牌型景区，该景区至少具有区域级影响力，能够辐射和带动乡村旅游的增长。

3.2 耕地资源较少的“空心区”

在云贵高原等耕地资源较少的地区，人地矛盾较为突出，农业的比较效益较低，开展农业增收难以调动农民的积极性，农业发展的后劲不足，耕地抛荒现象随处可见。在这类“空心化”地区，创新农业的多功能性成为空心化治理的必要路径。乡村旅游业可不受土地资源的大小约束而进行灵活多样的产品开发，如高山农业体验、梯田观光等，从而解决了农民因土地资源有限而“不知所措”的现实困境。

3.3 生态环境优良、文化浓郁的“空心区”

在农村空心化地区中，有两类区域是开发乡村旅游的优选地。一类是空气质量好、生态环境优美的地区。山清水秀、鸟语花香的环境一方面增加了对游客的吸引力，另一方面也营造了游客旅游体验的良好氛围。另一类是具有浓郁民俗文化的地区。从现代旅游开发的角度考虑，乡土文化是未来乡村旅游开发的热点。因此，在农耕文化、田园气息浓厚的空心化地区，乡村旅游的开发无疑是提高农民收入、缓解当地空心化的极佳方式。

4 农村空心化治理中乡村旅游开发重点领域

4.1 旅游经济体的集聚与开发

农村空心化的显著特征之一就是“人走房空”，农业生产缺乏吸引力，农村生活缺乏活力。究其原因，是由于农业吸引就业的竞争力不强。乡村旅游在实际开发中，注重创造能够吸纳劳动力就业的旅游经济体，如小餐馆、农家乐、农家客栈等，并且使旅游小企业通过前后连锁植入农产品加工业、建筑业、小型制造业等建立一条促进农民就业、壮大农村产业的企业集聚链条。乡村旅游开发，不是简单地将旅游企业聚集在一起促其成长，而是在相关规划的指导下，有计划、有步骤地选择那些吸引力大、带动性强、效益好、易上手的行业，通过规模集聚、政府指导形成有效经济载体，从而真正带动农业劳动力就业和促进农村经济的发展，为农村空心化治理提供有效路径。

4.2 乡村土地利用规划

土地利用规划是乡村旅游开发的核心内容，特别是景区建设的控制性详规，首先是合理确定土地功能分区和布局。村庄规划不足，格局缺乏协调性，土地管理缺位、浪费严重是农村空心化的典型写照[14]。借助乡村旅游的土地利用规划，可以合理布局旅游建设项目，有效利用农村闲置土地如废弃宅基地和抛荒耕地。乡村旅游的用地规划要根据农村空心化类型和旅游项目的属性来进行，如民族院落可开发成休闲品茗之地或特色餐馆，大面积荒废耕地宜用来建设农业观光园或瓜果采摘地，而塌陷废弃土地就直接开辟成旅游接待中心或者是乡村游览道路。2014 年1 月中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，首次提出了“ 引导和规范农村集体经营性建设用地入市”，这对于乡村旅游投资具有积极的鼓励作用，乡村旅游在农村空心化治理中将有着更加广阔的开拓空间。

4.3 旅游小城镇综合建设

不同类型的农村空心化基本上都可以概括为是农村经济、社会、文化、生态的整体退化，其治理途径不能是单一的要素调控，如简单地进行产业移植。比较科学的方法是建立一种系统的治理模式，使空心化问题得到持续整治。在农村地区通过发展旅游业建设旅游小城镇，不仅能促成景观的城镇化，而且还可以实现人口城镇化、社会观念城镇化和生活方式的城镇化，这与农村空心化治理的目标是完全相吻合的。旅游小城镇建设的内容包括农业人口的吸纳、旅游商业的开发、产业要素的集聚、基础设施的建设、社会观念的转变、生态环境的保护和本土文化的传承。如云南省从2005 年开始实施的旅游小城镇建设战略，对缓解全省农村空心化、促进新农村建设发挥了重要作用。

5 “空心化”背景下乡村旅游开发建议

5.1 将发展乡村旅游纳入农村空心化治理规划

乡村旅游具有独特的产业功能、强大的联动关联效应和持续的精神提升作用，应把乡村旅游纳入农村空心化治理的规划中去，将其作为社会主义新农村建设和统筹城乡发展的重要组成部分加以建设。各级政府和旅游部门要确实明确乡村旅游在农村空心化治理过程中的重要性，紧紧围绕如何把发展旅游与缓解空心化问题相结合，统筹规划、加强合作、同心同力，通过大力发展乡村旅游，实质性地吸纳农村劳动力就业、推动产业结构调整、不断提高农民的收入水平、促进农村经济社会综合发展，有效消除农村空心化问题。在乡村旅游实际开发中，要正确处理政府推动与农民意愿的关系[15]。各级政府的作用是进行宏观引导、统筹协调和分类指导，但要尊重农民意愿。农民有权利选择是否参与乡村旅游开发，也有权利选择如何参与开发，不应被强求一律。只有尊重和依靠广大农民群众，发挥农民的积极性，乡村旅游才能健康持续地发展。

5.2 把农民作为乡村旅游开发和受益的主体

农村空心化治理的核心是解决人口空心化，因此，乡村旅游发展的首要目的就是使农村劳动力能够分享到旅游发展带来的收益，从而扎根本地就业，不再外出务工。在乡村旅游开发中，农民应成为旅游开发的主体和利益享受的主体。要充分利用旅游业带动力强的特点，千方百计地创造旅游就业岗位，使广大农民全身心投入到乡村旅游的发展中去，在离土不离乡的情况下实现有效就业。在经营模式上，乡村旅游发展宜采用“ 政府主导+公司带动+农户参与”的形式，以便在最大程度上保证广大农民群众的广泛参与。要保证农民参与乡村旅游发展的报酬，不光是劳动收入，还要注意创新农民取得收入的其它合法途径。如在《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》出台后，农民和返乡人士可根据自身情况开展专业合作、股份合作等多种形式取得合法收入。此外，乡村旅游的发展还要注重对农民文化知识和劳动技能的培训，注重农民精神内涵的提升，为农民踏踏实实在农村就业奠定基础。

5.3 因地制宜地开发乡村旅游，提高土地利用率

各地农村由于地理位置、资源条件、客源市场需求、经济发展水平，以及地区竞合条件等的不同，特别是空心化的类型和程度不同，发展乡村旅游的方式也不尽相同。要研究空心村闲置土地的类型和发展旅游的条件，做出不同类型的旅游功能分区和乡村旅游发展模式。如在长江中下游、东南沿海农村空心化地区，由于经济较为发达，产业集聚功能比较强大，通过开发乡村旅游能够促进生产规模化、生活集中化和环境生态化，易于使空心村向实心化发展。而在西南、西北等经济发展落后型空心村，单一的乡村旅游产业对农村发展的带动作用十分有限，此时发展包括旅游业在内的现代服务业综合体系成为空心村“脱空”的首选途径。此外，平原型的空心村易发展田园观光旅游产品，山地型的空心村易开发康体疗养旅游产品，民族型空心村则以打造民俗文化旅游产品为主。总而言之，要通过乡村旅游的项目产品开发，促进农村土地的集约利用，最大程度地发挥土地效用。

5.4 深化乡村旅游发展的相关制度改革

空心化治理过程中，乡村旅游的发展需要克服一些不合理的制度约束，这就要深化现行制度的改革。一是要推进城乡统一户口登记制度下的乡村旅游资源流动和管理机制。长期实行的城乡二元户籍制度，严重限制了城乡旅游要素的开发和流动。2014年7 月国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确了建立城乡统一的户口登记制度，这对乡村旅游的发展是一个前所未有的机遇和条件，应及时制定和落实城乡劳动力资源合理流动的相关法律法规。二是要深化乡村旅游产权制度改革。乡村旅游的开发涉及到空心村农民的土地资源，应在现有制度的基础上建立更加灵活的旅游土地使用权流转机制，农民通过使用权入股、宅基地等量置换等方式搞活旅游土地经营机制[16]。三是进行乡村旅游行政体制改革。目前，我国乡村旅游开发呈现多头管理的局面，管理部门最多时达到9 个，涉及农业、文物、宗教、环保、山区办、规划、建设等，这严重阻碍了乡村旅游的快速发展与农村空心化治理进程[16]。建议联合城乡各部门，以及村两委会的基层干部组建乡村政策委员会，主要职能是协调推进乡村旅游资源的有效配置。

5.5 乡村旅游发展要与空心村生态、文化保护同步

由于空心村青壮年的流失，乡土文化得不到有效保护和传承，面临消失的危险。而空心化背景下农民对有机肥、除草剂等化学肥料的过度使用，也直接导致了农村生存生态环境的退化。文化与国家之间存在着逻辑上的相互依存关系[18]，旅游文化和城镇、乡村的关系亦是如此。因此应从发展乡村旅游入手，保护环境的同时传承和弘扬乡土文化，为空心村可持续发展增添活力。在生态环境的整治上，乡村旅游开发中应加大对居民卫生环境的整治力度，积极开展村庄农居和道路绿化，努力实现农产品无害化和绿色化，营造美丽整洁、风光优美的社会主义新农村。在乡土文化的保护上，要深入挖掘古村落民居建筑、民族民俗、乡土工艺技术等农村特色文化资源，在将其开发成乡村旅游产品的基础上加大保护力度，同时让旅游者参与到乡土文化的保护和传承中，使这些文化永久保存下去。要把旅游项目与乡村文化项目结合起来，使乡村旅游成为弘扬优秀乡土文化、促进农民增收的重要渠道。

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