论公安机关刑事执法公信力

2015-02-13张品泽陈杰

铁道警察学院学报 2015年6期

关键词：公信力执法人员公正

张品泽，陈杰

（中国人民公安大学法学院，北京 100038）

论公安机关刑事执法公信力

张品泽，陈杰

（中国人民公安大学法学院，北京 100038）

法治公安建设离不开公信力。公安执法公信力是社会公众依据自身知识、经验和情感，对警察刑事执法活动的认同感和满意度。公安执法公信力评判，由被评判主体、被评判对象、评判主体、评判标准和评判结果等五部分构成。防范执法权滥用是获取公安执法公信力的前提，执法公正是对公安执法公信力根基的维护，保障人权是提升公安执法公信力的必由之路。

公安执法公信力；刑事执法；执法规范化

引言

2015年2月，公安部发布了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称“意见”）。该“意见”的焦点之一是：“着力建设法治公安，确保严格规范公正文明执法，提高公安机关执法水平和执法公信力，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。”公安机关执法活动由刑事执法和行政执法构成。相对于行政执法而言，刑事执法在证据收集、强制措施以及人权保障等方面，均有更高的规范性要求。本文所探讨的公安执法权限于公安刑事执法。公正文明的刑事执法，是公安机关执法水平的象征，也是“公安机关刑事执法公信力”（以下简称“公安执法公信力”）的标杆。公安机关承担着与人民群众切身利益关系密切的大多数刑事案件的执法任务，这一现实必然要求公安机关公正文明执法，提高刑事执法水平，让众多案件诉讼参与人及公众感受到高的公信力。公安执法不公，很容易导致案件事实认定出现差错，酿成冤案，不仅给案件当事人造成严重后果，而且会激起公众强烈不满，大大削弱公安执法公信力。公安执法公信力是法治公安建设的重要内容，也是衡量公安法治程度的主要标准。认清公安执法公信力的内涵和构成，是该领域理论研究的基础，也是引导该领域实践的需要。防止执法权滥用、执法公正和保障人权，是党的十八届四中全会对提高司法公信力的要求，也是公安机关获取执法公信力的前提、根基和路径［1］。

一、公安执法公信力的内涵及其构成

公信力是近年来我国社会公众评价司法、执法活动的一个“热词”。公安机关是刑事执法活动的主要承担者，当然免不了接受公众对其公信力的评价。理论界有关公信力的理解多种多样。有的观点简单直白，通俗易懂，认为公信力就是“赢得公众信任和信赖的能力”［2］。有的观点抽象、严谨，认为“公信力是指公共权力领域与公民社会领域中以组织形态存在的行动者（公共机构）及具有‘公共性’的抽象存在物（主要包括语言、制度、权力、货币、真理等）因赢得公民的普遍信任而拥有的权威性资源”［3］。还有的观点务实、独特，认为“公信力概念就意味着不仅有关司法和执法的实际状况，而且有关公众对司法和执法的想象、理解和期待。而公众对司法执法的想象、理解和期待与公众从各种媒体中获得的相关信息有关，与媒体对司法执法的想象、理解、期待以及对相关信息的选择性报道有关”［4］。笔者认为，公信力属于人们价值评判中的一种标签，是社会公众依据其自身知识、经验和情感，对某一主体及其活动（行为和后果）的认同感和满意度。公安执法公信力，是指社会公众依据自身知识、经验和情感，对公安机关刑事执法活动（行为和后果）的认同感和满意度。因此，可从以下几方面理解其内容构成。

其一，公安执法公信力的被评判主体——公安机关。从结果意义上看，公安机关是作为一个整体而成为被公众评判的主体的；从行为意义上看，警察个体才是被公众评判的主体。即，当公安机关参与刑事执法活动时，具体办案人员的一言一行，均具有代表公安机关整体形象的意义。值得注意的是，当前我国各地公安机关因人员不足，而不同程度地自行招录了大量非在编辅助人员（即“辅警”）。该主体在其执法行为因主体不合法而被否定的同时，仍然会被公众视为公安机关的代表，从而成为被评判的公安机关主体。

其二，公安执法公信力的被评判对象——公安执法活动（行为和后果）。在规范层面，公安执法活动主要有三类：一是证据收集（“被评判对象一”），二是对犯罪嫌疑人采取强制措施（“被评判对象二”），三是对案件作出相关处理决定（“被评判对象三”）。其中，第一类，证据收集，不仅种类多、持续时间长，而且所针对的人员范围较广泛。这就要求“公安机关刑事执法人员（以下简称“执法人员”）兼顾多方利益，否则，该类行为及其后果获得认同感和满意度的机会将下降，公众对公安执法公信力进行负面评判的概率则将增加。该类行为的直接后果是获取各类证据材料，因而，证据材料及其获取过程均属于公众评判公安执法公信力的对象。第二类，对犯罪嫌疑人采取强制措施，就种类而言较第一类行为略少，不过，其持续时间同样较长。该行为直接影响的对象是犯罪嫌疑人，但是，其后果一般是限制或剥夺人身自由，且犯罪嫌疑人被判处刑罚的可能性较大，因而，被害人、辩护人、犯罪嫌疑人亲属都极为关注，对公众也有相当的吸引力。第三类，对案件作出相关处理决定，主要有：立案与否的决定，撤销案件与否的决定，移送起诉与否的决定。与上述两类行为不同的是，该类行为自身并无关注点，公安执法公信力评判的关注点集中于行为的结果。与第二类行为相同，受该类行为结果直接影响的对象是犯罪嫌疑人（被控告人），且被害人、辩护人以及犯罪嫌疑人（被控告人）的亲属同样极为关注，因为该类行为的结果对案件的进程有决定作用。

其三，公安执法公信力评判主体——公众。当今社会，引发公众参与对公安执法公信力的评判，既离不开传统大众传媒（广播、电视、报刊）的报道，也少不了网络“自媒体”（微信、微博、电子邮件、社交论坛）的传播。此外，辩护律师介入侦查的程度和频率的增加，普通民众（使用手机、平板电脑）“随手拍”的盛行，以及各种监听监视设备的使用，将公安执法行为和后果及时曝光的可能性变大。通过媒体获悉公安执法活动，再经媒体及时表达其对公安执法公信力评判的公众，可称为“及时评判公众”。在民意调查机构欠发达的当今中国，以各类媒体为中心的“及时评判公众”是评判公安执法公信力的主要成员。

除了上述“及时评判公众”之外，还需关注“跨时评判公众”，即对多年前的公安执法公信力予以评判的当下公众。该情形集中显现于近年被媒体报道的“冤案平反”过程中。如，近年被公众热评的内蒙古的“呼格案”、福建“念斌案”、杭州“张氏叔侄案”，均为十年前甚至二十年前的公安执法行为。由于“跨时评判公众”很难用当时的眼光看待当时的公安执法活动，因而，公安执法公信力受贬低的结局几乎无法避免。

此外，诉讼参与人（当事人和其他诉讼参与人）具有公信力评判主体和被评判对象的双重身份。一方面，诉讼参与人直接参与公安执法活动，是公安执法活动的一部分，他们亲身体验或感受了公安执法活动是否符合公平与正义。公众评判公安执法公信力当然包括了诉讼参与人，如果少了诉讼参与人，公安执法活动便不完整。另一方面，诉讼参与人向公众讲述参与公安执法活动的事实情形，表达亲身感受和看法，成为评判公安执法公信力的主体。

其四，公安执法公信力的评判标准——公平正义。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在阐述“提高司法公信力”时要求“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”［5］。这里的“公平正义”显然被当作评判公信力的标准了。为了贯彻党的十八届四中全会上述要求，公安部、最高人民检察院和最高人民法院相继颁布规范性文件①即《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》和《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》，以及《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（法发〔2015〕3号）。，明确要求将公平正义作为评判执法、司法公信力的标准。在执法领域，公平正义的操作性或制度性标准，又具体分为防范权力滥用、执法公正和保障人权三个方面，且分别构成获取公安执法公信力的前提、根基和路径。

无论是主动参与还是被动介入公安执法公信力的评判，公众首先凭借的都是自身现有知识和经验。即便缺乏相关知识和经验，公众通常也不会放弃或暂缓评判，等待获取必要知识、积累相关经验后，再进行评判。甚至对于特定形式的民意调查，即便有设定的评判标准，也会有人弃置不管，我行我素，坚持自己的评判标准。“普法”虽已倡导多年，但公众知晓法律的比例并不够高，加之，近期立法、修法频繁，需“普法”的内容急增，对于公安执法公信力评判需要的修订后的刑事诉讼法及相关部门解释的法律知识，多数公众往往仅限于浏览媒体的相关报道，难以满足他们依法评判公安执法公信力的需求。公安执法行为的专业性和保密性，与普通公众从事的行业有较大不同，这就使得多数没有公安执法经验的普通公众在对公安执法公信力进行详判时无法以自身经验弥补相关法律知识的欠缺。该情形下，个人情感因素会乘虚而入，即便公众从同一信息源获悉公安执法活动信息，他们也会在评判时因每个人的心情、脾气、兴趣等情感差异，而呈现出多样性的评判结果。

其五，公安执法公信力的评判结果——公众认同感和满意度。从规范性文件到理论和实践，公信力的评判结果都离不开公众的认同感和满意度②有关规范文件参见上述公安部、最高人民检察院、最高人民法院发布的改革意见。在理论和实践中，通过问卷调查方式，对公安机关执法的社会满意度进行调查也较常见，相关研究成果如：黄凌娟、张炜《论警察执法公信力的构建途径》，《公安学刊》2011年第5期；王庆锋《公安派出所执法满意度测量研究》，《中国人民公安大学学报》2009年第5期；黎慈《警察执法的公众满意度现状及其有效提升》，《山西警官高等专科学校学报》2012年第3期；杨蕾《提升公安执法公信力之探索》，《河北公安警察职业学院学报》2012年第3期；张静《全市公众安全感和执法满意度调查总结暨紧急动员会议召开》，《新乡日报》2010年10月22日第1版。。其中，公众对公安执法活动的认同感（以下简称“认同感”），是指公众就其所了解和认知的公安执法活动（包括行为和后果），对照规范性文件，在进行理性分析思考后，赞同或支持的程度，即公安执法公信力评判的“理性结果”（以下简称“理性结果”）。公众对公安执法活动的满意度（以下简称“满意度”），则是指公众就其所了解和认知的公安执法活动（行为和后果），从感性上表达符合其期望或需求的程度，即公安执法公信力评判的“感性结果”（以下简称“感性结果”）。问卷调查是目前了解公众评判公安执法公信力的主导方式。设计问卷时，应先让公众作理性评判，之后再询问其总体感受。这样设计调查问卷的优势是，不仅能够获得“认同感”和“满意度”两方面结果，还能确保公众的“感性结果”是在“理性结果”基础上作出的，避免了公众评判“满意度”时主观性过分张扬，从而防止失去评判结果的有效性。

目前，有关“认同感”的研究和实践十分罕见，而有关“满意度”的理论研究几乎都是从警察执法活动总体上谈及刑事执法活动的③如：黄凌娟、张炜《论警察执法公信力的构建途径》，《公安学刊》2011年第5期；王庆锋《公安派出所执法满意度测量研究》，《中国人民公安大学学报》2009年第5期；黎慈《警察执法的公众满意度现状及其有效提升》，《山西警官高等专科学校学报》2012年第3期。，研究的深度和系统性显然不足，更缺乏以党的十八届四中全会提出的“公平正义”为评判标准具体探究公安执法公信力的精神。从媒体报道可以看出，实践中，公安机关已重视“满意度”，且多地公安机关已将“满意度”作为工作业绩的考核指标④如：吕东《宁夏：人大测评公安机关规范执法满意度逾95%》，《人民公安报》2010年8月4日第2版；李勇、陈志刚《甘肃：公安执法满意率达85%以上》，《人民公安报》2006年2月11日第1版；普淑娟、李书洲《我市公安机关执法满意度显著提升》，《周口日报》2009年8月10日第B02版；张静《全市公众安全感和执法满意度调查总结暨紧急动员会议召开》，《新乡日报》2010年10月22日第1版；王晓磊、杨天祥、屈军兆《民心民意是方向，群众满意是标准——许昌市政法机关执法满意度再获全省先进》，《河南法制报》2014年1月28日第7版。。当前，这种仅关心“满意度”的做法，并未引起理论研究的重视。如上所述，其不良后果是，在“认同感”的“满意度”评判过程中主观性难以控制，公众评判公信力时的情感宣泄也难以避免。公安机关如果一味追求这种仅表现公众情感的“满意度”，就不仅会失去公安执法公信力的有效评判结果，还会误导公安机关盲目跟随“公众感觉”的执法模式呈现。

二、公安执法公信力获取的前提：防范执法权滥用

在刑事执法活动任何环节，执法人员只要滥用权力，就会出现法律上的无效行为。该行为如果未能被及时撤销或纠正，那么，公众获悉后，除了受到严厉的谴责和批评外，还会导致公安机关业已建立的公信力受损。因而，防范公安执法权滥用，是公安执法公信力建立的前提条件。

如何防范公安执法权滥用？笔者认为，选择准确、恰当的执法规范，厘清执法权界线或清单，是防范执法权滥用的首要任务。公安机关刑事执法的主要依据是刑事诉讼法，公安部发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称“公安规定”）对其做了进一步细化。值得注意的是，最高人民检察院和最高人民法院分别发布的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称“高检规则”）和《最高人民法院关于适用刑事诉讼法的解释》（以下简称“高法解释”），也对公安执法的某些环节作出了规定。据笔者了解，实践中，执法人员对于刑事诉讼法中没有具体规定的权力运用要求，通常都以“公安规定”为执法依据（界线），很少有人关注“高检规则”和“高法解释”。依据《立法法》，除了全国人大常委会之外，只有最高人民法院和最高人民检察院才有权就刑事诉讼法的具体应用问题作出解释，公安部有权就刑事诉讼法执行问题制定部门规章，但无权解释刑事诉讼法。对于刑事诉讼法同一条款，如果“公安规定”与“高检规则”或“高法解释”有冲突，那么，执法人员应当以后两者为依据；如果“公安规定”没有作出具体规定，则也应当以后两者为执法依据。

从条款总量看，“公安规定”条款远远少于后两者。刑事诉讼法中多处涉及公安执法的条款，“公安规定”并未作出具体的操作性要求。执法人员如果仅依靠“公安规定”，则难免在某些情形下陷入规则缺失的执法困境。该困境一定程度上又会催生执法人员职权滥用，损害公安执法公信力。

其一，证据收集（“被评判对象一”）。公安机关的大量刑事执法活动都与证据收集有关，该活动也是公众评判公安执法公信力的主要对象之一。一旦因执法依据缺乏而滥用执法权，相关诉讼参与人就很容易将该行为向公众传播，引发“及时评判公众”对执法行为的不认同和不满意，损害公安执法公信力。该行为即便未及时被公众知晓，也会在其导致的错案被平反昭雪之时，受到“跨时评判公众”的谴责和批判，大大降低公众对不同时期公安机关的“认同感”和“满意度”，严重伤害其公安执法公信力。

如，公安机关在勘验、检查、侦查实验、搜查、查封、扣押、提取、辨认等大量证据收集活动中，均需要有见证人参加，然而，“公安规定”仅就现场勘查的见证人资格提出了笼统性要求，即“与案件无关的公民”①参见“公安规定”第210条。，难以满足执法需求。相比之下，“高法解释”的相关规定就十分具体②参见“高法解释”第67条。，执法人员应更多关注后者，寻求执法依据。

又如，刑事诉讼法禁止以“刑讯逼供”和“其他非法方法”收集口供、被害人陈述以及证人证言。究竟什么样的行为属于“刑讯逼供”和“其他非法方法”？“公安规定”并未作出具体规定。该情形显然不利于防范执法人员滥用执法权、非法获取言词证据。执法人员仍应参照“高检规则”和“高法解释”有关具体规定③参见“高检规则”第65条、“高法解释”第95条。。类似之处还表现在公安机关制作“到案经过”或“抓获经过”证据材料，以及使用技术侦查获取证据材料等执法活动中，“高检规则”或“高法解释”均就“公安规定”未涉及之处，提出了规范性要求④参见“高法解释”第108、101条，“高检规则”第266条。。

其二，对犯罪嫌疑人采取强制措施（“被评判对象二”）。公安机关除了拥有逮捕申请启动权和执行权之外，还享有其他四种强制措施（拘传、取保候审、监视居住以及拘留）的决定权和执行权。对于该职权配置的立法格局，理论界已有人指出其弊端，但是，对于普通公众来说，关注点则是逮捕申请权的滥用。其表现形式有二：

一是为了延长拘留后的羁押期间，滥用逮捕申请权，将无须逮捕的犯罪嫌疑人提请批捕。这样做不仅侵害了犯罪嫌疑人的人身自由权，还是近年来看守所内犯罪嫌疑人死亡事件的重要原因之一⑤如“躲猫猫死”、“洗澡死”、“床上摔下死”、“噩梦死”、“喝水死”等。参见白俊华《看守所论——以刑事诉讼为视角》，中国政法大学出版社2015年版，第1页。，因而引发公众对公安执法的担忧和质疑。该执法权滥用，与“公安规定”仅规定提请批捕而未列举不提请批捕的情形有关。该规定在促使执法人员积极行使逮捕申请权的同时，难以有效对其制约和防范。因此，执法人员应当关注“高检规则”中有关不予逮捕的规定①参见“高检规则”第143至145条。。

二是没有及时将需要逮捕的犯罪嫌疑人提请批捕，在引起被害方不满的同时，也会引发“及时评判公众”对犯罪嫌疑人现实危险性的担忧，减损了公众对公安执法公信力的认同感和满意度。如，对于违反取保候审、监视居住规定且情节严重，可以提请批捕的情形中，“公安规定”没有像“检察规则”那样，将“住址、工作单位和联系方式发生变动，未在24小时以内向公安机关报告，造成严重后果的”情形纳入②参见“高检规则”第100条、“公安规定”第131条。。又如，“公安规定”对于“违反规定进入特定场所、从事特定活动或与特定人会见或通信的”情形③同上。，要求2次以上，才提请批准逮捕，而“高检规则”则没有2次要求，即，对于1次违反上述要求的犯罪嫌疑人，也可提请批捕。同样，执法人员也应参照“高检规则”上述要求，恰当行使执法权。

其三，对案件作出相关处理决定（“被评判对象三”）。除了上述强制措施决定权之外，公安机关在行使立案、撤案和移送审查起诉的处理决定权时，也存在滥用执法权的可能。尤其对于证据不足的案件，公安机关不情愿否定自我的倾向，会促使“带病”案件被移送起诉，为错案埋下隐患。近年来，被平反昭雪的多起错案，在侦查阶段都存在证据不足仍被勉强移送起诉的情形。刑事诉讼法虽然规定了“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定”④《刑事诉讼法》第171条。，但是，如果执法人员对于证据不足案件，主动及时作出相应处理决定（如继续侦查或撤销案件），不再勉强让案件“带病”移送起诉，就不仅会减少错案发生率，还能提高诉讼效率，避免退回补充侦查的尴尬。同情被害方的“及时评判公众”，或许会因犯罪嫌疑人未能迅速移送起诉而有异议和不满，但是，该情形的不满远比错案给公安执法公信力带来的伤害小，而且随着公安机关继续侦查或重新立案的进展，这种不满也将逐步消除。

如同上述适用强制措施情形，“公安规定”也仅就移送审查起诉的情形作出了要求，没有规定证据不足不移送起诉的情形。因此，“执法人员”在侦查终结时，应参照“高检规则”⑤参见“高检规则”第404条。，避免将证据不足的案件“带病”移送起诉。

除了上述因执法规范缺失而引发的权力滥用，公安机关在明确授权范围内同样会存在执法权滥用情形。不过，该情形对公安执法公信力的减损，很大程度上可通过公正执法和人权保障两方面予以防范，因为二者是公安执法公信力之根基和提升路径。

三、公安执法公信力根基的维护：执法公正

如上所述，公安机关滥用执法权，会轻易将公信力毁于一旦；反之，公信力的形成则并不轻松，需要公安机关日积月累地公正执法为了“让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义”⑥参见《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，《新华网》，2015年2月15日，2015年9月2日访问。，应构建公安执法公信力之根基。

从内容上看，公安执法公正可分为刑事执法程序（过程）公正（以下简称“程序公正”）和刑事执法实体（结果）公正（以下简称“实体公正”）。其中，“程序公正”是指执法人员摒除个人私心、偏见和利益，严格按照程序法要求办理案件。“实体公正”是指执法人员办理案件的结果符合客观实际和实体法要求。在刑事执法过程中，公安机关应努力追求二者统一实现，即“办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正”［6］。

实践中，执法人员会发现，“程序公正”和“实体公正”有时候难以同时实现，且不得不面临下列两种不同模式的选择：模式一，“程序公正”优先，兼顾“实体公正”。即执法人员在优先保证按照程序法要求办理案件的情况下，尽最大努力避免该执法行为带来实体法上的不利后果。模式二，“实体公正”优先，兼顾“程序公正”。即执法人员在优先保证按照实体法要求办理案件的情况下，尽最大努力减少该执法行为带来程序法上的不利后果。如何选择才能最大限度满足维护公安执法公信力的需要？笔者认为，对于不同的公信力被评判对象，执法人员应做不同选择。选择适用不同模式时，应主要参照以下两重标准：一是执法程序对执法实体性结果的影响程度（以下简称“标准一”）。如果执法程序不公正，会在较大程度上导致执法实体性结果不公正，那么，应当选择程序优先模式；相反，可以选择实体优先模式。二是执法程序对于基本人权保障程度（以下简称“标准二”）［7］。如果执法程序不公正，便有可能会侵犯公民基本人权，那么，应选择程序优先模式；反之，选择实体优先模式。对不同类型的公信力被评判对象，执法人员应按照上述选择因素，选择恰当的执法公正模式。

其一，证据收集（“被评判对象一”）。侦查阶段主要任务之一便是收集证据。公安机关收集证据的过程，是向公众展示执法公正的过程，也是维护公安执法公信力的过程。

从证据的表现形式看，所有言词证据均是以人的言词为证据载体的。收集此类证据时，若执法程序不公正，则直接导致言词证据本身（实体性结果）不公正的概率往往较大。这些不公正的收集言词证据的程序，往往会直接影响所要收集的相应口供、被害人陈述、证人证言、鉴定意见等证据内容完整性或真实性。因此，参照“标准一”，执法人员应选择程序优先模式。此外，收集言词证据程序对基本人权保障可能形成不利影响，因为执法人员收集言词证据时，难免会与言词证据提供者直接接触。不公正的收集言词证据程序，将会为使用非法手段对待言词证据提供者提供机会，侵犯其基本人权。因此，参照“标准二”，执法人员收集言词证据时，也应当选择程序优先模式。即，应优先保障执法程序公正，即便该程序规则的适用有可能对执法实体公正的结果产生不利影响。这是考虑到多数情形下，适用程序优先模式收集言词证据能够促进实体结果公正以及基本人权保障。还可以通过人数较多的言词证据提供者途径，向公众传递执法公正信息，这样做有利于公安执法公信力的维护。

与言词证据受不公正收集程序的影响不同，收集以物为载体的实物证据程序不公正，并不直接导致执法结果实体不公正。即，被收集的实物证据，并不像言词证据那样，能够自行导致证据自身的真实性或完整性受损。该执法程序不公正，至多让执法人员针对收集的实物证据，或记录实物证据收集的另一实物证据（笔录类证据），实施非法或不当行为有机可乘。因此，参照“标准一”，执法人员在收集实物证据时，应适用实体优先模式进行。即，应优先保障执法实体结果公正，即便获取该执法实体结果过程在某种程度上损害了执法程序公正。实物证据一旦丢失、损毁，便难以重新获取，这一点不同于言词证据可重新、重复收集的特征。所以，优先保障言词证据收集程序公正，即便最终导致收集该言词证据的结果不公正，仍有机会重新收集，使得实体公正得以弥补和恢复，重新赢得公信力。而对于实物证据来说，如果为了保障收集程序公正而放弃对实物证据收集，这种实体结果上的不公正，随着该实物证据被遗失、毁灭、替换等不利情形的发生，便无法像言词证据那样重新收集，也无法弥补和恢复实体公正，导致公安机关丧失重新赢得公信力的机会。

其二，对犯罪嫌疑人采取强制措施（“被评判对象二”）。与证据收集不同，强制措施的功能主要体现为程序上的保障、预防和保护，即，防止犯罪嫌疑人、被告人逃避、妨碍诉讼，阻止其继续危害社会［8］。一方面，执法人员对犯罪嫌疑人采取强制措施，并不直接产生实体性法律后果。虽然采取强制措施会导致犯罪嫌疑人人身自由受到限制或剥夺，且如果犯罪嫌疑人最终被法院判处有罪，他被采取强制措施的期间还可用来抵折刑期，但是，不能因此认为采用强制措施就产生实体性后果了，否则，强制措施就成了对犯罪嫌疑人的惩罚，就是有罪推定。因而，从“标准一”角度看，强制措施的执法程序对实体性后果的无从影响，应按照程序优先模式执法。另一方面，公安机关适用强制措施的程序性后果，是对犯罪嫌疑人自由权的限制或剥夺。自由权是基本人权。强制措施的执法程序不公正，便有侵犯基本人权之可能，所以，按照“标准二”，执法人员也应选择程序优先模式。

如上所述，公安机关采取强制措施的权力十分集中，除了对于逮捕只有启动申请权和执行权而没有决定权之外，它全方位拥有其他四种强制措施的启动权、决定权和执行权。在这种权力高度集中运行模式下，执法程序公正性显得极为重要，也极易引发公众的质疑而伤及执法公信力。那么，在执法人员行使强制措施各项权力职能过程中，哪些程序对执法公正尤为重要，需要特别注意呢？

逮捕是最严厉的强制措施，它对人身自由剥夺期间最长，也是公安机关唯一无权决定而仅有申请权和执行权的强制措施。公安机关申请批准逮捕程序只在办案机关内部进行，其执法程序是否公正，外界公众无从知晓。不过，申请启动或决定逮捕与否的结果，公众最终是知晓的。这对于不了解执法过程，仅知晓执法结果的公众来说，在评判公安执法公信力时，往往会带来以下后果：一是公众因失去了解评判对象的基础而无从获得“认同感”。二是以感性为基础的“满意度”，因主观性和随意性较大，很容易导致公众对公信力的不当评判。三是逮捕执行程序成为公众了解公安机关在逮捕执法中行为的窗口，承载着较大的执法公正期望。公安机关在执行逮捕过程中，至少有以下程序与执法公正关系密切，这些执法程序也是执法人员维护公安执法公信力的重要环节：逮捕执行程序中法定时间，解除逮捕，释放在押犯罪嫌疑人；变更逮捕。

公安机关有权启动和决定拘传、取保候审、监视居住、拘留等四种强制措施（以下简称“四措施”），不过，启动和决定执法程序同样是在内部机构部门间，处于非公开状态，诉讼参与人和公众无从知晓，也无从评判。同逮捕措施一样，公众所见所闻的就是“四措施”的执行活动。执行程序公正与否，成为公众评判公安机关在该领域执法公信力的关键。“四措施”的法律后果虽不如逮捕严重，但也涉及对人身自由的限制或剥夺，按照程序优先模式执法时，应特别关注以下与执法程序公正关系密切的环节：“四措施”执行中的法定时间，“四措施”的解除和变更。

公安机关在执行上述强制措施过程中，如果出现执法程序不公，首先会引起犯罪嫌疑人及其家属、辩护人的不满或投诉，失去其认同感。这些不满情形一旦经多种现代媒体扩散至公众，难免损伤公安执法公信力。

其三，对案件作出相关处理决定（“被评判对象三”）。在刑事执法过程中，公安机关有权对案件作出四种处理决定：立案、不立案、撤销案件以及移送审查起诉。其中，立案和移送审查起诉决定，意味着启动侦查程序和公诉程序，是程序性后果，没有实体性后果。即便立案后，被控告人身份变为犯罪嫌疑人，或移送审查起诉后，犯罪嫌疑人身份变为被告人，也不会因此给被控告人或犯罪嫌疑人带来任何实体性后果。因而，公安机关作出立案和移送审查起诉处理决定的执法程序，无从影响执法实体后果。相应执法程序即便不公正，也不会对实体性法律后果产生影响。“执法人员”可参照“标准一”，选择实体优先模式①参见《刑事诉讼法》第110条、161条。。即，在作出立案和移送审查起诉决定过程中，优先从实体法角度考虑犯罪事实和刑事责任。上述论及的立案和移送审查起诉的条件，正是从实体法角度对执法人员提出的要求。

然而，公安机关作出不立案和撤销案件处理决定时，除了程序性后果（不启动和终止动诉讼程序）之外，还具有实体性不当后果：不追究被控告人和犯罪嫌疑人的刑事责任。公安机关作出不立案和撤销案件处理决定时，如果执法程序不公正，将会在很大程度上导致执法实体结果不公正。参照“标准一”，执法人员应当选择程序优先模式。

公安机关作出立案和移送审查起诉的决定，并非限制或剥夺人身自由的充分依据，对人身自由权也没有影响；相反，如果作出不立案和撤销案件决定，如果被控告人和犯罪嫌疑人已经被限制或剥夺人身自由②在立案决定之前，如果受理控告、举报、检举或自首的机关依法对被控告人采取紧急措施，就有可能限制或剥夺被控告人的人身自由。参见《刑事诉讼法》第108条。，则该决定就是解除对人身自由限制或剥夺的法定依据③参见《刑事诉讼法》第161条。。因此，公安机关作出不立案和撤销案件决定，对基本人权保障的影响很明显。对照“标准二”，执法人员也应当选择程序优先模式。在该模式下，执法人员在作出不立案和撤销案件决定过程中，需要特别关注相应执法程序的公正性。

四、公安执法公信力提升的路径：保障人权

如上所述，“认同感”和“满意度”是公众评判公安执法公信力的结果。既然人的感受（认同和满意）在公安执法过程中如此重要，那么，保障人权就是提升公安执法公信力的必由之路。对此，《决定》明确指出，“加强人权的司法保障”是提高司法公信力的必然选择［9］。从规范层面看，宪法、刑事诉讼法和“公安规定”均明确要求“尊重和保障人权”①参见《宪法》第33条，《刑事诉讼法》第2条、“公安规定”第2条。。“人权一词，依其本义，是指每个人都享有或应该享有的权利［10］。”对执法人员来说，保障人权就意味着保障每个人“在每一项‘公安执法’活动、每一起案件办理中，都享有或应该享有法定的权利，都能感受到社会的公平与正义”［11］。在公安执法过程中，究竟有哪些人的权利需要保障？这些人有哪些权利需要保障？如何保障这些权利？

其一，按照《决定》要求：在公安执法过程中，应当保障“当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权”；应当将“疑罪从无”作为公安机关处理刑事案件的原则；在适用强制措施和采取侦查手段时，要加强自我约束，主动接受人民检察院、诉讼参与人等其他主体的监督；重点防范刑讯逼供等非法取证而导致冤假错案发生［12］。值得注意的是，执法人员应当将犯罪嫌疑人作为保障人权的重点对象。一方面，犯罪嫌疑人享有《决定》知情权、辩护权、申请权和申诉权，占受保障权利“清单”中绝大多数；另一方面，人权保障措施都是为了防止犯罪嫌疑人被冤枉，一旦被冤枉，也要求相关措施保障能够获得及时纠正。

其二，每一位公民都是宪法中人权保障的对象，因而，执法人员应当保障每一位公民的人身自由权、人格权，保障其住宅不受侵犯权，享有通信自由权和通信秘密权以及申诉、控告或者检举权②参见《宪法》第37至41条。。在适用强制措施时，“禁止非法逮捕、拘禁，以及其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由”③参见《宪法》第37条。在采取侦查手段时，“禁止非法搜查公民的身体和非法侵入公民的住宅；禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害；禁止侵犯公民的通信自由和通信秘密；不得对公民的申诉、控告或者检举，进行压制和打击报复”④参见《宪法》第37至41条。。虽然宪法将人权保障的对象扩展到了每一位公民，但是，就其规定的相关权利“清单”和保障措施来看，犯罪嫌疑人仍然占据人权保障对象的核心地位。尽管宪法尚不能直接作为公安执法引用的法律依据，不过，作为根本大法（母法），它表明了我国人权保障的总体立法目标和执法理念，其相关内容均已经通过刑事诉讼法等规范获得具体落实，公安人员在执法过程中，如果发现有与宪法相关规定冲突或矛盾的规范，应当以宪法为依据，拒绝执行效力低的法律规范。

其三，刑事诉讼法是公安执法的主要规范依据，该法律要求执法人员从两个层面保障人权。一是按照刑事诉讼法的要求，“尊重和保护”公民的“人身权利、财产权利、民主权利和其他权利”⑤参见《刑事诉讼法》第2条。。二是按照有关刑事诉讼原则、制度和规则的要求，保障诉讼参与人（尤其是犯罪嫌疑人）获得无罪推定权、法定情形不予追究权、控告与申诉权、辩护权、回避申请权、人身安全保障权、强制措施知情权、变更与解除申请权⑥参见《刑事诉讼法》第12条、第14条、第15条、第28条至第31条、第33条、第34条、第36条、第37条、第40条、第41条、第47条、第50条、第62条、第73条、第83条、第91条、第95条、第97条、第108条至第110条、第115条、第159条、第117条。。上述权利中，有的属于原则性权利（如，获得无罪推定权），法律并未具体规定由哪一项措施来保障实施，这就需要执法人员通过其他具体制度保障其获得实现。不过，对多数权利来说，其保障措施具体明确，有可操作性。同“四中”全会报告和宪法中人权保障相比，在刑事诉讼法中，无论是人权的表现形式，还是人权受保障的主体类型，均较前两者丰富多样。因而，公安机关应当将此作为保障人权的主要依据。同样，不难发现，犯罪嫌疑人同样是刑事诉讼法中人权保障的主要对象。

其四，“公安规定”是适用刑事诉讼法的操作规范，是刑事诉讼法中有关人权保障措施的进一步细化，它的制定是为了便于公安执法。“公安规定”不应突破刑事诉讼法中人权保障的主体范围和权利“清单”。执法人员在执行“公安规定”时，切不可做出与宪法和刑事诉讼法中人权保障要求冲突的行为或决定。

犯罪嫌疑人与案件有直接利害关系，无论是参与公安执法程序，还是承担公安执法结果，其程度都超过其他诉讼参与人。因而，犯罪嫌疑人的人权保障状况，便成为影响公众评判公安执法公信力的决定性因素。犯罪嫌疑人不仅会将其在公安执法过程中享有的人权保障状况向公众传播，还会将其对公安执法公信力的评判结果向公众传播，影响公众对公安执法的“认同感”和“满意度”。不容忽视，犯罪嫌疑人及其辩护人同执法人员之间存在明显的对抗关系，因而，能否保障犯罪嫌疑人的人权，既是公安执法的难点和重点，也是影响公安执法公信力评判的关键。此外，由于其他诉讼参与人数量较多，其人权保障状况对公安执法公信力的影响同样不可忽视。

从“被评判对象”来看，上述权利“清单”和保障措施，几乎都是针对前两个“被评判对象”（证据收集、对犯罪嫌疑人采取强制措施）的，只有少数权利（如，法定情形不予追究权）涉及第三个“被评判对象”（对案件作出相关处理决定）。因而，执法人员应当特别关注在证据收集和强制措施过程中的人权保障。

《决定》明确将“疑罪从无”原则作为人权保障的执法理念。然而，无论是刑事诉讼法，还是“公安规定”，均没有要求执法人员在侦查阶段将证据不足的案件按照“疑罪从无”原则要求予以撤销，释放犯罪嫌疑人。实践中，对于证据不足的案件，公安机关要么是反复延长侦查羁押期间，要么是“硬着头皮”将案件“带病”移送检察院审查起诉，结果往往会引发下列两类侵犯人权的现象：一是超期羁押犯罪嫌疑人。该现象于前些年已经严重到看守所难以容纳的地步。后来，看守所内犯罪嫌疑人死亡事件被媒体频频报道，最终促使公检法部门联合行动，集中清理超期羁押问题。不过，由于造成超期羁押的入口没有堵住，根源没有挖掉，“边清边超”也就在所难免。二是因证据不足而导致的“命案”错误。这些案件相继被媒体揭露后，多数被平反昭雪。这些“命案”的共同点是，因证据不足，原本要判死刑立即执行的案件，多数被打了“折扣”或“留有余地”，裁定为“死缓”、无期徒刑或有期徒刑。当前公安执法公信力不断下滑，很大程度上与上述两种侵犯人权的非法现象关系密切。如果不能从制度上革除上述弊端，落实“疑罪从无”的司法原则，提升公安执法公信力的目标将难以实现。

惩罚与打击犯罪一直是公安机关刑事执法的核心任务。然而，公安机关惩罚与打击犯罪成果的逐年增长，并未相应为其刑事执法公信力的提升增加动力。显然，公众对公安机关刑事执法的期待，除了安全与稳定的社会秩序之外，还有公正文明的执法程序和方式，以及自身权利免受执法者侵犯的保障。公安执法只有“将正义以看得见的方式实现”，才能最终赢得公众的信服和满意。

［1］［5］［6］［9］［11］［12］人民出版社.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2014：20-25，20，23，24.

［2］郑成良，张英霞.论司法公信力［J］.上海交通大学学报（哲社版），2005，（3）.

［3］周治伟.公信力的概念辨析［J］.攀登，2007，（1）.

［4］朱苏力.从公众期待角度提升执法公信力［J］.人民检察，2009，（23）.

［7］程味秋，［加］杨诚，杨宇冠.联合国人权公约和刑事司法文献汇编［M］.北京：中国法制出版社，2000：81.

［8］王敏远.刑事诉讼法学（上）［M］.北京：知识产权出版社，2013：468-471.

［10］夏勇.人权概念起源——权利的历史哲学（修订版）［M］.北京：中国政法大学出版社，2001：IV.

责任编辑：时娜

D631

1009-3192（2015）06-0101-09

2015-10-09

张品泽，男，安徽六安人，中国人民公安大学法学院教授，主要研究方向为刑事诉讼法学；陈杰，男，安徽六安人，中国人民公安大学法学院研究生，主要研究方向为刑事诉讼法学。