论我国农产品批发市场的公益性建设

近年来，农产品批发市场的公益性职能广受关注，这是因为我国经济发展迅速，市场环境和消费者需求不断发生变化，而农产品流通渠道和方式相对落后，诸多问题凸显。比较突出的有两大问题:一是农产品价格波动剧烈。“豆你玩”“蒜你狠”“姜你军”等引起的农产品价格短时间剧烈波动现象，打乱了正常农产品流通秩序，形成了农产品“卖难”“买贵”问题。同时中国农产品价格总体在上升，并且上升幅度比较大，自2000年以来农产品价格指数上升了1.5倍。二是食品安全问题。一段时间以来，我国食品质量安全事件时有发生，如海南“毒豇豆”事件、山东“毒姜”事件、双汇“瘦肉精”事件等，严重地危害着广大居民的身体健康，更严重的甚至危及生命。以上两个问题产生的部分原因可以归结到公益性的缺失。在日、韩、美等发达国家，建设农产品流通市场的绝大部分费用由政府承担，这样就从根本上保证了农产品批发市场公益性的实现。而在我国，目前绝大多数农产品批发市场以公司的形式存在，并采用企业化的运作模式，获取最大化利润是公司存在的目标，而公益性的实现必然要付出一定成本，这样就很难让农产品批发市场主动承担公益性职能。2012年中央一号文件明确提出“建设一批非营利性农产品批发、零售市场”①中共中央、国务院.2012年一号文件，2012年2月1日，http://www.news.cn.;2014年中央一号文件又提出“开展公益性农产品批发市场建设试点”②中共中央、国务院.2014年一号文件，2014年2月1日，http://www.news.cn.;这标志着我国政府已经明确支持公益性农产品批发市场建设。因此加大政府投资力度，强化农产品批发市场公益性职能，对于克服目前农产品流通发展中的难点，加强农产品产销对接、稳定农产品市场价格、保障食品安全、进一步健全我国农产品市场体系具有重要意义。

一、文献综述

随着相关政策的出台和实施，学术界对农产品批发市场公益性问题给予了关注，其研究主要有:曾寅初(2007)认为，应通过立法，即《农产品批发市场法》，以解决农产品批发市场公益性职能发挥的问题①参见曾寅初:《农产品批发市场升级改造的难点与对策——基于浙江、山东两省的调查分析》，《中国市场》2007年第12期。。赵尔烈(2008)指出，政府应该加大对农产品批发市场公益性的投资力度，使之能发挥更大的作用②参见赵尔烈:《为了百姓的绿色餐桌》，北京:中国财富出版社，2014年，第57－108页。。任燕、安玉发(2009)通过对北京市农产品批发市场经销商的实际调研，明确提出农产品批发市场公益性职能的发挥需要政府的资金扶持③参见任燕、安玉发:《我国农产品批发市场食品安全监管策略研究——基于北京市场的经销商调查分析》，《中国市场》2009年第11期。。全国城市农贸中心联合会(2010)介绍了美国、日本、韩国、法国的先进经验，提出我国应学习其将农产品批发市场当作政府职能部门的管理方式。赵黎明等(2010)论证了公益性农产品批发市场可以解决现阶段我国农产品流通中存在的很多问题④参见赵黎明、王兢等:《北京市农产品批发市场发展前景研究》，《农业展望》2010年第7期。。刘雯等(2011)强调了农产品批发市场相关制度和立法的必要性，提出政府必须起到带头作用⑤参见刘雯、安玉发、张浩:《加强公益性建设是中国农产品批发市场发展的方向》，《农村经济》2011年第4期。。马增俊(2012)提出我国农产品批发市场发展模式应该是:“公益功能、政府支持、企业投资、市场运作”⑥参见马增俊:《如何实现农产品批发市场的公益性》，《农村经济》2012年第1期。。因此，农产品批发市场公益性职能的发挥必须得到政府的支持。

二、我国建设公益性农产品批发市场的意义

1.有助于完善农产品批发市场功能

2012年的中央一号文件中提出，要“提高市场流通效率、切实保障农产品稳定均衡供给”。农产品批发市场是我国农产品流通的主要环节和中心枢纽，因此首先要发挥稳定农产品供给的作用，通过批发市场将农产品产地和销地紧密联系起来，使农产品流通渠道畅通。其次，通过发挥农产品批发市场的公益性职能，增加食品安全检测机器设备的投入，提高食品安全检测的次数，可以有效地保证食品安全，这样农产品批发市场就能发挥更大的作用。

2.有助于提高农产品生产流通环节的组织化程度

随着农产品批发市场的升级改造，未来农产品标准化程度将越来越高。而广大私有农产品批发市场不可能也没有力量统一农产品标准，因此需要由政府牵头，由公益性农产品批发市场主导，推进标准化建设。由于市场准入门槛提高，就会促使生产环节的农户联合起来成立专业合作社，进行大规模的生产，从而提高农产品生产环节的组织化程度，也使得生产数据容易获得，为国家宏观调控提供依据。其次，公益性农产品批发市场之间易于联系和合作，会带来流通环节的规模经济效应，从而使批发市场的经销商不断扩大实力，通过规范管理，提高农产品的分级包装化程度和农产品流通环节的组织化程度。

3.有助于确保食品安全

我国近年来食品安全事件频发的主要原因是食品安全检测机器设备、人员费用高，盈利性的农产品批发市场从利润角度出发不愿意承担食品安全检测职能。而公益性农产品批发市场可以借助政府投入的资金购买食品安全检测设备，负担相关检测人员人工成本，并由相关部门监管农产品批发市场食品安全检验检测的数量和频次，同时通过政府相关渠道及时发布食品安全检验结果，一旦出现问题就可以在第一时间迅速控制事态发展。

4.有助于精准农产品价格信息的形成

公益性农产品批发市场不必向政府和社会隐瞒自身的真实收入，就可以促使交易方式发生转变，即从对手交易变为电子交易、拍卖交易。电子交易有助于全程监控农产品批发市场的交易，从而得到精确的农产品交易价格、农产品供给量、需求量和成交量;同时可以使经销商、生产者和流通企业提高自身实力，不断扩大规模和基础设施投入，最终实现农产品流通整体结构的升级。因此必须加快农产品批发市场的公益性建设，推动农产品流通渠道向高效率、高稳定性方向发展。

三、农产品批发市场公益性职能的具体表现

1.加快农产品流通、促进农产品供需平衡

目前城市居民消费的鲜活农产品主要是通过批发市场环节流通，其在大中城市所占的比例大约是80%。由于流通量大、有稳定的购买群体，因此一些批发市场的经销商实力强大，其辐射能力覆盖全国，从而便于个体农户销售农产品。同时经销商为了保证货源的供应，往往和生产基地、农民合作社签订购销合同，这样就有助于生产者按照购销合同生产农产品，不仅满足经销商的供货需求，而且有助于生产者销售农产品，从而解决农户的“卖难”问题。城市居民购买农产品的主要渠道是零售商店、社区超市、连锁超市等，而这些销售渠道的供货来源是大型批发市场，因此在保证城市居民消费、满足城市居民对优质农产品的需求方面，农产品批发市场起着重要的作用。政府实施“菜篮子”“果盘子”政策的有利抓手也是批发市场。农产品生产的地域性很强，不同地区有不同的资源优势，所生产的农产品各具特色，而农产品消费是不受地域影响的，因此农产品的生产和消费都需要借助大范围的转移流通来满足供需双方的需求，而批发市场是农产品流通的中心枢纽，可以承担这一重任。同时农产品生产还具有季节性特点，这是由农产品的生长发育周期造成的，这种周期性导致农产品供给波动，进而带来农产品价格的波动。由此可见，当农产品供给不稳定或者发生突发事件的时候，发挥农产品批发市场的公益性职能可以稳定农产品供给，降低农产品价格，从而保证居民消费。

2.监管农产品质量安全

随着经济的发展、人们生活水平的提高，我国消费者对农产品的需求已经从数量要求改变为质量要求，而且对农产品的需求也越来越多样化，不仅有传统的粮食需求，还有对时令蔬菜、水果、肉、蛋、奶等的需求。同时一些营养价值高、具有保健功能的农产品也日益受到消费者的青睐。但近年来食品安全事件多发，如2010年2月海南“毒豇豆”事件、2013年5月山东日照“毒姜”事件，使得食品安全问题越来越令人担忧。而农产品批发市场作为农产品流通的中心环节在监管食品安全方面负有重大责任。

3.培育和管理农产品经纪人

我国农业大多是实行以家庭为单位的小规模生产，小生产与大流通之间的矛盾突出，因此连接产销两地的农产品经纪人在农产品流通中起着至关重要的作用。据中国农产品流通经纪人协会统计，2012年全国农产品经纪人有600多万人，但目前很多农产品经纪人素质低、销售能力差、规模较小，导致农产品流通成本增加。农产品批发市场作为农产品交易的主要场所，能够对农产品经纪人直接进行管理和规范，同时可以凭借自身的力量，支持、培育市场经纪人，提高农产品流通效率。

4.维护城市环境

为了便于居民购买农产品，农产品批发市场最初建在城市周边，但随着我国城镇化步伐的推进，城市外延不断扩大，使得批发市场最初的位置成为主城区，从而不可避免地给居民带来了一些不便，如噪音、垃圾等。农产品批发市场的公益性职能要求其维护城市环境，降低噪音的影响，减少垃圾和污水的排放。

5.突发事件的应急保障

2010年青海玉树地震、甘肃舟曲特大山洪泥石流等自然灾害突发事件暴露出地方政府的应急保障能力缺失，为了应对自然灾害等突发事件，就需要农产品批发市场加强物资的储备能力，保障居民的基本生活所需。在突发事件来临时，公益性农产品批发市场由于有较强的物资储备能力，可以保障市场供给，满足受灾群众的需求。另一方面，能够增加市场供给量，防止农产品价格上升，从而发挥其公益性职能。

四、我国农产品批发市场公益性职能弱化的原因

1.我国农产品批发市场建设延续“谁投资，谁受益”模式

改革开放以前，为了保障农产品的供给，鼓励投资农产品批发市场建设，政府提出了“谁投资、谁受益”的方针，相关政策出台后，全国各地开始大力兴建农产品批发市场，农产品批发市场的数量急剧增加，从而加速了农产品流通，在实现农产品供需平衡方面发挥了重要作用。但近几年来农产品流通中出现的一些问题，如农产品价格波动频繁、食品安全事件频发，一部分原因就是由于公益性农产品市场建设滞后。目前我国并没有完全意义上的公益性农产品批发市场，现有的绝大部分都是逐利性的、公司化的市场。在这样的背景下，投资人会追求自身利益最大化，不履行或少履行公益性职能，以减少成本支出，从而导致农产品批发市场公益性作用的发挥受限。

2.政府缺乏对农产品批发市场建设的整体规划和监管

我国农产品批发市场建设缺乏整体规划，只要具备一定条件就可以向工商部门申请建设，由于建设门槛较低，导致农产品批发市场重复建设现象严重，为了争夺客户经常发生恶性竞争事件。同时由于不同地区经济发展水平不同，农产品流通也不平衡，东部地区、经济发达地区的农产品流通发展速度快，农产品批发市场兴建数量多，档次高，规模大;而中、西部经济欠发达地区的农产品批发市场无论从数量上还是质量上，都远落后于东部沿海地区，这就导致了我国农产品批发市场发展不平衡的局面。目前对我国农产品批发市场的运行采取多头监管，即由工商部门、质检部门和税务部门承担对农产品批发市场的不同监管职能，但多头管理容易造成交叉现象，从而带来管理的漏洞。

3.政府财政资金投入不足影响农产品批发市场公益性建设

公益性职能的发挥是需要成本的，因此政府需要对农产品批发市场给予一定的资金和政策的支持①参见安玉发:《鲜活农产品流通体系建设强化公益性特征》，《中国农民合作社》2012年第1期。，如日本政府对中央级和地方级批发市场无偿投入资金，农林水产省通过运用经济、行政、法律等多种手段调控农产品流通;韩国政府出资建设公营批发市场;美国和欧盟每年在农产品信息系统建设方面各投入13亿和6亿美元。而我国过去在公益性农产品批发市场建设上的财政投入不足，对公益性农产品批发市场的扶持政策不明确，从而导致农产品批发市场公益性的缺失。

4.农产品批发市场相关收费过高影响公益性的发挥

农产品批发市场正常运行需要大量的成本，同时市场所承担的税负种类多、税率高，其中包括营业税、企业所得税、城建税、房产税、城镇土地税、教育附加、水利基金、印花税、地方教育费和河道管理费等，某些税费金额占到市场总成本的20%以上，负担相对过重。农产品批发市场只有通过提高收入才能维持并增加利润，而其收入主要来自商铺租金、进门费用和交易费用提成等，高昂的农产品批发市场的税费导致商铺租金、进门费用和交易费用提成增加，而商铺租金、进门费用和交易费用提成增加又进一步带来经营商户的成本增加，经营商户为避免蒙受损失，会提高所经销农产品的价格，致使公益性难以发挥。

5.农产品批发市场经营者的公益性意识淡化

现今的农产品批发市场和企业一样，追求利润最大化，投资人投资兴建农产品批发市场的目的是获得相应的收益。为了追求最大化利润，投资人会想方设法增加收入减少支出，因此农产品批发市场会增加对经营商户的收费从而增加收入，也会减少食品安全检测数量和频次，以减少支出，结果使得农产品批发市场的食品安全无法得到保障。同时批发市场从增加盈利的角度，刻意增加市场内摊位的数量，使得单个摊位面积缩小。面积小的摊位费收费低，因此更容易出租出去，但是由于摊位面积小，导致经销商户规模有限，很难带来农产品经销商的规模化经营，使农产品批发市场的公益性职能缺失。

6.缺乏专门的法律法规

目前我国对农产品批发市场的管理主要依据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国消费者权益保障法》等法律法规，但是这些法律法规中并没有明确说明农产品批发市场公益性职能定义、公益性农产品批发市场界定、性质、地位等，也没有提及如何保障农产品批发市场公益性职能。这样在投资者投资时、政府相关部门监管时、经营者运营时，都缺乏政策法律的规范与指导。

五、对策建议

1.明确界定农产品批发市场公益性和建设要求，提供市场升级改造资金

要发挥农产品批发市场的公益性职能，就应该首先对农产品批发市场的公益性职能进行界定，前面已经提到，农产品批发市场的公益性职能表现为:加快农产品流通、监管农产品质量安全、培育农产品经纪人、维护城市环境和提供突发事件的应急保障。其次，要增加政府的财政投入，既然盈利性的农产品批发市场出于利润考虑不愿意承担公益性职能，那么就应由政府在市场基础设施方面投入资金，并加强监管。再次，选择代表性城市进行公益性农产品批发市场建设，然后以此为经验在其他地方推广。现阶段我国农产品批发市场正处于升级改造阶段，政府可以借此机会增加财政资金投放力度，在帮助批发市场升级的同时，也取得农产品批发市场一定的控制权，以此保证公益性职能的发挥。

2.完善农产品批发市场整体规划，限制行业垄断和无序竞争

农产品批发市场规划需要整体的、长远的、发展的眼光，并且以农产品生产产区、货源供应区、居民需求区为规划的基础。每一个批发市场都要考虑到本地区的农产品供需总量、集散地辐射能力、城市居民消费能力，因此一定范围内成规模、上档次的农产品批发市场不可过多过密，也不可过少过缺。否则会导致市场间的恶性竞争或居民消费需求无法满足。政府要重视农产品批发市场在农产品流通过程中的中心枢纽作用，从国家发展战略的高度制定重点大型农产品批发市场的建设规划，使农产品批发市场和物流中心等项目建设规划合理、有章可循。国家也可以参照国际先进标准，投资建设公益性农产品批发市场，使之成为区域农产品批发市场建设的标杆，加速我国农产品批发市场升级换代步伐。

3.重视农产品批发市场行业协会的作用

在这一点上，可以借鉴日本和韩国的做法。日本农业协同组织和韩国农民协会在农产品生产、流通方面起着主导作用。行业协会在为农户提供农产品生产、流通、销售等服务的同时，还要提供农产品相关信息，使农户做到计划生产、依照需求情况供给农产品，从而最大化了农户收益。同时政府很多政策是依靠行业协会的力量推进，使得政策容易落地。因此，我国政府也应该重视农产品市场协会、城市农贸中心联合会等行业协会的作用，使之成为生产者、销售者、消费者之间的桥梁，也为政府调控农产品流通提供有力的抓手。未来行业协会也可以调节生产，通过全国范围的信息网络收集数据，指导农产品生产，并通过行业协会协调各地农产品批发市场，借助中间商的力量将农产品销售出去。通过这种方式，保障城市居民的农产品需求，同时解决农户产品销售问题，政府也可以监管农产品流通过程。

4.政府降低农产品流通的税费

针对农产品流通税费过高的现状，国家已经出台免除农产品销售增值税的政策，但为了进一步发挥农产品批发市场的公益性职能，还可以采取以下措施:首先，降低农产品批发市场的用电、用水、用气、用热价格，以减少农产品批发市场的运行成本;其次，规范和降低农产品市场收费，以盈利为目的的农产品批发市场势必增加对经销商户的收费，而政府投资兴建的公益性批发市场可以降低收费;再次，降低农产品流通环节税收，国际上一些国家对公益性农产品批发市场给予免税优惠，我国为了降低农产品流通的税费，可以借鉴国际经验，对农产品批发市场减免征收营业税、所得税等。

5.政府应出台《农产品批发市场法》

尽管以批发市场为核心的农产品市场体系已经日益完善，但是我国尚未出台针对批发市场经营管理的法律，导致政府在进行市场规划时不能统一部署，监管部门监管时法律缺失。鉴于中央一号文件已经明确提出要建设公益性农产品批发市场，因此急需出台《农产品批发市场法》，以法律的形式指导全国的农产品批发市场建设。如果立法程序复杂而一时难以出台该法，农业部或商务部可以先出台相关指导意见，对公益性农产品批发市场的性质、市场建设主体、投资方式及运行模式做出相应的规定，明确市场主管部门，统一监管方式和实施细则，以指导实际操作。目前，我国农产品批发市场已经完成了发展的第一阶段——建设阶段，进入升级改造阶段。全国许多地方出现了批发市场建设高潮，地方政府为了本地区的发展，无规划盲目乱建、借机占地、恶意竞争现象屡屡发生。甚至有外资背景的批发市场大肆囤地、对农产品囤积炒作等，已经对我国的农产品流通安全构成了一定的潜在威胁。在这种情况下，政府必须出台相关法律法规，维护农产品流通的稳定和安全，为政府管理和调控农产品市场提供法律依据。

总之，农产品批发市场的公益性职能有多种多样，政府现阶段不可能也没有实力去全部实现，因此需要努力朝公益性效果最好、可实现性最高的方向去建设。在公益性建设过程中，政府相关政策的指引和约束能起到巨大的作用。政府应该明确公益性市场建设涵盖的范围，给予一定的资金支持，出台相关法律法规，结合合理的监管体系，推进我国农产品流通的快速、稳定发展。