“当前南海权益斗争与法理交锋研讨会”综述

孙建中

“当前南海权益斗争与法理交锋研讨会”综述

孙建中①作者为南京大学中国南海研究协同创新中心教授。

2015年6月8日，中国南海研究协同创新中心与清华大学法学院和国家海洋局海洋发展战略研究所在南京大学共同举行了“当前南海权益斗争与法理交锋研讨会”。中国南海研究协同创新中心执行主任朱锋和副主任沈固朝、清华大学法学院王振民院长和贾兵兵教授、国家海洋局海洋发展战略研究所所长高之国法官以及南京大学法学院范健教授等20余人参加了会议。朱锋主任主持会议。会议就当前中国在南海的岛礁建设、中菲仲裁案、南海断续线与历史性权利、两岸在南海问题上的合作以及南海地区安全形势等问题和出现的新情况进行了深入的探讨。主要内容和观点如下：

一、关于中国在南海填海造岛问题

会议在三个层次上对中国当前在南海填海造岛活动进行了讨论：一是认为中国在南海的填海造岛活动合理合法，且得到了国际法学界的认可。与会专家指出，当前国际法学界，包括美国等西方国家和东南亚国家的国际法专家，在中国的南海填海造岛问题上达成了两个基本共识：其一是中国在南沙群岛从事的填海造岛活动不违反国际法，因为《联合国海洋法公约》里没有一条规定不允许在自己的岛礁上开展填海造岛作业活动；其二是填海造岛活动不改变原来岛礁的法律地位。二是中国在南海的岛礁建设应偏重软实力发展。有专家建议，尽管中国在南海的岛礁建设可以将中国的战略前沿向南推进1700公里，为中国海军走出第一岛链提供了便利条件，但南海岛礁建设应当加大发展软实力力度：第一，扩大南海岛礁民用设施建设比例，让南海岛礁成为解决南海有关国家渔业纠纷的一个前方平台，并努力形成机制；第二，注重南海岛礁在提供公共安全产品方面的功能，中国仅仅建造灯塔为过往船只提供导航服务是远远不够的，因为灯塔也是主权的象征，本质上属于硬实力范畴。三是南海问题的解决不易操之过急，现在的中国有更多更加重要的事情要做。有学者指出，中国在南海问题上实际上面临两种机会成本的选择：第一，现在解决南海问题，但要付出更大代价；第二，等时机成熟了以后再解决南海问题，付出的代价会较小一些。假如中国再争取20到30年发展的机遇，南海问题的解决可以向后推迟20到30年，届时将对中国更加有利一些，因为那时的中国绝对不是2015年的中国，此时的中国国际影响力更大，与美国的差距更小，地区优势更加明显，在解决南海问题上所能使用的手段更多。鉴于此，中国现在最重要的事情就是发展好自己，让自己不断强大起来。也有专家认为，南海问题是中国必须要通过的一个战略门槛，难以回避：其一是因为中国已经确立了建设“海洋强国”的战略目标，该目标将会牵引中国采取诸多相应措施打造“海洋强国”，而南海则是中国打造“海洋强国”的重要领域所在；其二是因为美国和南海声索国可能不会给中国这么长的时间让中国一直对南海断续线保持模糊立场，它们知道中国会越来越强大，时间站在中国一边，南海问题拖下去对它们不利。

二、关于中菲在南海问题上的法理斗争最新进展

与会专家认为，中菲在南海问题上的法理斗争反映了历史与国际法之间的直接矛盾与正面冲突，反映了南海国家在南海问题上的不同认知，具体表现为：对于中国，历史还没有结束，断续线就是中国历史的继承和延续；对于其他南海国家，历史已经结束了，国际法已经取代历史成为了当今国际社会解决各种问题的基本框架。值得注意的是，由于中国对历史证据的挖掘不足，国际社会对中国的历史陈述理解不足，导致中国在南海权益维护上面临更加严峻的形势。2015年3月14日，菲律宾律师向仲裁庭提交了补充性辩词，强调历史性权利与《联合国海洋法公约》不可以叠加，认为《公约》已经把历史性权利完全吸收。这实际上等于说《公约》已经将历史性权利完全赶出了历史舞台。对此，与会专家批驳说，历史性权利并没有被《公约》完全吸收，因为《公约》并没有对历史性权利进行明确否定，但关键是中国以捕鱼权、航行权为主要内容的历史性权利能否覆盖整个断续线之内海域的每一个角落。

与会专家认为，中菲南海仲裁案目前出现两个新动向：一是仲裁法庭决定2015年7月将仲裁案一分为二，即把管辖权和案件本身分开审理。这种处理方式至少在形式上表明中国在与菲律宾就仲裁案问题上的博弈取得了阶段性的胜利。需要注意的是，尽管把管辖权和案件本身合起来审理可以表明法庭拥有管辖权，分开审理至少表明法庭对自己是否拥有管辖权先要做一个研判，但是，分开审理也可以被理解为法庭认为自己拥有管辖权，之所以分开审理，不过是虚晃一枪而已。言外之意，不论分开审理还是合起来审理，仲裁庭都认为自己拥有该案件的管辖权。这和1986年的“尼加拉瓜诉美国案”不一样，那一桩案子的确是严格按照分开程序进行审理的。二是仲裁庭的仲裁员不仅对台湾进行了访问而且还要求到太平岛上进行实地考察。一般情况下，仲裁庭的法官或者仲裁员可以与有关争议方达成协议对争议岛礁进行实地考察，并根据《公约》所确立的标准来决定争议岛礁的属性。由于中国不参与此次中菲仲裁案，中国不太可能允许仲裁员对自己掌控的南海争议岛礁进行实地考察。但是，仲裁员访问台湾并与台湾相关部门和人士进行接触，有些来者不善，有可能是为案件所涉及的南海岛礁寻求证据，对争议岛礁进行定位，而这种定位有可能与中国大陆对这些岛礁的定位发生矛盾与冲突。这是我们应当高度关注的一个动向。此外，与会专家还对中菲仲裁案可能在中国南海岛礁建设问题上发挥不良示范作用表示担心，因为岛礁建设可能产生对南海生态资源和渔业资源的破坏以及环境污染等问题，有可能引起南海诉讼并发症，产生一堆针对中国的法律诉讼问题出来。

三、关于中美“台”三方在南海断续线上的博弈

与会专家指出，2014年12月5日美国国务院发表的《海洋界限：中国南海海洋主张》报告，向中国传递了两个重要信息：一是美国可以接受的南海断续线。如果中国把断续线界定为岛屿归属线，断续线内所有岛屿的主权属于中国，而且每一个岛屿向外延伸出去的海洋权利也符合《公约》规定，那么美国可以接受这样的南海断续线，因为美国知道中国在南海掌控的岛礁数量不多，绝大部分岛礁都处在越南、菲律宾、马来西亚等国的占领之下，中国不可能把它们赶出这些岛礁。二是美国不能接受的南海断续线。如果中国主张的断续线与历史性权利相对应，那么在总面积为350多万平方公里的南海中绝大部分海域的主权将归属中国。美国反对中国如此界定南海断续线，而主张中国对南海的声索应与周边国家对南海的声索相平等，且应在《公约》框架下达成一个对各方都“公平”的结果。对此，与会专家提出了以下几点看法：第一，“中华民国政府”1947年公布的南海断续线在性质上属于海上疆域线，南海绝大部分海域都属于中国所有，中国在断续线之内不仅拥有捕鱼权、航行权等历史性权利，而且还拥有资源开发等新衍生出来的权利。第二，历史性权利可以与《公约》相互叠加，互不否定。第三，在南海，对于中国而言，没有历史性权利就没有海域划界问题，历史性权利是海域划界的一个重要前提条件。第四，历史性权利包含两层含义：一是历史性主权，即岛礁的所有权；二是主权之外的其他历史性权利，包括捕鱼权、航行权等。也有专家认为历史性主权主要指断续线，历史性权利主要指断续线之内其他非主权性权利。第五，历史性权利下的专属经济区与《公约》下的专属经济区之间存在明显区别。第六，《公约》不能成为解决全球海洋问题的唯一“宪法”。由于加入《公约》的国家为167个，而联合国成员国则有193个，这意味着还有26个国家没有加入该《公约》，其中包括美国和秘鲁这样的渔业大国。

与会专家指出，台湾绿营国际法专家在南海断续线上的基本立场是断续线是岛屿归属线，言外之意，民进党一旦上台执政就有可能放弃断续线主张。民进党主席蔡英文2015年5月下旬和6月上旬在对美国进行12天的访问过程中，向美国表明了台湾不会放弃钓鱼岛主权的立场，但在南海问题上则刻意保持模糊态度，为上台后的南海政策预留空间。假如美国支持蔡英文，那么蔡英文一旦执政后就很可能会通过放弃南海断续线主张并与大陆在南海问题上进行切割的方式来报答美国人，这也是美国人希望看到她做的事情，旨在给中国在南海问题上施加更大的压力。如果发生这种情况，大陆在南海问题上势必陷入非常尴尬的境地，因为南海断续线是“中华民国政府”在1947年对外宣布的产物，现在它要废除断续线，大陆要继续坚持这一主张在法理上可能是一件非常难办的事情，建议大陆相关学者和专家对这一可能发生的问题进行密切追踪和研究并做好应对之策，同时国台办层面一定要高度重视与台湾绿营的接触和沟通，通过做工作来最大限度地防止民进党上台后在南海问题上发生立场后退现象，至少要争取民进党执政后能够在南海问题上保持沉默或中立的立场，不出现其南海主张与大陆南海主张相互矛盾的局面。也有专家主张，假如台湾绿营上台后放弃南海断续线，不管它放弃到什么程度，中国大陆都应当从法律上进行回应：“中华民国政府”在1947年时是中国的合法政府，此时其对外公布的南海断续线属于国家资产，因此，对于国家资产而言，无论何时都只能有真正代表中国的合法政府才有权处理它。也就是说，新中国在1949年成立后，南海断续线的处置权就继承到了中华人民共和国政府手中，不再属于不能代表中国身份的台湾当局了。

四、关于两岸在南海问题上的合作

台湾国际法专家和海洋法专家数量很少，知名专家大约20人，其中蓝营有10几个，绿营有3-5个，两大阵营各自建立了自己的国际法协会。与会专家指出，在两岸合作问题上，当前有三个新动向值得关注：一是台湾方面最近计划将2014年“外交部”和“国安会”共同举办的“南疆史料展”以中英文两种文字对外公开出版，同时配有反映历史上中国在南海行使主权的多幅珍贵图片。

这是台湾首次将中国南海史料与南海主权行使图片合二为一，不排除台湾将这一出版物提交中菲南海仲裁法庭的可能性。大陆有关部门和专家应当高度关注该出版物的出版信息，不仅要深度挖掘其中的历史和现实价值，更要利用好该出版物为中国更好地维护在南海的主权权益、进一步扩大中国对中菲南海仲裁法庭的影响力。此外，我们还要借机探讨两岸在南海问题上，特别是在主权维护和法理斗争问题上，不断扩大和深化合作的可能性，同时还要尽可能减少或消除来自大陆在此问题上面临的合作障碍问题，为两岸在南海问题上的合作创造一个比较宽松的环境。二是5月25日在台湾举行的“2015年世界国际法学会与美国国际法学会亚太研究论坛”上，马英九提出了“南海和平倡议”主张，希望在坚持“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”原则基础之上，与其他当事方共同开发南海资源，同时也希望通过参与相关对话与合作机制，和平解决争端，共同维护南海地区的和平与发展。马英九认为，两岸关系不是国与国关系，而是一种特殊关系； “九二共识”与“互不承认主权，互不否认治权”是维护两岸和平与繁荣的最佳方法。与会专家认为，此次会议在台湾召开实际上是美国人为马英九抛出“南海和平倡议”提供一个国际平台，目的是要利用马英九来牵制中国大陆在南海的填海造岛活动，因为该倡议抛出的时机非常微妙，正好是中美在南海博弈就要进入白热化程度的时候，表明无论是美国在背后推动中菲仲裁案还是鼓励日本海上自卫队与美国海军一起在南海巡逻等措施，都不能阻止中国在南海的填海造岛行动。与会专家指出，台湾国际法人士私下承认马英九的和平倡议主要是美国人的想法，其主张代表了美国人在南海问题上的观点和看法，迎合了美国人的现实需求，目的是要警告中国不要单方面采取过激行动，大陆应当立即停止在南海的填海造岛活动。与会专家建议，对于马英九提出的“南海和平倡议”，大陆应当有所回应，不能就这么不了了之。三是面对2016年台湾岛内选举，不少原来积极维护南海主权的蓝营人士出于担心民进党上台的原因而纷纷降低姿态，为两岸在南海问题上的合作增添了新的困难。随着台湾岛内“大选”的日益临近，岛内各界人士对选情的看法越来越明晰。民进党在推出蔡英文为“总统”候选人后，国民党最有希望挑战蔡英文的人选是党主席朱立伦，但朱立伦回避参选后，国民党不得不推出洪秀柱对阵蔡英文，说明国民党内部不少人对选举持悲观态度，国民党失掉政权的可能性极大。在此背景下，台湾的公职人员，尤其是大学教授等知识分子，纷纷在与大陆合作问题上踩刹车，各种顾忌增多，想写的文章、想做的事情都暂停了下来，开始处于观望状态，担心民进党上台后秋后算账。

五、关于南海军事安全形势及其走向

有学者指出，中国在南沙的岛礁建设活动因西方媒体的刻意放大和恶意炒作的确对总体平稳可控的南海军事安全形势产生一定影响和冲击，导致南海军事安全形势呈现出一些新的特点：一是美国似乎要直接冲上第一线与中国进行对抗。美国在南沙对处于建设过程中的中国岛礁进行抵近侦察活动多次受到中方的警告，在此背景下，美国高官放出狠话要派出军事侦察机进入中国南沙岛礁12海里范围内上空进行“超抵近侦察”活动，同时还主动公开邀请日本海上自卫队和澳大利亚海军与美国海军一起在南海进行巡逻，故意向中国发起挑衅。二是美国在不断完善自己利用南海问题平衡中国的均势机制的同时，日本也在仿效美国构建利用南海问题在东海问题上牵制中国、在亚太主导权争夺问题上削弱中国优势的均势机制。美国在南海问题上构建针对中国的均势机制是其推行“亚太再平衡”战略的产物，旨在维护和巩固其亚太霸主和世界老大地位，防止中国成为一个美国难以控制或驾驭的战略竞争对手。日本借助南海问题构建针对中国的均势机制则主要出于夺回其亚洲老大地位的需要，即使不能实现这一目标，也要努力使中国变成一个“孤独和不受欢迎的新兴大国”。三是菲律宾、越南等主要南海声索国与美日之间的军事合作越来越密切，大体上形成了声索国之间相互配合、声索国与美日之间同步加强军事合作这样一个局面，并且正朝着整体合作的方向发展演变。在军售方面，美国向日本出售先进的 E-2D预警机，日本向澳大利亚转让“苍龙”级潜艇技术并计划出售隐性潜艇。同时，美日还向菲律宾和越南等国出售武器装备。在军演方面，以美国为首的各种军演在南海不断上演，针对性和实战型越来越强。日本、澳大利亚、菲律宾等国军队越来越多地加入其中，美军甚至还要拉台湾军队加入军演。这些做法客观上促成了亚太地区军备竞赛甚至军事对抗局面的形成。

未来一段时间，南海军事安全形势可能会朝着以下四个方面发展：一是南海问题有可能成为大国战略博弈的主要平台之一。除了美国和日本之外，印度是否会加入进来与我展开战略博弈，在很大程度上将取决于中国海军介入印度洋事务的深浅而定，但目前还是一个未知数。假如有一天中俄关系出现变故（这种可能性非常低，但绝不是没有可能），俄罗斯也将会是中国在南海事务中面对的一个有力对手。这意味着南海问题短期内难以解决，很可能会伴随中国和平崛起的整个过程。二是美军的舰、机、艇对中国南沙岛礁进行抵近侦察的活动不可能停止，在南海频繁进行大规模军演的活动也不会停止，但是与中国发生直接冲突的概率则非常小。美军不仅要全天候地监视中国军队在南海的活动，而且还要维持其对中国军队的威慑态势，并将南海作为一个海战战场来对待，虽然在理论上存在着擦枪走火的可能性，但实际上这种可能性非常小，因为中美都吸收了中美撞机事件、“无暇”号事件等海空意外相遇事件的教训，加之双方《海上意外相遇规则》的签署，中美的海空军在一线发生冲突的概率非常小，发生战争的可能性更小。2015年6月4日，中国驻美大使崔天凯在接受CNN 采访时就所谓“中美在南海必有一战”的言论表示，他“不认为中美会因为这个问题而走向对抗和冲突”。三是中国在南沙进行的岛礁建设活动不会一直进行下去，但是现在不会立刻停止，这有可能引起南海有关国家加以仿效，因为大家都想要赶在 COC 正式达成协议之前完成各自的岛礁建设目标。由于各方都是在各自控制的岛礁上进行作业活动，互不干扰，彼此间发生冲突的可能性不大，最多是口水战。但是，西方主流媒体可能会就此问题继续进行炒作。四是南海岛礁格局现状可能会长期维持下去。维持南海格局现状大体不变的主要因素主要有四个：第一，各方都不会主动撤出自己控制的南海岛礁；第二，政治和外交谈判不可能谈出改变南海岛礁主权权益或者改变南海岛礁格局的成果，中国也不可能仅通过谈判就能把失去的岛礁谈回来；第三，法律手段是和平改变南海岛礁和水域格局的有效方法，但中国早在2006年就已经排除了使用这种手段的可能性；第四，战争虽是有效改变南海格局的方法，但这种手段的副作用太大，每一方都难以承受战争带来的后果。鉴于此，南海问题最终的结果很可能会像拉美国家之间解决领土纠纷的方式那样，谁控制的领土最后就属于谁。这意味着南海现有的格局在未来不会发生太大的变动，但主权争议会一直持续存在下去。

［修回日期：2015-06-21］

［责任编辑：李聆群］

2015-06-15］