农村土地流转中农民权益保护问题研究——以广西龙州县为例<br/>

农村土地流转中农民权益保护问题研究——以广西龙州县为例

2015-02-13卢智增

贵州民族研究 2015年11期

关键词：经营权农村土地劳动力

卢智增

（华中师范大学，政治学研究院，湖北·武汉 430079；桂林理工大学，人文社会科学学院，广西·桂林 541004）

党的十八届三中全会指出，要加快农村土地经营权流转，实现土地效益最大化。然而，由于我国各地自然地理条件存在差异，农村土地流转过程中也暴露出一些问题，特别是如何维护农民权益的问题。

一、农村土地流转的方式

农村土地流转，就是拥有土地承包经营权的农户，在不改变农村集体所有权的前提下，将土地经营权转让给其他农户或经济组织的行为。

近年来，广西崇左市龙州县通过各种方式促进农村土地经营权流转，使土地资源和社会资源得到优化配置的同时，提高了农民的收入。根据龙州县的土地流转情况来看，土地流转主要有一下几种方式：

1.转包

转包是最主要的土地流转方式，大约占土地流转总数的53%。[1]转包方式比较适合那些有其他发展而没有时间自己经营土地但又不想让土地荒芜的农户。还有些农户家里土地非常少，仅靠土地经营带来的收入无法满足家庭支出，于是也想把土地转包出去。

2.转让

与转包不同，转让的结果是让渡方在转让期间彻底失去转让土地的承包权和经营权。如果甲农户将土地转让给乙农户三年，在这三年内，甲农户没有土地的承包权和经营权，一旦甲农户没有其他稳定的经济来源，那么他可能成为无业游民，生活没有保障。因此，转让方式一般较少农户采用，而且转让期一般不长。

3.出租

出租是最古老、也是最常见的一种土地流转方式，古代拥有土地所有权的地主常常将土地租给农民，农民将收获的农作物变卖后，给地主一定的租金。如今，在农村出租耕地，依然比较流行。

4.互换

互换，也就是农户之间互相交换土地和土地承包权。它的特点是，一方获得了另一块土地的承包经营权，但也失去了原来那块土地的承包经营权。在龙州县内，一些培育树苗的农户为了便于成片树苗的种植和管理，将自家零散的承包地与同村农户互换，然后获得相对集中的土地的承包权。

5.返租倒包

返租倒包，通俗地讲，就是指在双方自愿、互惠互利的前提下，农民的承包地部分被乡或村集体“返租”回来，再承包给其他经营者的行为。

6.入股

入股，是指农民将土地经营权折现入股，按照约定的时间取得红利的一种土地流转方式。入股的方式仅限于那些家里有几十亩土地，自己不愿经营但又没有外出打工意愿的土地大户。

二、龙州县农村土地流转现状

（一）整合土地，加快流转

在龙州县内，以山地、洼地、丘陵为主的地理条件限制了农业的发展，在龙州县各大乡镇，土地分割成很多小块，给当地农户管理和经营带来了很多不便，一部分村集体想通过化零为整的方式进行土地流转，以便于将土地承包出去。据不完全统计，龙州县有12个乡镇、17个村、50多个自然屯，开展了土地小块并大块的流转模式，调整面积达4万多亩，占全县土地面积的6%左右。其中，拥有4000多户农民的上龙乡，每户普耕地块数多但面积小，用来划分界限的田埂占了不少比例，非常浪费。如该乡上龙村的一个屯长家中仅有4亩责任田，却被分割成18块地，零散分布于各处，家里买了拖拉机也用不上，只能用人工和牛耕。而通过整合土地，可以有效地加快土地流转。

（二）流转地用途

一是房地产建筑用地。近年来，一些富裕起来的农民开始在乡镇和一些交通比较便利的郊区购地建房，而在县城周边地区，一些房地产商更是瞄准了土地流转这一契机，通过政府大量征用农民土地，用于房地产建设。

二是种植其他经济作物。在一些地方，有的村干部违背了农民意志，利用手中权力或集体压力强迫农民流转土地，承包给外商种植其他经济作物。

（三）流转地补偿金少

龙州县各乡镇一般采用农户将土地承包经营权流转给公司，由公司支付农户租金的土地流转模式。比如该县的彬桥乡清明村，把土地流转给蔗糖生产企业，流转后的土地全部用于种植甘蔗，土地租赁期为2012-2024年。但这种土地流转方式严重损害了农民的利益，在长达12年的土地流转期间，当地农户只能从每亩地中得到900-1200元的租金收入，农民根本无法维持日常的生活。

三、农村土地流转的影响因素

（一）农户劳动力组成情况

按家庭收入来源和劳动力从事的工作划分，当地农户主要有农业型、混合型和务工型三种。调查显示，进行土地流转后，农业型农户的数量就会降低10%左右，混合型农户会减少17%左右，而务工型农户则增加30%左右。这个结果表明，农业劳动力转移是土地流转的一个影响因素，有富余劳动力的农民家庭，土地流转的积极性会更高，他们会主动将土地流转给其他农户或承包户，然后外出务工，获取土地外的更高的收入。

（二）农户文化结构

土地流转政策在实施过程中，尤其受到老一辈农民的反对。他们文化水平低，有的甚至是文盲，他们认为，自己种了大半辈子地，突然间没地种了，感觉自己“失业了”，觉得自己成为一个在家吃闲饭拖子女后腿的人，心理上接受不了。而那些年轻力壮、有点文化的农民则同意土地流转，认为土地流转可以解决他们的后顾之忧，因为种甘蔗很辛苦，周期长，一年一季，而且在甘蔗生长期，农民有小半年是闲着的，如果没有其他手艺活，只能坐吃山空。而把土地流转了，可以趁年轻到外头多挣点钱，用他们的话来讲，去打工把今天的钱花了，明天还会挣回来。因此，有点文化的年轻农民不情愿复制上辈人被束缚在土地上的生活方式，支持土地流转政策。

（三）农户人口结构

农户的家庭人口构成也是影响土地流转的一个重要因素。根据调查统计，笔者发现，在当地农村，农户的家庭人口结构主要有以下几类：一是家里老人健康，有小孩读书，家里土地较少，能自食其力的农户，这类农户不愿意土地流转；二是家中有重病者或残疾者的农户，他们也不愿意土地流转；三是由于自身因素，转移劳动力有困难的农户家庭也不愿意土地流转；四是家里土地较多，子女都已有工作，自己无法经营的农户，他们比较愿意土地流转；五是子女已有固定工作，且常年不在家，自己已经干不动的农户，这类农户也比较乐意流转。

（四）农户自身意愿

从农户自身意愿来看，主要有下面四种情况：第一，想流转但无人承包；第二，迫于大众压力流转；第三，从众心理，随大流；第四，还没有考虑清楚。以龙州县逐卜乡弄岗村为例，由于该村位于国家级自然保护区内，有关部门实行了封山育林政策，当地可耕地比较贫瘠，且分散在洼地中，交通不便，因此，有意向的承包商并不多，加上土地涉及的村集体太多，在转让金上很难达成一致，导致想土地转让但无人承包。

四、农村土地流转引发的农民权益问题

（一）大量劳动力转移

据调查，龙州县农村流转地交易费用，每亩大约是1000元钱，根本维持不了正常生活，而当地农民的文化水平较低，连普通话都说不标准，又没有一技之长，无法适应承包商的雇佣条件。虽然一些承包商在承包地上也雇佣了当地一些农民，但能雇佣到的毕竟很少。于是，当地大量劳动力只能远离家乡，外出务工。

（二）引发土地纠纷

由于当地农民普遍只有小学或初中文化，法律知识匮乏，他们对农村土地流转的政策和法律条款，根本无法理解透彻。因此，在土地流转中，农民往往处于弱势，有时候容易上当受骗，引起土地纠纷。如有的承包商把流转地用作建筑用地，就违反了不得改变原有土地性质的原则，流转土地一旦用作建筑用地，想再恢复成耕地几乎不可能了。

（三）增大搬迁成本

为了方便对自家土地的管理，龙州县很多农户把房子建在可耕地附近，住户比较零散。将土地承包出去之后，一些散居的农户被迫搬迁到固定的区域，而搬迁需要一定的经济成本、时间成本和心理成本，虽然搬迁会有一定的经济补偿，毕竟只是杯水车薪，无法弥补搬迁的巨大开支。

（四）增大生计压力

从近几年的甘蔗价格来看，每吨甘蔗价格在500-800元钱之间，每亩可产甘蔗10吨左右，种植一亩甘蔗地，农民至少可以获得4000元的经济效益，而土地流转交易费用大约是每亩1000元，与土地本身的生产收益相差甚远。因此，对于一些年龄偏大，患有疾病或残疾的农户，他们没法转移劳动力，土地流转将使他们面临新一轮的生计压力。而且，在土地流转过程中，承包商往往选择那些连片、平整又距离公路近的土地来经营，导致农户们的土地没有完全承包，使他们陷入留守土地还是外出打工的两难抉择，影响了他们的生活。

（五）增大养老压力

由于龙州县经济实力不强，加上农村养老体系不完善，当地年满60岁的老人每月领到的养老金只有55元钱，显然无法满足他们的生活。于是，老人们还想干些农活，养些鸡鸭、牛羊自食其力。然而，土地流转后，他们是失去了依靠，没有其他的收入。特别是那些双女户或者独生子女户，一旦孩子远嫁他乡，或者在外地定居，仅靠政府的养老金和承包商的土地流转费是无法解决农民的养老问题的。

（六）制糖企业受冲击，农民收入下降

蔗糖业是龙州县的支柱产业，也是当地财政收入的主要来源。几年前，龙州县农户主要种植甘蔗，每年为龙州县南华糖业有限公司供给了大量的蔗糖原料，该公司还投资了几千万配套建了一个造纸厂。而土地流转以后，很多土地改种其他经济作物，如龙州县逐卜乡谷阳至逐卜街长达十公里的路段两边，种植的都是香蕉，未流转土地则仍然种植甘蔗，导致制糖和造纸原料减少，制糖生产成本上升，部分工人遭裁员，蔗农不能及时领到蔗款，直至今年6月，去年的蔗款还有一半没有拿到手，很多蔗农连买肥料的钱都拿不出来，孩子上学也成问题，严重影响了蔗农的权益。

（七）贫富差距拉大，消费动力不足

一些土地大户把土地流转后，可以获得较为可观的收益，还可以腾出时间做生意或者外出务工，很快就富裕起来。而一些土地比较少的农户经土地流转之后反而更贫困了，一定程度上拉大了贫富差距，影响了地方经济的发展，不利于农村社会的和谐稳定。

五、农村土地流转中农民权益保护的路径

（一）建立健全农村土地流转市场

当前，由于没有建立农村土地流转市场，想承包土地的人无地可包，想流转土地的农户不知道如何流转，流转给谁，导致供需不旺，流转阻滞，土地利用率低。因此，为了提高农村土地利用率，增加农民的经济效益，必须建立健全农村土地流转市场。

（二）拓宽农民就业渠道

1.加强农村劳动力职业培训

农民往往就业意识较差，就业技能较缺乏，就业竞争力较弱。为了提高农民的就业技能，地方政府可以从当地财政收入中拿出一部分专项资金投入到农民工就业服务中，为农民工开展一些技能培训，增强农民的谋生技能，使农村能够顺利转移劳动力，为经济发展输出有一技之长的劳动力。

2.建立农村劳动力就业市场

地方政府可以建立农村劳动力就业市场，为农民就业牵线搭桥，比如，地方政府可以利用公共信息资源以及社会威信，与一些劳务输出公司建立合作关系，每年向对口企业定量输出劳动力，确保当地已完成土地流转的农户实现劳动力转移。地方政府还可以通过对企业的税收优惠等措施，鼓励当地企业和承包商雇佣本地农民，缓解农民土地流转后的就业压力。

3.鼓励农民自主创业

对于那些不想外出务工或者因其他原因无法转移劳动力的农民，政府可以联合本地金融机构给他们提供小额贷款担保，鼓励农户在县城或者乡镇从事个体经营，自主创业，并提供相应的税收优惠和其他便利条件。

（三）出台惠农支农政策

针对土地流转过后，一些农户收入间接下降的问题，地方政府应该加大惠农支农力度，出台一系列惠农支农政策，不断加大对农业的各项投入，为农户开辟绿色渠道，给农户一定的补助金额，提高农民的积极性，缓和社会矛盾。比如，龙州县政府应该协调糖厂与蔗农之间的紧张关系，对困难时期的制糖企业给予税收优惠，减轻企业负担，保证蔗农的收入不受影响。