城轨交通建设规划相关问题研究及对策建议

王波 吴爽 张杰

(中国地铁工程咨询有限责任公司 北京100037)

1 研究背景

城市轨道交通项目具有一次性投资大、社会影响深远、综合效益好但自身效益差等特点，为合理控制建设规模和发展速度，城市轨道交通规划及项目的审批一直由国家统一进行，涉及国务院、国家发改委、住建部、环保部等职能部门。

截至目前，我国已批复39座城市的轨道交通建设规划，共计245条线路，总里程为6 787.4 km。其中一线城市如北京、上海、广州等的城轨运营网络格局已基本形成，在城市综合交通体系中的骨干作用日益显现。

2013年5月16日，国发［2013］19号《国务院关于取消和下放行政审批项目等事项的决定》正式发布，明确了城市轨道交通项目由省级投资主管部门按照国家批准的规划核准［1］。这意味着在国家层面对城轨交通建设发展的审批权仅有建设规划一个环节。对此，为了适应项目审批权下放后对建设规划的有效管控，有必要进一步明确轨道交通建设规划编制和评估要求，清晰界定建设规划管理范畴和程序，强化建设规划执行监管，以促进轨道交通行业的健康有序发展。

2013年4月，我公司受国家发改委的委托，以《城市轨道交通规划相关问题研究》工作为契机，全面分析整理了30多座城市的轨道交通建设规划及评估报告，并结合多年来城轨交通建设规划编制与评估的心得体会，对目前建设规划中存在的问题进行了整理和分析，并提出优化和改进建议，为国家发改委进一步指导“减政放权”后城轨项目建设规划编制、评估和审批、管理等一系列工作的提供参考。

2 我国城轨交通建设规划发展状况

20世纪60年代北京建成第一条以战备功能为主的地铁线路，90年代北京、上海、广州等城市开始逐步建设以交通功能为主的地铁项目，我国的城轨交通发展进入起步阶段，在此阶段我国城轨交通项目是以独立申报项目建议书的传统方式由国家进行审批的。

进入新世纪以后，我国城轨交通进入快速发展阶段，2003年9月，国务院办公厅印发了国发办［2003］81号《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(以下简称81号文件)，明确了轨道交通应统筹规划、分步实施。所有拟建设城轨交通项目的城市，应在编制城市总体规划及城市交通发展规划的基础上，根据城市发展要求和财力状况，编制城市轨道交通建设规划。建设规划由国家发改委会同建设部组织审核后报国务院审批，城轨交通项目的审批要依据国务院批准的建设规划进行［2］。

此后，各城市均按照81号文件的要求编制城轨交通建设规划，替代之前的独立项目建议书，以适应我国城轨快速发展时期对于网络化、系统性和时效性的要求。此文件成为我国大城市城轨交通建设管理的里程碑，长期以来一直指导着我国城轨交通建设项目的申报立项管理工作。从建设规划总体情况看，目前建设规划编制体系较完整，内容较全面，基本涵盖了建设规划阶段要解决的问题，包括建设必要性、线网规划、建设规划方案、客流效果分析、工程实施方案、资金估算与平衡分析、外部建设条件、风险分析等。

从当前我国城轨交通建设规划的编制、评估和审批总体情况看，已有39个城市的轨道交通建设规划通过了国家审批，目前规划管理流程体系运行顺畅，内容全面，审批管理深入，建设规划管理体系起到了对我国城市轨道交通建设全面把控的作用。从城轨交通建设规划所处的阶段和作用看，它是城市轨道交通建设前期最重要的决策阶段，是后续可研、设计等一系列工作的基础和根本依据，对设计、建设和运营的影响极其深远。因此，科学编制城轨交通建设规划，提出适应城市发展需求的建设方案，提高对建设规划科学性、有效性的审查和管理，是国家以及各城市轨道交通健康有序发展的关键所在［3］。

3 当前建设规划存在的问题分析

由于81号文件对建设规划只提出宏观要求，对建设规划中的具体内容，涉及上位规划要求，建设规划编制内容、深度和重点，以及配套支撑性专项研究等，尚缺少明确的规定。伴随着我国城市轨道交通的大规模快速发展，在建设规划中也反映出一些有待提高和完善的问题。笔者通过分析总结已获批城市的轨道交通建设规划和评估报告，以及对“六市一省”12座城市开展的调研工作，并结合多年参与多座城市建设规划编制工作的实践经验，归纳总结出目前城轨交通建设规划存在的主要问题如下。

3.1 存在问题

3.1.1 线网规划不稳定

城市总体规划、城市综合交通规划、轨道交通线网规划等是轨道交通建设规划编制的根本依据，前期条件的缺失或深度不足，将直接导致建设方案不稳定，为后期投资的重大变化留下隐患。尤其是轨道交通线网规划，作为建设规划的直接依据，线网规划的目的是确定轨道交通的长远规划目标，尽管目前线网规划是由当地政府审批，但同样也是建设规划审查时的重点内容，要求在建设规划编制阶段对线网方案进行梳理、论证和完善。线网规划主要问题表现为:

1)线网规划缺乏长远性研究，方案稳定性不足，线网方案甚至是线网构架随意变动，影响了线网规划的稳定性和严肃性，造成建设规划的依据不充分。

2)线网覆盖范围、层次关系、定位目标不清晰，对市域范围及城际轨道交通衔接考虑不足，造成项目建设标准难以合理选择。

3)线网实施规划研究深度不足或未能对工程实施的重点和难点开展专题研究，造成线网规划的实施性较差，使后续阶段深入研究后不得不调整线网规划方案。

4)沿线建设用地规划控制不到位，尤其是车辆场段等大宗用地未落实，也会造成后续阶段反复调整线网方案。

3.1.2 编制内容、深度、研究重点有待进一步提高

建设规划涉及规划、工程技术、经济、社会等多方面内容，需经国家发改委、住建部联合审查，具有较高的编制要求。随着目前申报轨道交通建设城市的增多，对建设规划编制内容和编制深度没有明确要求，尤其对新形势下的发展要求和审查关注重点，各编制单位理解不一，编制水平也参差不齐。

1)对项目建设必要性和建设时机的论证不够充分，影响了近期项目选择的科学性与合理性。

2)对城市近期建设发展需求、城市公共交通出行需求分析不充分，影响了近期建设规模选择的合理性。

3)工程方案研究深度不足，造成实施阶段方案产生较大调整，继而使投资难以控制。

4)对融资方案的实操性和投资压力分析不足，造成实施阶段建设资金难以得到有效保障。

5)对城市社会经济发展要求和关注重点(如交通一体化、公共参与、风险控制、组织管理、人才培养等)考虑不足，造成建设规划方案与社会经济发展环境不相容，继而影响到城轨交通建设的发展进程。

3.1.3 配套专题研究不足

城市轨道交通作为国家重大基础设施，对城市用地和基础设施建设影响显著，同时对建设条件要求苛刻，因此，需要相关专题研究的支撑(包括建设用地控制规划、交通一体化规划、社会稳定性风险评价、重难点工程建设条件专题研究等)，以确保轨道交通工程方案稳定落实。以《轨道交通建设用地控制规划》为典型代表，由于该规划缺失或对工程方案研究未达到一定深度，导致规划方案难以落实、项目投资无法得到有效控制的问题普遍存在。

3.2 问题分析

这些问题带来的后果是可研阶段方案变化大，甚至系统规模、服务水平、线位、主要技术原则都会发生变化，投资也会相应发生较大变化。由此说明，在建设规划阶段，应当进一步加强对重难点工程方案的研究深度，尤其是对于一些控制性的工程条件和用地条件，如特殊不良地质、穿山岭跨江海长大隧道、重要枢纽节点、占地规模较大的车辆场段及P+R用地、拟采用的特殊技术、系统选型等，各城市应当根据自身特点开展相应的专题研究，以稳定项目建设条件，最终达到稳定建设方案的目的。

4 对策建议

通过上述问题分析可以看出，线网规划作为建设规划的上位规划，其不稳定将直接导致近期建设项目的选择、技术标准不稳定，系统规模和投资不可控。因此，有必要从建设规划角度对线网规划提出明确要求，界定研究深度，并对技术难点提出相应的措施建议。同时，明确建设规划的目标要求和关注重点，重视轨道交通配套专题研究的重要性，提出同步开展的强制性和深度要求，是稳定方案、控制投资、提高功能效果的重要保障。

4.1 建设规划对线网规划的要求

线网规划是城市轨道交通长远发展的总体设计，是建设规划的重要依据，应具备科学性、稳定性和前瞻性。

4.1.1 研究范围和年限

研究市域范围内轨道交通的网络布局、功能定位和总体安排。在城镇密集地区，考虑与相邻城市轨道交通系统的衔接和协调。规划年限应包含远期和远景，远景线网应基本达到远期线网的研究深度，并与之相协调。

4.1.2 功能定位和发展模式

统筹市域范围的不同区域，以交通调查数据为基础，分析客流特征、建设条件等，区分不同类型轨道交通的功能分工和服务水平，合理选择发展模式。

4.1.3 网络布局

基于定量测试的多方案比选，构建与城市用地形态、空间结构和客流分布等相适应的网络布局，提出各规划期出行结构、线网规模和密度等指标。确保线网规模合理，功能层次分明，满足不同年限的发展要求;线路基本走向方案可行，保证规划的稳定性。

4.1.4 环线与市域快线

对于中心城区面积较大、各方向发展较均衡的城市，在规划放射型线路的同时，研究设置环线的必要性。对于城市外围组团，研究规划市域快线。

4.1.5 综合衔接

做好城市轨道交通与干线铁路、机场等综合交通枢纽的衔接。大型铁路客站和机场要规划城市轨道交通引入，规划年发送量在2 500万人次以上的铁路客运站应研究引入多条线路的必要性;衔接普通机场优先考虑复合功能线路，衔接规划年吞吐量超过5 000万人次的机场，研究设置专用线路的必要性。

4.1.6 深化研究重点

梳理可能对线网规划实施产生的重大制约因素，落实车辆基地、换乘节点、联络线等关键方案。对影响线网布局的地质水文、文物古迹和工程重难点等开展专题研究。

4.1.7 规划用地控制

编制与线网规划相对应的建设用地专项控制性规划，做好用地预留和控制，并与城市控制性详细规划紧密结合、相互协调。确定线路、场站、资源共享、大型交通接驳等设施的用地范围，纳入城市规划管理体系。

4.2 建设规划编制总体要求

按照城市轨道交通建设规划的审批程序以及其在轨道交通整个流程中的地位，用建设规划代预可研和项目建议书，批准后视同立项，也是城市规划与轨道交通项目设计建设承上启下的关键环节。因此，建设规划编制应达到的工作目标有:明确立项的必要性和紧迫性;明确建设方案的合理性;明确建设方案的可能性和可实施性;明确投资规模的适宜性和可操作性。

为达到上述工作目标，宜按照图1的内容对建设规划进行研究分析，并在过程中及时进行反馈调整，制定适应城市自身发展和国家宏观目标的近期建设方案。

4.3 建设规划需要强化的重点

1)系统分析相关规划要求。满足建设规划与城市总体规划、综合交通规划、轨道交通线网规划、城市近期建设规划等的一致性和合规性要求，并确保相关规划具有合法性、实效性和合理性。

2)非初次申报城市要做好已批建设规划的执行总结。从建设方案、建设管理、资金落实、土地利用、运营情况、客流效果和社会稳定等方面，对实施方案与建设规划的差异及原因进行分析，为新一轮建设规划提出优化建议。

3)充分分析近期建设轨道交通的必要性和建设时机。本着因地制宜，量力而行的原则，科学分析各城市建设轨道交通的必要性，同时本着以人为本的原则，选择百姓出行需求大、能够缓解城市交通拥堵问题的线路优先建设。对目前交通需求不大、客流效益不高的线路，应深入研究建设时机。

图1 建设规划编制总体技术路线［3］

4)提出合理适宜的近期建设方案。重点研究轨道交通发展战略及功能定位、近期建设原则和重点、建设规模、建设方案和修建计划、服务水平和技术标准等，尤其侧重规模与交通需求和建设能力的匹配，方案与效果的匹配。

5)深入研究近期方案的合理性和可实施性。工程方案应达到预可研深度，落实重要工程实施方案、系统选型、组织管理机构、资源共享等内容。强化对控制性工程条件、用地条件和安全条件的研究。

6)落实外部建设条件。用地控制、交通一体化、征地拆迁、节能环保、社会稳定与安全、公众参与等外部建设条件研究深度应满足相关政策要求，确保近期建设方案的可操作性。

7)切实做好投融资、政府财政压力分析和风险对策研究。对近期建设方案投资进行科学估算，提出切实可操作的融资方案，保证建设资金的来源可靠。应重点考察政府财政的支撑能力，保证地方经济的平稳运行。对近期方案在规划、建设、运营中潜在的风险进行分析，提出应对对策，降低风险损失。

4.4 建议开展相关专题研究

值得注意的是，各城市社会经济发展水平、自然环境条件、地域发展关系、规模与环境容量等各不相同，所要研究的重难点的专题选择也要具有针对性。各城市应根据自身特点选择必要的专题研究，以支撑建设规划的可靠性。通过梳理我国各城市轨道交通建设特点，提出可开展的专题研究内容如下:

1)客流预测专题。这是所有城市开展建设规划研究必须要完成的专题，是建设规划方案研究的量化依据和基础条件。应在线网客流模型的基础上重点研究网络客流的动态发展规律，提出初、近、远期各条线和网络的客流特征和数据指标，并进行客流敏感性分析和客流发展风险分析。

2)特殊系统选型专题。对市域线、中运量线路(轻轨线路)和特殊功能专用线路等开展系统选择和技术标准的专题研究，包括功能需求分析，服务水平、能力配置，技术标准，车辆制式与系统配置等。

3)特殊地质条件下轨道交通建设适应性研究专题。针对较为特殊的工程和水文地质条件(如采空区、溶洞、湿陷性土、淤泥、抛石、地下水等)，应当对轨道交通建设的适应性和可行性开展专题研究。

4)重难点工程方案可行性研究专题。针对跨山岭、穿水底长大隧道的工程条件和安全条件开展专题研究;对下穿复杂建构筑物、重要国家铁路、复杂换乘节点方案、结合旧城改造和城市设计的重要站点或区段等在必要时开展专题研究。

5)网络化运营与资源共享专题。从网络化运营角度，对全网综合基地、联络线、控制中心、主变电站等进行合理布局，形成资源共享，以提高设施和土地的使用效率。

6)投融资专题。对于经济条件一般或修建规模较大的城市，重点开展投融资专题研究。在合理投资估算的基础上，提出切实可行的融资方案，并落实资金来源渠道，确保投资压力可承受。

7)交通一体化及交通衔接专题。重点关注城轨交通与综合枢纽衔接关系，与其他各种交通方式的衔接关系，城轨交通车站与综合交通枢纽的规划，P+R布局、场地选择和落实等。

8)沿线用地一体化和综合开发专题。重点关注轨道交通车站与周边用地的关系、沿线用地的梳理、用地性质和开发强度的调整、地上地下空间综合开发利用的理念和原则等。

9)环境影响评价专题。这是在国家政策法规要求下必须开展的工作，重点关注城轨建设与城市规划的相容性和适应性。

10)文物保护专题。对于国家级历史文化名城、沿线地上地下文物古迹众多的城市，在环境影响评价的基础上进一步开展文物保护专题研究。如西安、北京等城市对古城景观及地上地下文物保护开展了专题研究。

11)水环境影响专题。对穿越江河湖海、水源保护区的线路，可能造成对沿线水环境重大影响的，在环境影响评价的基础上进一步开展水环境影响专题。如厦门地铁跨海工程开展了对沿线海域中华白海豚保护的专题研究，济南市针对地铁建设对地下泉水的影响与保护进行了专题研究。

12)社会稳定风险分析专题。这是在国家政策法规要求下必须开展的工作。在特大型政治经济中心、具有国际影响力的城市、少数居民集聚地区、低收入人群集聚区、特殊环境敏感区等，对于反恐、民族矛盾、弱势群体利益保护等问题需要引起特别关注和研究。

13)安全条件论证专题。这是在国家政策法规要求下必须开展的工作。对于特殊地质条件、特殊施工方法、特殊地形条件(大坡度、小半径等)、特殊系统选型(磁悬浮、高架单轨等)等涉及系统建设和运营安全的情况应引起特别关注和研究。

5 结语

2015年1月12日，国家发改委颁布了发改基础［2015］49号《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》，该文件以及随之颁布的附件《城市轨道交通规划编制和评审要点》［4］，是在我公司开展的《城市轨道交通规划相关问题研究》课题基础上形成的。今后，在81号文件和49号文件的指导下，随着我国城轨交通更大范围的发展，将进一步稳定和落实建设规划，强化建设规划的科学性和合理性，以促进轨道交通行业更好更快发展。

［1］国办发［2013］19号.国务院关于取消和下放行政审批项目等事项的决定［Z］.北京，2013.

［2］国办发［2003］81号.国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知［Z］.北京，2003.

［3］中国地铁工程咨询有限责任公司.城市轨道交通规划相关问题研究［R］.北京，2013.

［4］发改基础［2015］49号.国家发改委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知［Z］.北京，2015.