国外保险消费纠纷替代性解决机制及其启示

于海纯

（对外经济贸易大学 法学院，北京100029）

在纠纷解决的程序路径中，“裁判”（judgment）与“和解”（settlement）或“合意”（agreement）或“调解”（conciliation）或“协商”（negotiation）或“调停”（mediation）等非司法纠纷解决方式是两类价值选择互逆的纠纷解决模式。自1980年代“诉讼外纠纷解决机制”或称“替代性纠纷解决方式”（Alternative Dispute Resolution，简称ADR）一词开始被普遍使用以来，无论是普通法系国家还是大陆法系国家，和解的理念和文化都渐成为纠纷解决领域的新价值取向［1］。在“正式性司法”（formal justice）之外，专事纠纷处理的“专家组”（specialist groups）、“调解人”（mediator）、“斡旋人”（non－aligned intervention）等正成为非司法纠纷处理程序的核心力量。在保险领域，以非诉讼方式解决保险争议亦成为大多数国家化解保险活动当事人之间矛盾和管控保险纠纷的优先方法。各个国家（或地区）除了通过诉讼、仲裁等机构进行处理外，还会设置专门的保险争议解决机构。国际上保险消费纠纷解决机制的探索，对我国保险消费争议处理机制的建立具有借鉴价值。

一、普通法国家保险消费纠纷替代性解决机制

1.英国

按照英国目前的保险纠纷救济机制的设计，保险消费争议主要由以下机构提供调解服务。第一，律师纠纷调解联合会。该联合会是创建于1989年的全国律师纠纷调解联合会，受理包括保险消费争议在内的商事争议，由律师作为调解人调停、处理争议，处理结果无强制力，特点是快捷、成本低。第二，争议处理中心（Center for Effective Dispute Resolution，简称CEDR）。争议处理中心成立于1990年，是一个有产业财团背景的独立的非营利性组织，其成立的目的是为商事纠纷提供一个非司法程序的纠纷处理方式。其受理争议的范围涉及建筑、航运、银行、保险、IT业以及电信业。争议处理主要的纠纷处理方式是调解。在调解过程中充分重视双方当事人的意思自治，主张双方以非对抗的方式来阐述自己的意愿，最终找出双方都能接受的解决方案。争议处理中心在提供调解服务过程中对知悉的信息负有保密的义务。未经当事人合意，中心不得发表有关纠纷的一切信息。第三，金融投诉服务局裁决（Financial Ombudsman Service，简称FOS）。其前身是1981年由英国嘉定、皇家和保众三家保险公司发起成立的非官方、会员制的保险争议自主解决机构——保险投诉调查局，设立目的在于通过受理保险投诉快速及采用非司法途径处理保险消费争议。

FOS负责解决11个领域的消费者纠纷［2］。FOS的运作既保持独立性，又与金融服务局（Financial Services Authority，简称FSA）紧密合作并受其约束。FOS由金融保险服务商出资构成，采用公司制的形式组建，最高领导层是董事会，下设办公室、人力资源部、调解委员会等部门，各部门的负责人均是董事会成员。董事会主席的任免需得到FSA和财政部两者的同意，董事会成员则直接由金融服务监管局（FSA）任免。FOS的管辖范围（经由FSA审批，FOS的管辖有两种类型：强制性管辖（Compulsory Jurisdiction）和自愿性管辖（Voluntary Jurisdiction）两种。无论是强制性管辖抑或是自愿性管辖的消费者投诉案件，都会获得相同的处置。几乎涉及到金融消费者的各个方面，包括保险、银行、投资和抵押贷款。最近几年，保险纠纷占总纠纷的比例达到17／22［3］。

从FOS的纠纷处理流程看，有以下四个重要的环节。

第一，FOS受理投诉案件须经过“前置程序”：保险消费者须事先与保险人就消费争议交涉未果或保险人拒绝交涉或保险人未在规定时限内处理，同时须满足FOS规定的投诉受理案件的其他条件。

值得注意的是，以下情况下FOS不受理该投诉：①事件发生已超过六年或知道该事件后已超过三年；②如果消费者没有遭受或者没有可能遭受损失，企业的行为也没有给其带来不便；③FOS认为相关金融机构或者企业给与消费者的答复是公平公正合法合理的；④法庭已经对该案件进行处理或者即将进行处理。

第二，处理流程：调停——调停成功或和解——裁决员裁定——仲裁组织仲裁（听证）。案件受理后，裁决员进行裁定、进入仲裁程序前，FOS会试图使争议双方达成调解或和解。根据FOS披露的数据信息来看，最终进入仲裁程序的保险争议是极少的，大多数案件可以经调停达成和解。由图1可以看出，在和解工作人员调解不成功的情况下，由保险投诉官进行裁定的案件主要包括一般性保险（20.5%）和支付保障保险（20%）。由此可见，保险纠纷案件极易引起消费者与保险公司双方针对案件的意见存在重大分歧。

图1 2012／2013年度FOS进入裁定阶段的受理案件所属业务比例

第三，裁决报告。若双方未达成一致性协议，则FOS先向消费者了解所投诉事情经过，再联系企业并掌握企业对事件过程的描述，向双方索取相关材料和证据，在取得材料后综合考虑双方所描述事实，最后告知消费者和企业FOS的裁决报告。FOS的裁决包括以下三种情况：①如果FOS认为企业对待消费者的态度是公正的，且消费者受到的损失并非企业造成的，则FOS会向消费者阐述得出此结论的理由；②如果FOS认为消费者和企业双方没有对错之分，则FOS将提出折衷的解决方案，促使双方相互妥协，从而解决企业和消费者之间的纠纷；③如果FOS认为企业的作为或者不作为造成了消费者的损失，则FOS会通知企业，并告知其应当如何进行纠正。

裁决报告会提出争议解决方案及对保险消费者补偿的方式。在争议解决过程中，保险消费者无须缴纳费用，但FOS有权向与纠纷有关的金融机构收取一定手续费。目前每个案件手续费平均约为473英镑。［5］（p350）值得注意的是，补偿裁决超过15万英镑时，裁决仅具有劝告意义，没有拘束力。图2为2012／2013年度FOS审理案件中涉案金额的范围和所占比例。可以看出，FOS受理的主要以25 000英镑以下的小额案件为主。其中38%的公司尽管不做出经济赔偿，但仍然缴纳手续费等相关费用，并做出例如道歉等消费者提出的补偿性行为。

图2 2012／2013年度FOS受理案件赔偿金额所占比例

第四，最终裁决及其执行。调停或和解失败或任何一方拒绝接受裁决员裁决报告时，则处理程序进入最终裁决阶段（final decision）。在此阶段，会进行证据调查和交互辩论并视情举行必要的听证会，最后作出终裁。

由表1可以看出，在2011～2013年FOS受理的保险类案件中，FOS支持消费者获得相应补偿的案例种类及消费者胜诉比例。其中，消费者申诉支付保障类保险的胜诉率最高，2013年达到65%。健康保险消费者的胜诉率在2013年大幅下降，仅为29%，占比最低。

表1 FOS受理案件赔偿金额所占比例

最终裁决对保险人具有强制执行的效力，保险人不履行最终裁决的，保险消费者有权申请法院强制执行。最终裁决对保险消费者不具有法律拘束力，且裁决通常会给予保险消费者30天的“犹豫期”或“后悔期”，换言之，保险消费者可以不接受该最终裁决，消费者可以选择向法院提起诉讼。在纠纷处理的整个过程中，FOS与消费者保持联系，并不断向其提供新的信息，帮助消费者了解最新的进展情况。一般而言，大部分纠纷在进入到听证会前就会得到解决。FOS会在6到9个月的时间内解决绝大部分的纠纷。

FOS自设立以来，其以能公正、公平、合理、快速、便利和低成本处理消费者与保险公司间的争议，得到保险消费者和保险机构的普遍认可。FOS处理的保险纠纷数量一直在上升，并且近几年的增长率一直很高，这也说明保险消费者对于FOS的信任程度和依赖程度有了较高增长。

不过，值得关注的是，在FOS处理的所有金融纠纷里，保险纠纷在2012－2013这一年度占据了全年总处理纠纷数量的71%，其自身相比于上一年度也增长了122%（由2011－2012年度的185 279增长到2012－2013年度的411 871）［6］。

图3 保险投诉、信用保险投诉数量及占比（2008～2012年）

由图3可以看出，保险投诉总量的快速增长与信用保险（payment protection insurance，PPI）的增长几乎是平行的。

根据FOS的资料显示，2012－2013年度信用保险（PPI）投诉的总量（33 172件）是FOS自2000年成立以来在单独一个金融领域所收到的最多的数量。越来越多的信用保险投诉对FOS造成了较大的压力。对此，FOS不得不增加其工作人员的数量，每个月新晋员工一度达到150人。同时，为了解决资金压力，FOS决定，从2012年4月开始，对涉及信用保险不当销售投诉的企业每次投诉额外收取350英镑，并仅当该企业当年的信用保险类投诉超过25件时生效。

从2012－2013年度的统计数据来看，58%的投诉在6个月内可以完成处理，而除去信用保险投诉之外，43%的投诉可以在三个月内完成处理［4］。其中，车辆保险的受理案件有36%会在3个月内得到有效解决，极大的提高了执法效率，保障了保险消费者的合法权益，同时也可以增强群众对FOS的信任程度。

表2 FOS处理案件所用时间

根据2007年由英国保险联合组织发起的调查显示，88%的英国保险公司“对他们与FOS组织的关系表示满意”，87%的表示相信FOS和FSA是“相对清晰的”，94%的支持使用“公平而合理”的标准，75%的认为FOS的角色不会发生大的改变［7］。从对FOS的详细介绍可知，英国FOS的调解机制主要具有以下特点，既体现其优势又说明其存在一定的局限性：

第一，在倾斜性保护保险消费者权益的前提下，实现公正性和公平性。FOS严格遵守《金融市场与服务法》（FSMA）等法律法规，充分考虑保护保险消费者的权益，实现保险纠纷处理的公平、公正。

第二，确保作为争议处理机构的独立性。FOS的资金来源于会员公司，但其独立于会员公司运营。而专职的专门的工作人员则保证了调解的专业性和服务质量，不受到会员公司的限制。

第三，权威性。FOS的权威性也体现在两个方面：人员构成和法律支持。FOS的专职人员都是从业经验丰富的律师和法官，具有专业性，很大程度上保证了FOS调解的公平与合理性。另外，《金融市场与服务法》（FSMA）作为法律支持，规定所有商业保险公司必须加入成为FOS的会员公司，并对FOS的裁决无条件执行。这种明确、具体的法律条文规定使FOS在执法上具有权威性，使之更好地维护保险市场的有序健康发展。

第四，局限性。FOS奉行的监管原则（如“公正”、“公平”、“合理”等）虽然能够为消费者保护提供可期待的稳定的行为准则，但缺乏强的操作性，即便是FSMA，在规制销售行为等方面阐述的也比较空泛。这对明确保险消费者和保险公司权利与义务产生一定的阻碍。

2.美国

在过去一个世纪，美国各州立法者都在努力提高保险消费者挑战保险人决议的能力。对于保险纠纷的诉讼外解决机制，一方面，监管者利用独具特色的调解方式来解决消费者与保险人之间的冲突，另一方面，由于联邦法律青睐仲裁模式，各州的监管者还出台了不同的仲裁方案应对保险消费者的问题。下面详细介绍这两种ADR方式。

（1）保险纠纷中的州立调解。美国各州的保险监管机构均设立了专门机制，用以解决投保人与保险人之间的争议。2007年，州立保险监管的消费者服务部门有效解决了超过222 000起保险消费者纠纷［9］。在222 000起消费者纠纷中，有将近126 000起的事件是采用美国保险监督官协会（National Association of Insurance Commissioners，NAIC）的标准予以解决的。这些纠纷涉及种类繁多，与健康／事故、机动车、私有住房有关的保险纠纷位居前三。NAIC将各州网络投诉渠道整合成一个界面，供消费者查询，并可直接链接至各州的保险监管机关的投诉渠道。

保险合同纠纷首先需要依靠保险公司自律解决，投保人在联系州立保险监管机构之前，须先与保险公司进行协商。美国NAIC对保险公司处理投诉流程进行详细规定：保险公司必须在接到投诉案的10个工作日内确认完成收件，除非在这段时间内自愿理赔。除非有合理的无法及时完成的事由，保险公司必须在30天内完成对投诉案的调查，在之后的15天内，保险公司必须作出接受或拒绝投诉的决定。

对于协商无法解决的纠纷，消费者可投诉至各州设立的专门机构，大多数州处理纠纷的方法相似。当一个消费者提起投诉，监管者首先做出判断：①这是纠纷，还是咨询，②是否属于该机构的管辖范围。对属于管辖范围内的保险纠纷，监管者就会着手调查纠纷产生的潜在原因。对于大多数州，由最先接触消费者的人调查纠纷，也有一些州是指定纠纷处理者。调查员会首先就纠纷事项向保险人进行询问，并要求应答。由于纠纷处理部门每年要接手400至600起事件，所以他们没有能力事无巨细地去调查，很大程度上只能依靠保险人的回复。当纠纷事件触及保险监管问题时，纠纷将会由专设部门接手。不过这种情况非常的少：2007年，仅4%的纠纷需要有专设部门进行处理。

消费者不需要支付任何费用，监管机构的纠纷处理费用由保险人承担，但采取的是非直接的途径——通过保费税收。由于税收的总额并不受消费者保险纠纷频率的影响，这也造成保险人缺乏动力通过监管调解的方式来解决纠纷。

保险监管者处理保险纠纷，一是为了识别监管过程中可能发生的不法行为，二是为了利用公共资源来帮助消费者。但是保险监管者最主要的目的是为帮助消费者解决问题。担任纠纷解决角色的监管者常常没有权力要求保险人必须达成和解。

尽管各州在解决消费者纠纷的方式上存在差异，但均可归纳为调解方式与类调解方式。当拒赔有正当法律依据时，调解员会联系消费者，并向其解释保险人行为的正当性。相反，当拒赔站不住脚时，监管者就会直接或间接地给保险人施压。通常情况下，调解员和保险公司的代表就纠纷的关键点进行“谈判”，以期保险人能够做出让步。例如，在宾夕法尼亚州，当调解员在调查过程中发现纠纷的产生是由于保单专有语言时，通常会询问之前是否有相关的保险案例却做出了相反的解释。一般情况下，各州都会谨慎地进行调解，尽量不使人产生“强制”的感觉，以区别于诉讼行为。

（2）仲裁。在美国，仲裁条款是提前制定的强制性条款，在消费者合约中几乎是无处不在，经常出现在手机消费计划、信用卡、汽车租赁合同以及其它无数的消费者交易合同中。仲裁的适用范围之所以很广，主要归咎于联邦仲裁法（Federal Arbitration Act，FAA）防止各州干涉仲裁约定。但不同于其它领域的消费者保护法，FAA并不禁止其它州对特定保险仲裁法律的规定，在麦卡伦—福尔森法案（McCarran－Ferguson Act）中，规定州立保险法规高于联邦制定的一般法则（如FAA）。在这种独特的法律背景下，允许各州独立执行保险条款的仲裁。

第一，“评估”条款。各州目前在多个领域适用保险仲裁规则。最常使用的是用于“评估”的条款，它几乎存在于所有的汽车和房主政策中。这些条款最初产生于火灾保险中，并持续在大多数州中强制执行。根据“评估”（appraisal）条款，由双方各派出一名专家，对于保险标的损失进行评估以解决纠纷。评估过程是非常不正式的，被选择的评估师对于损失进行独立调查并达成共识。缔约方通常负担本方估损所产生的费用。在一些州，评估可能会因一方或双方而推迟，他们往往更倾向于通过法律诉讼而非“评估”来解决纠纷。

第二，外部审查。近年来，对于医疗保险纠纷，各州倾向于尝试使用仲裁的手段。大多数的州，要求医疗保险公司针对所有对于非必要治疗费用的拒赔决议，向投保人提供“外部审查”（external review）。外部审查是由外部审查机构（external review organizations，EROs）的独立医生进行。各州普遍建立EROs，并对ERO的质量和客观性进行监督。此外，各州一般规定外部审查的程序，如取证的类型与进行听证的时间。外部审查是书面的行为，它涉及ERO的医生对于保险机构和独立医师的评估行为以及保险人实施的程序的合法性。

对于保险合同纠纷，各州要求保险机构现进行内部审查处理，然后再进行外部审查。与其它类型保险的内部审查程序不同，对于医疗保险纠纷要求采用相对严格的内部处理程序。在这个过程中所产生的文件、信息和信件，通常是外部审查小组开展审查前的依据。在大多数州，消费者并不需要为外部审查付费，或者支付很少的费用，通常也不需要聘请律师。并且，外部审查并不是必经程序，投保人也可直接向法院起诉。

第三，仲裁条款的限制使用。由于有FAA赋予的特定保险豁免权，大约有20个州的司法机关禁止保险条款中提前约定的强制性仲裁行为。其他州限制一些特定的仲裁条款，如在人寿保险、健康保险及其它保险单中，仲裁协议需要特殊的程序保障和通知要求。值得注意的是，一个新成立的横跨32个州的联合保险协议，禁止所有的仲裁约定。这个协议采用统一的产品执行标准，适用于人寿保险、年金保险、残疾保险以及长期护理保险。虽然有些州并不明确禁止保险单中的仲裁条款，但是保险公司通常在管理型健康保险及车险中不包括仲裁条款。

可肯定的是，一些比较积极的州已经积极尝试开展保险仲裁方案。例如，有四十多个州推行无过错的汽车保险计划，即要求保险人参与仲裁方案［10］（p741－806）。此外，至少特拉华州在汽车、房主、医疗等保险纠纷中，要求保险公司给消费者提供仲裁手段。

二、大陆法系国家保险消费纠纷替代性解决机制

1.德国

现行《德国保险合同法》第214条规定：“联邦司法部可以与联邦财政部，联邦经济与科技部以及联邦食品、农业与消费者保护部进行磋商，并委托司法机构充当调解委员会针对司法外和解争议进行调解。”可见，根据《德国保险合同法》这一规定，一方面，针对保险消费有关的“司法外和解争议”，可以“调解”解决；另一方面，实施“调解”的机构是“司法机构充当调解委员会”。但不是任何“司法机构”都可以被任命为“调解委员会”，根据《德国保险合同法》第214条第2款之规定，只有“在提供建议、咨询结果或作出决议时能保持独立性，并不受任何机构的约束且能够从其组织和专业角度完成相关任务”的司法机构，才可以被任命为“调解委员会”。

“调解委员会”调解两类保险合同争议：其一，根据《德国民法典》第13条与消费者签订的保险合同引发的争议（《德国民法典》第13条是关于“消费者”定义的规定。该条规定：“消费者是指为这样的目的而缔结法律行为的任何自然人：它既不能算作自然人的营利活动，也不能算作其独立的职业活动。”可见，“消费者”在德国法上只能是自然人而非法人。）；其二，保险中介人或保险顾问与投保人之间的保险合同争议。

保险事业监管机构是联邦金融监管局（BaFin），它是一家综合监管机构，负责银行、保险和证券市场监管。德国保险协会（GDV）的任务是向BaFin反映其观点和需求，以便实现允许保险业者以最佳方式履行其职责的监管条件。GDV于2001设立了一个具有独立法人人格的申诉专员协会（Der Ombudsmann für Versicherungen），作为一种替代性纠纷解决机制。

申诉专员协会的运营资金由成员保险公司承担。设有一般“保险投诉官”和“首席保险投诉官”负责处理保险争议。选任保险投诉官须经保险机构代表和消费者团体代表共同组成“顾问会”进行。为保证保险投诉官的中立和公正地位，保险投诉官在被选任前三年和任职期限内不得从事保险事业。

保险申诉专员协会受理保险争议案件非常灵活，可接受任何方式的保险争议处理申请，且保险消费者无须缴纳任何费用（不包括申请人聘请律师的费用）。

不是任何保险争议保险申诉专员协会都可以受理，例如，争议金额超过80000欧元不予受理、医疗保险争议、非保险活动当事人争议（侵权争议等）、其他机构正在处理的争议等。保险申诉专员协会受理案件后一般在3个月内审结。小额争议（低于5000欧元）处理决定对双方均具有拘束力；对5000欧元以上的争议处理结果不服可以向法院提起诉讼。争议额在5000～8000欧元之间的案件，申诉专员协会可以做出不具有约束力的建议。申诉专员协会属于德国民事诉讼法第15a条规定的“其他调解机关”，具有重要的法律地位。

2.日本

1998年前，受理保险投诉曾是日本保险监管部门的职能。1998年金融监督厅成立后，出于“本厅的职责是确保保险公司经营的健全性，对于个别交易不进行仲裁”的考虑，对保险纠纷不再进行调解［11］。尽管原则上不处理个别投诉，但金融监督厅向社会公示了咨询投诉窗口。在处理保险投诉方面，保险监管部门与保险行业协会有比较密切的工作关系。日本的生命保险协会和损害保险协会受保险监管当局的委托，进行保险咨询投诉处理和对保险争议进行调解。可见，在日本，行业协会在处理投诉方面发挥着与英国FSO较为相似的作用，是解决保险消费者投诉的主要渠道，但金融监督厅对协会的投诉处理工作进行督导，这在客观上增强了协会处理保险纠纷投诉的权威和效力。下面详细介绍日本有关保险纠纷的处理体制：

（1）政府及金融厅所设诉讼外纠纷解决机制

①内阁府国民生活局。国民生活局为了确立符合21世纪的经济社会体系，建立能让国民安心安全生活的社会，致力于消费者政策的推进、市民活动的促进、个人信息的保护、公益通报者的保护以及国民生活的分析和展望等活动。国民生活局与下属的国民生活中心以及设置在全国各地的消费者生活中心联手，为了提高有关咨询和投诉纠纷处理的功能，并且把投诉咨询内容反映在消费者纠纷的防患于未然以及防止扩大等消费者政策中，而制订相关制度。

②国民生活中心。独立行政法人国民生活中心从全国的消费生活中心收集以消费生活为主的各种信息，对其进行分析并提供信息，以防消费者蒙受损失和损失扩大。该中心内设置的消费者投诉处理专门委员会针对在平日咨询处理工作中难以解决的案件，回答国民生活中心理事长的询问时，站在公正中立的立场上给予建议。国民生活中心接受建议，解决消费生活咨询问题。

③消费生活中心。设在各都道府县的消费生活中心里，有专业咨询师接受消费者对商品及其服务等整个消费生活相关的投诉和询问等咨询，站在公正的立场上进行处理。全国的消费生活中心和国民生活中心的咨询处理包括向消费者提供有利于解决纠纷的信息以及消费者进行自主交涉时的建议等，但在难以进行自主交涉的情况下，中心将介于消费者和经营者之间帮助处理投诉。

④金融厅。2005年设立的金融服务使用者咨询室，从提高金融服务使用者方便性的观点出发，通过电话、网络、传真等方式，全方位应对金融行政及金融服务等相关使用人的询问、咨询、意见等，实现全方位接受使用人咨询的一站式受理。在对咨询内容和处理情况等，进行系统地记录和保管的同时，转交给相关部局，力求将其有效地灵活运用于企划立案、监察、监督。通过总结并公布咨询等受理的实际成果以及主要咨询事例，广泛地提供有利于保护消费者的信息。对投保的咨询以及对个别具体保险公司的投诉，在先行听取情况之后，引导其向日本财产保险协会和人寿文化中心投诉，并委托应对。

（2）行业团体所设诉讼外纠纷解决机制

①损害保险协会（General Insurance Association of Japan，GIAJ）。GIAJ重要任务之一是答复问询并且妥善地处理与损害保险业务有关的投诉。在日本各地设有损害保险业务咨询办事处和汽车保险索赔咨询中心。为了更好地化解消费者的不满情绪，加强自身的投诉解决职能，调配更多的资源，以利于损害保险业务咨询部开展咨询和仲裁服务。利用与成员公司联网运行的“GIAJ咨询及投诉数据库”，并且在完善与咨询和投诉有关的报告及管理系统。

损害保险咨询室。日本损害保险协会在生活服务部下设置了“损害保险咨询室”接受投保人关于投保和保险公司的咨询和投诉，若出现对个别保险公司的投诉时，损害保险咨询室将与该保险公司联系，委托解决。

汽车保险赔付咨询中心。日本损害保险协会在全国都道府县设“汽车保险赔付咨询中心”作为其分支机构，接受关于汽车保险的保险金求偿的询问、咨询、投诉，若出现对个别保险公司投诉情况，将于该保险公司联系，委托解决。

损害保险调停委员会。日本损害保险协会里设立了“财产保险调停委员会”。原则上从受理投诉超过3个月以上未解决问题的，根据投诉递交人的要求可以诉诸调停委员会。以下情形除外：设计财产保险公司经营方针和董事、职员个人事项的；属于与财产保险相关的其它纠纷解决中心（交通事故纠纷处理中心等）的对象事项的诉讼及民事调停进行中或者已经结束的；调停方案制订时，调停委员会对有无发生事故等重要事实难以进行判断的；申诉人以不正当目的提出调停申诉的；申诉人权利或权限以外的；涉及到个人信息事项的。调停费用包括出席调停委员会的交通费、其它手续费等以外的费用给予免除。但是，当调停委员会在东京召开时，以及制作调停方案需要咨询专家建议时，按实际发生费用申请。

②生命保险协会（Life Insurance Association of Japan，LIAJ）

生命保险咨询处。有关什么保险合同的查询、咨询由担当营业的职员和保险代理店、各生命保险公司的投保人咨询窗口进行应对。但是，对个别合同内容以外的常规性咨询，以及投保人和营业职员、代理店、生命保险公司之间因某些差错产生纠纷，在和生命保险公司交涉未果感到为难时，可以向“（社）生命保险协会的人寿保险咨询处”提出投诉。日本生命保险协会根据《生命保险相谈所规程》设有53个地方联络所，负责对生命保险有关咨询与投诉的处理。

人寿保险咨询处仲裁委员会。从保险学者、律师、医生等专家及协会的专职董事中选出5名委员，任期为2年，对消费者与生命保险公司之间的纠纷等进行解决［11］。该机构受理投保人等的投诉，无论是否对生命保险公司提出解决要求并帮助双方和解，原则上超过1个月，问题仍无法解决时可诉诸该机关。仲裁相关费用给予免除。

三、借鉴及启示

保险ADR制度是以解决保险消费者与保险机构间的具体保险纠纷为中心的制度。在全球范围内，保险纠纷解决机制呈现多元化的趋势。如何处理传统的纠纷解决机制——诉讼与新兴的纠纷解决机制——ADR之间的关系，使“解决争端过程的生态学”（ecology of dispute processing）和谐平衡［12］（p199），是当前面临的挑战。保险发达国家和地区关于保险纠纷诉讼外解决机制的经验将为我国相关领域的研究与制度创新提供有益参考。

第一，保险纠纷解决机制的建立应以有利于保护保险消费者权益为优先理念。综合考察国外保险发达国家和地区保险争议处理的经验，我们注意到，无论选择何种保险纠纷处理机制其宗旨都是为了保护保险消费者的权益，且均考虑了专业、客观、公正、有效、便利和公信力的原则，借此保障纠纷解决的质量和效果，提高保险消费者对保险市场的信赖度和保险市场的活力。这为我国完善和创新保险纠纷诉讼外解决机制提供了有益的他山之石。

《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号）第二十三条提出：“加强保险消费者合法权益保护。推动完善保险消费者合法权益保护法律法规和规章制度。探索建立保险消费纠纷多元化解决机制，建立健全保险纠纷诉讼、仲裁与调解对接机制。”可见，加强保险消费者合法权益保护是我国加快发展现代保险服务业的核心题意。探索建立保险消费纠纷多元化解决机制，应注重倾听保险消费者的声音和需求，多元化保险纠纷解决机制的建立应最大限度降低保险消费者用于处理保险争议的人力、时间成本与经济成本。

第二，探索建立整合性的独立的保险消费纠纷处理机制。参酌英国金融评议机构（FSO）的争议处理机制，可考虑设立整合性的独立的保险申诉与争议处理专责机构。独立的保险消费者保险争议处理机构，应负责处理一定金额以下或特殊复杂保险纠纷案件，并遵循快速、公平、高效、公信力强的处理原则。在保险消费纠纷常具有高度专业复杂性、技术化和跨业的情形下，建立独立的整合性的保险消费纠纷处理机制或不失为一种有效的解决方案。当然，这并不排斥其他纠纷解决机制的建立与探索。目前，行业性纠纷解决机制与保险公司内部处理程序的衔接以及诉调对接机制已得到保险监管和审判部门的重视。根据最高人民法院和中国保险监督管理委员会联合发布《关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》（法［2012］307号），以及《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》（法［2012］116号）的精神，可结合本地区特点和优势，进一步完善行业调处、消费者协会调解、向监管部门投诉、保险公司自处、仲裁和诉调结合的多元化保险消费纠纷解决机制。

第三，应考虑制定保险消费纠纷解决专门法，以特别法的形式规范保险纠纷解决程序方面的各种问题。在不能制定保险消费纠纷解决专门法的情况下，应考虑通过修订《保险法》和《消费者权益保护法》为保险消费纠纷解决机制予以法律定位。通过修订《保险法》，为设立独立的整合性的保险纠纷处理专责机构提供法律上依据，并可通过《保险法》之授权立法条款，授权国务院保险监督管理机关负责保险纠纷处理机制之法规制定及监管工作。另，亦可通过修改《消费者权益保护法》，立法明确规定保险消费纠纷适用该法，并设置专款规定保险消费纠纷的处理机构和解决程序。这样，保险消费纠纷处理机构的法律地位及处理结果的权威性和公信力均将得到提升。

［1］西蒙·罗伯茨，彭文浩.纠纷解决过程：ADR与形成决定的主要形式［M］.刘哲玮，李佳佳，于春露译.北京：北京大学出版社，2011.12.

［2］NAIC.We can look at complains about most financial matters including：banking，insurance，mortgages，pensions，savings and investment，credit cards and store cards，loans and credit，hire purchase and pawn broking，money transfer，financial advice，stocks，shares，unit trusts and bonds［EB／OL］.http：∥www.financial－ombudsman.org.uk／about／index.html，2012－06－21.

［3］NAIC.FIN.OMBUDSMAN SERV.ANNUAL REVIEW 2007／08，at 49（2008）［EB／OL］.http：∥www.financialombudsman.org.uk／publications／ar08／ar08.pdf［hereinafter ANNUAL REVIEW’08］，2014－10－12.

［4］NAIC.FOS annual review 2012／2013［EB／OL］.http：∥www.financial－ombudsman.org.uk／publications／ar13／index.html，2013－09－30.

［5］林勋发.保险契约法相关法律问题及其解决对策［R］.中国台湾“行政院金融监督管理委员会保险局”，2006.

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