劝访维稳过程中次生信访案件研究——以铁路辖区为例

乔思学

（中国人民公安大学法学院，北京 100038）

劝访维稳过程中次生信访案件研究
——以铁路辖区为例

乔思学

（中国人民公安大学法学院，北京 100038）

近年来随着我国深化改革和铁路建设的迅猛发展，因触及个人利益而引发的不安定因素增多，特别是铁路作为大众化的交通工具，乘坐火车进京个体访、群体访的外埠人员大量增多，地方政府在铁路辖区劝访维稳过程中引发的次生信访案件集中出现，给铁路公安局的信访稳定工作带来压力。对此，应采取提前部署、分析研判、严守阵地等措施积极应对，依照法律流程和正确方法予以处理和预防。

信访；维稳；公安；执法

近年来，每逢重大活动、重要会议等敏感时间节点，地方政府都会指派工作人员和派出所民警，到火车站对进京上访人员开展劝访稳控工作。由于劝访稳控人员素质不一，拦访、截访问题时有发生。作为铁路公安机关的工作人员，一旦我们处置不当，上访群众会把矛头指向铁路公安机关，来信来访投诉我们不作为、乱作为，提出追究干部民警责任、赔偿经济损失等要求。

一、案例简析

丛某由于工资待遇问题常年上访，被当地列为重点稳控人员。2012年3月，丛某乘坐火车到达北京站后，自称被当地接访人员殴打，并被接到驻京办“非法拘禁”35小时后送回原籍。2个月后其到北京站报案，经我局与地方某市公安机关密切配合，做了大量的工作。2014年10月，丛某因在使馆区存在非正常上访行为，被地方公安机关刑事拘留，至今未再上访投诉。

2012年8月，上访人刘某在井店站被地方接访人员劝阻回原籍。次日，刘某向涉县站派出所报案称“被当地政府工作人员打伤”，其后多次到铁路总公司信访投诉，经调查接访人员和车站职工后，石家庄公安处给予其明确答复，后经公安局复查，至今未再上访投诉。

2012年10月，上访人张某在唐山北站被地方接访人员劝阻回原籍。11月，张某到唐山北所报案称“身份证被不明身份人员扣押”，并投诉唐山北站铁路派出所民警出警不作为，其后多次到国家信访局、铁路总公司、天津市公安局信访部门投诉。经对相关人员开展询问和走访，天津公安处给予其明确答复，后经公安局、铁路公安局复查、复核，现已停访息诉。

二、受理信访事项分析

近年来，因劝访维稳工作处置不当引发的信访事项逐年增多。特别是2012年以来，由公安局复查答复的此类投诉已有7起，各公安处直接处理的数量更多，必须引起高度重视。经分析，此类信访事项有以下几个特点。一是范围较广。管内北京、天津、石家庄公安处均有发生，既有北京站、天津西站、石家庄站等大站派出所，又有涉县、唐山北等小站派出所。二是时间集中。此类事件多数发生在全国“两会”、党代会及重大活动等政治敏感时期。三是方式不一。有强行拦访，不让上访人员正常乘车的；有发生肢体冲突，致使上访人员人身受到伤害的；有将上访人员从火车站强行带离后非法拘禁的；等等。四是理性诉求与非理性诉求交织。此类案件中，控诉方既有要求公安机关立案侦查，追究地方工作人员责任等理性诉求，也有明知是地方人员责任，却要求铁路派出所负连带责任，赔偿其医疗费、误工费、精神损失费等非理性诉求。

三、错误做法及法律解读

开展劝访维稳工作引发信访投诉，一方面在于基层派出所在工作中仍沿用一些错误做法，违反了相关法律法规；另一方面在于上访群众向基层派出所投诉后，由于法律宣传和解释说明工作不到位，导致群众不理解、不信任而向上级机关投诉。同时，铁路公安执法活动中也存在一些处理不当的现象，常见的错误做法有如下几种。

（一）暂扣上访旅客身份证件，或将身份证交给地方工作人员

我国2004年开始实施的居民身份证法中明确规定了任何组织或者个人不得扣押居民的身份证。人民警察在火车站对符合需要查明有关人员身份的四种情形，有权查验身份证；但违反规定查验、扣押居民身份证的，必须承担相应的法律责任。而且，查验上访人身份证车票，登记核实相关情况后，应立即将身份证或车票交还。

（二）将上访旅客带到值勤室，进一步问明情况或等待与地方人员交接

人民警察在执行公务中，对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后，如不能排除其违法犯罪嫌疑，可以依据继续盘问的相关规定，将其带至公安机关，但要符合有被害人指认、正在实施违法犯罪、有违法犯罪嫌疑且身份不明或携带违法违禁品等四种情形。据此，当上访人没有上述情况时，不宜将其带到铁路公安值勤室。

（三）不制止地方工作人员拦访、截访、强制带离行为

中办、国办在《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》中强调，各级政法机关要转变观念，规范流程，依法处置涉法涉诉信访事项，要坚决防止发生对正常上访人员“拦卡堵截”等错误行为，坚决杜绝限制或变相限制上访人员人身自由的违法行为。同时，我国铁路法中规定，铁路公安机关负责维护车站和列车上的治安秩序。这就要求铁路公安机关工作人员必须维护好车站治安秩序，保证旅客人身自由权利和出行安全。

（四）有警不接，有案不立，不制作法律文书，不开展调查取证工作

人民警察应依照法律法规执法行事，如果不履行法律规定的程序、手续和相关要求，即构成程序违法，应被追究责任。一是有警不接。根据《公安派出所执法执勤工作规范》（公通字〔2002〕13号）第十二条：“公安派出所民警对报案、控告、举报、群众扭送和投案自首等事项应当受理，不得拒绝、推诿，并分别情况处理。”据此，公安民警接到旅客报警时，必须无条件受理，制作“受案登记表”等法律文书。二是有案不立。对国家机关工作人员扣押上访人身份证、车票，非法拘禁、人身伤害等违法犯罪行为，依据《公安机关执法细则》和《国家赔偿法》，应由行为人所属的国家机关负责处理，或由检察院立案处理。对非国家工作人员实施的上述行为，由铁路公安机关按照《公安机关办理刑事案件程序规定》或《公安机关办理行政案件程序规定》办理。因此，要根据调查掌握的事实，区分不同情况，该立才立，不能一律不立。三是不书面告知。不管是刑事还是行政案件，一旦确定不属于铁路公安机关管辖范围，就要按照《公安机关办理刑事案件程序规定》或《公安机关办理行政案件程序规定》相关要求，及时制作“不予调查处理告知书”或“不予立案通知书”，书面告知上访人不立案理由，指明解决途径。四是普法不清。各级公安机关特别是基层执法单位要建立“谁执法、谁普法”的信访工作机制，加强法制宣传，引导信访人按照“司法渠道优先”的原则，首先通过司法渠道处理涉及民事争议、行政不作为乱作为、司法监督等法律范畴的纠纷和问题，强化法律在化解矛盾中的权威和地位。五是法条引用不当。要对涉法涉诉信访诉求进行区分对待，凡有相应法律救济途径的，均应导入法定程序，分别转请人民检察院、人民法院或者公安机关相关警种部门处理；对属于公安机关职权范围，无法导入法定途径解决的，按照信访途径办理。此类信访件中经常涉及“非法关押信访人、非法扣押信访材料等个人物品”的信访诉求，应依据刑事诉讼法和《关于人民检察院直接受理立案侦查案件范围的规定》等相关法律法规进行处理，国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪案件，如非法拘禁案、非法搜查案，均属于人民检察院直接受理立案侦查的案件范围。

四、产生问题的原因

分析劝访维稳工作发生问题的原因，我们认为：一是职能指导力度不够。从目前掌握的情况看，对重点时期劝访维稳工作，公安局国保、内保、治安、指挥中心等部门都曾先后发文，提出过工作要求。但提原则多、抓具体少，提要求多、抓落实少，没有针对此类特殊情况进行专门研究，没有明确具体的处置流程、处置标准和要求，致使基层派出所处理此类情况时，大多靠经验办事，不能做到有据可依［1］。二是领导重视程度不够。矛盾升级，旅客投诉后，个别铁路派出所主要领导不能第一时间亲自处置，而是让副所长、值勤队长处置。对旅客的答复前后不一，甚至相互矛盾，造成旅客不信任，进而向铁路公安处投诉。三是“执法为民”意识不牢。有的过多考虑到与地方政府特别是地方派出所的关系，尽可能提供便利条件，却对他们明显的错误做法视而不见，不能坚持公平、公正、依法办事。四是素质能力有待提高。基层派出所对上访旅客提出的要求立案、要求提供书面证明材料、要求经济赔偿等诸多诉求，不掌握相关的法律规定，不能准确引用法律规定、告知上访旅客正确的解决途径，引导其依法维权。

五、应对途径探讨

基层派出所处置此类信访问题，关键在于依法依规执行勤务，化解矛盾，引导解决。重点要抓好以下几个环节。

一是提前部署。针对此类问题多发生在重大活动、重要会议等敏感时间节点，各单位要有针对性地调整工作部署，提前开展教育培训，明确处置原则和要求，特别要告诫民警坚决杜绝扣押上访人员身份证、将上访人带至铁路民警值勤室等错误做法。

二是分析研判。铁路公安机关各级单位要结合管内特点，认真分析，在重点岗位加大警力投入。如局管内北京地区四大站和天津站、石家庄站属于地方接访人员落地接访的车站，接的上访人员都是出站旅客，工作要侧重在站台和出站通道；而天津处的唐山、秦皇岛地区，石家庄处的邯郸、保定、衡水等地区属于本地人员上访情况较为突出的车站，接的上访人员都是进站旅客，工作要侧重在车站广场和候车区域。

三是严守阵地。建议各单位对地方劝访维稳人员逐人登记，未经登记或非国家机关工作人员一律不准进站开展劝访维稳工作。制作以不得“拦卡堵截”正常上访人员，不得限制或变相限制上访人员人身自由为主要内容的告知书，由地方工作人员签字确认。以确保发生问题后，我们能够准确掌握行为人情况，依法由其所属单位或检察院处理［2］。

四是必要帮助。发现上访人员后，应及时通知地方相关部门，可以为地方劝访人员提供必要帮助，如指明上访人员所乘车次、所在乘车区域、体貌特征等，不应直接出面参与地方人员劝访工作，避免矛盾转移。

五是有效监控。地方人员开展劝访工作时，值勤民警在做好站区巡逻、站车查缉等本职工作的基础上，要关注地方工作人员劝访维稳工作情况，遇有矛盾激化或过激行为发生时，应及时出面制止，防止事态发展。

六是及时取证。各单位在开展劝访维稳工作时，必须全程配带执法记录仪。产生纠纷后，要及时调取监控设备录像，做好调查访问取证工作。

七是依法接警处警。遇有上访旅客报案，应严格按照法律规定要求，及时受理报警，开展调查取证，该立案的如实立案，该出具法律文书的必须出具法律文书。但除法律规定的文书外，派出所没有义务，也无权出具其他证明。

八是领导亲自上手。劝访维稳工作引发投诉后，主要领导务必高度重视，亲自上手解决。切忌将工作委托给不知情的副职，甚至班队长，推诿塞责。切忌一人一个说法，相互矛盾。在处置工作中，要区分不同情况、不同诉求，对上访群众不理解的，要讲清法律规定，耐心细致做好解释说明工作。对借机生事，提出无理诉求的，要态度明确，告知其依法依规解决。同时，要将相关信息情况及时报告公安处相关部门。

［1］翟所智.做好铁路基层运输站段信访稳定工作［J］.理论学习与探索，2009，（6）.

［2］孙景周.浅谈新形势下铁路企业纪检监察信访工作［J］.党风通讯，1994，（8）.

责任编辑：时娜

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1009-3192（2015）06-0053-03

2015-09-10

乔思学，男，河北故城人，北京铁路公安局办公室副主任，中国人民公安大学在职研究生。