习近平“重大改革于法有据”思想探析

党的十八大以来，习近平总书记站在党和国家战略全局的高度，多次就法治建设发表重要论述，提出了许多富有创见、指导性强的新思想、新观点、新论断、新要求，进一步指明了推进法治中国建设的方向和道路，进一步丰富和发展了社会主义法治理论，为全面推进依法治国提供了强大的理论指引和思想武器。这些思想、观点和论断，在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中得到了全面反映和充分体现。其中一个亮点就是，习近平总书记始终强调以法治思维和法治方式深化改革、推动发展，确保“重大改革于法有据”。

一、“重大改革于法有据”的思想脉络

早在20世纪80年代，习近平总书记就高度重视法制在社会主义建设中的重要作用。1989年4月20日－28日，福建省七届人大二次会议召开期间，时任福建省宁德地委书记的习近平同志在小组讨论中指出:“社会主义建设，不仅需要民主与科学，更需要法制。”

习近平同志担任福建省省长和浙江省委书记期间，对改革和法治作了进一步思考与探索。2001年2月7日，时任福建省省长的习近平同志在福建省九届人大四次会议上作政府工作报告时强调，民主法制进一步加强是第十个五年计划奋斗目标的重点之一，为了实现这一发展目标就必须进一步加强民主法制建设。①参见习近平同志2001年2月7日在福建省九届人大四次会议上所作的政府工作报告。在浙江工作期间，时任浙江省省委书记的习近平同志多次强调要积极建设法治浙江，逐步把经济、政治、文化和社会生活纳入法治轨道。他在《之江新语》中多次撰文阐述法治对于改革的重要性，并且敏锐地提出:“改革的深化和各种利益关系的不断调整，对从法律和制度上统筹兼顾各方面利益提出了新的要求。”②习近平:《之江新语》，杭州:浙江人民出版社，2007年，第202页。

党的十八大以后，习近平总书记对改革与法治的关系进行了更加深刻、系统、全面的思考与探索。2013年2月23日，习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时指出，要发挥立法的引领和推动作用，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系。③《习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调:依法治国依法执政依法行政共同推进，法治国家法治政府法治社会一体建设》，《人民日报》2013年2月25日，第1版。2013年11月12日，他在十八届三中全会上专门强调，这次全会提出的许多改革举措涉及现行法律规定，凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行;有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。①习近平:《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。随后不久，习近平总书记在山东考察时强调指出，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。②《习近平在山东考察时强调:认真贯彻党的十八届三中全会精神 汇聚起全面深化改革的强大正能量》，《人民日报》2013年11月29日，第1版。2014年2月28日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时指出，凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。③《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议强调:把抓落实作为推进改革工作的重点 真抓实干蹄疾步稳务求实效》，《人民日报》2014年3月1日，第1版。2014年10月23日，习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会上指出:“法治领域改革有一个特点，就是很多问题都涉及法律规定，改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的，正所谓‘苟利于民不必法古，苟周于事不必循旧’。需要推进的改革，将来可以先修改法律规定再推进。”④习近平:《坚定不移走中国特色社会主义法治道路》，《求是》2015年第1期。2014年10月27日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议时全面总结了党的十八大以来发挥立法的引领和推动作用，以法治思维和法治方式推进改革的理论探索和实践经验，再次强调:“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。”⑤《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议强调:学习贯彻党的十八届四中全会精神运用法治思维和法治方式推进改革》，《人民日报》2014年10月28日，第1版。

二、“重大改革于法有据”的重大意义

习近平总书记关于“重大改革于法有据”的一系列重要论述，深刻揭示了改革与法治之间的辩证关系，将十八届三中全会部署的全面深化改革与四中全会部署的全面推进依法治国有机联系、协调推进，为完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力现代化提供了动力，夯实了基础，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。

1.有利于加强和改善党的领导，提高党的依法执政能力

改革开放初期，改革是由政策推进的，改革措施往往先以政策的形式出台。由于政策比较原则，具有较大的灵活性，又缺乏统一的处罚和制裁措施，结果不可避免地出现执行不统一、不平等甚至“闯红灯”的现象。⑥李适时:《发展与完善我国立法的思考》，《中外法学》1991年第2期。在部分地方，还出现了“上有政策、下有对策”等非正常现象。为此，党中央提出的重大改革决策，有必要通过宪法、法律的形式与人民共同意愿统一起来，上升为国家意志，即通过立法程序先将党的方针政策转化为法律制度，再作为全社会一体遵循的活动规范和行为准则，并最终依靠国家强制力保证其实施。⑦杨景宇:《立法关键在于把握正确的政治方向》，《中国人大》2008年第9期。这既是党依法执政的必然要求，也使得党的主张和决策有了深厚的群众基础和坚实的法制保障。因此，充分发挥立法对改革发展稳定的引领和推动作用，善于使党的改革主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的改革路线方针政策的贯彻实施，不仅有利于推进改革，对于“把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”⑧习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《习近平谈治国理政》，北京:外文出版社，2014年，第92页。也具有重要意义。

2.有利于加快改革攻坚步伐，深入推进各领域改革

当前，我国已经进入深化改革的攻坚时期，改革已经进入了“深水区”和“瓶颈期”，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等不少改革领域牵涉的利益格局十分复杂，可以说是牵一发而动全身。⑨李适时:《全面推进依法治国的几点思考》，《中国人大》2013年第12期。相比而言，以往的改革多半是放权让利，拥护者多，阻力相对较小，而现在的改革往往涉及利益调整，面临较多阻力;以往的改革主要是围绕经济体制进行，现在则要全面推进经济、政治、文化、社会和生态文明“五位一体”的改革;以往改革往往是单项的改革，现在的改革则越来越需要从体制机制上寻找解决问题的办法，找准深化改革开放的突破口，更加注重从制度上进行顶层设计和规划。①李建国:《加强和改进地方立法工作，不断完善中国特色社会主义法律体系——在第十七次全国地方立法研讨会上的讲话》，《中国人大》2011年第22期。只要找准深化改革的突破口，坚持立法决策和改革决策同步，注重通过立法引领和推动各领域改革，特别是重要领域和关键环节的改革，就可以为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。总之，做到“重大改革于法有据”有利于“增强改革的系统性、整体性、协同性”，做到“蹄疾而步稳”。②中共中央宣传部:《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京:人民出版社，2014年，第52页。

3.有利于完善决策程序，减少改革创新的失误

改革创新涉及到较为广泛的领域，影响到数量较大的民众，牵涉到多个政府部门，决策程序越科学、越民主，成功的概率就越高，改革的成本就越低。③胡健:《对法治框架内的改革刍议》，《公民导刊》2006年第5期。立法是决策科学化和民主化的有机结合，有利于充分反映民意、集中民智、凝聚共识，以程序公正保证各项改革决策实体上合乎法治要求，从而最大限度地避免盲目试错，降低改革成本，赢得民众支持。

三、“重大改革于法有据”的理论基础

改革是鲜活的实践，法律是成熟的制度。“重大改革于法有据”这一重要论述的理论基础就是法律稳定性与实践变动性的关系。

彭真同志就曾经说过:“是法服从实际情况，还是实际情况服从法?谁是母亲，谁是儿子?实际产生法律，实际是母亲，法律是儿子。”④彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》，北京:中央文献出版社，1989年，第76页。法律来源于实践，立法从来都是从客观实际出发、根据需要和可能进行的。只有这样，制定出来的法律才能正确反映实际，受到人民拥护，才能立得住、行得通。但实践是没有止境的，尤其是在改革开放这一重大的历史变革期、社会转型期，旧的体制机制逐步消亡，新的体制机制渐次建立，经济社会发展日新月异，各种新情况、新问题层出不穷。因此，来源于实践的法律也要与时俱进、不断发展，适应深化改革、扩大开放的现实需要。这就带来了法律稳定性与实践变动性的矛盾。一方面，法律的特点是“定”，是在矛盾焦点上“砍一刀”“划杠杠”，不能朝令夕改;另一方面，改革的特点是“变”，是突破原有的体制和规则。如何用特点是“定”的法律去体现、适应特点是“变”的改革，是立法工作必须解决的一个难题，也是改革开放以来立法工作的一条主线。⑤参见杨景宇:《法治实践中的思考》，北京:中国法制出版社，2008年，第143页。早在1978年底，邓小平同志就指出:“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。”“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待成套设备。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”⑥《解放思想，实事求是，团结一致向前看》(1978年12月13日)，《邓小平文选》第2卷，北京:人民出版社，1994年，第146－147页。按照小平同志的指示，改革开放以来，全国人大及其常委会加快推进法律的立改废释，确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，为重大改革提供重要法律依据。我国立法的重要经验之一就是妥善处理法律稳定性与实践变动性的关系，“对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一点，增强法律的可操作性;对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充”。⑦吴邦国:《形成中国特色社会主义法律体系的重大意义和基本经验》，《求是》2011年第3期。这一做法妥善处理了法律稳定性和实践变动性的关系，确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，为中国特色社会主义法律体系如期形成奠定了基础。

改革开放初期，整个国家百废待兴，意识形态上的教条主义仍然存在，社会主义市场经济体制没有完全确立起来，不少重要方针政策和改革部署还在“摸着石头过河”。在这个历史阶段，强调法律的稳定性是正确的。一般而言，重大改革要先用政策来指导，经过各地方的探索和群众性的试验，在实践经验基本成熟，并比较各种典型、全面权衡利弊的前提下，才能立法。①杨景宇:《立法关键在于把握正确的政治方向》，《中国人大》2008年第9期。强调立法“宜粗不宜细，宜原则不宜具体”也是必要的，这样可以“使立法的包容量更大一些，使法律条文尽可能适用于各种情况”。②李适时:《发展与完善我国立法的思考》，《中外法学》1991年第2期。但需要指出的是，“法律的稳定性是建立在与现实生活和谐的基础上的，法律如果与实际脱节，就失去了存在的基础，稳定也就失去意义”③李适时:《发展与完善我国立法的思考》，《中外法学》1991年第2期。，因此，我们不能忽视立法的前瞻性和预见性，“忽视法律对社会经济生活的规范和对改革开放的推动作用”。④李适时:《发展与完善我国立法的思考》，《中外法学》1991年第2期。

首先，法律规范作为制度设计的成果，既是实践经验的体现，也是人类理性思考、总结规律、预测走向、引导实践的反映。马克思主义认识论认为，实践是人们改造物质世界(包括主观与客观)的社会活动。人类的认识，固然脱离不了实践;但如果没有人的主观能动性，就不能更好地改造自然、改造社会、为人类的生存发展服务。因此，发挥立法的引领作用，并不否认法律来源于实践，而是进一步强调人的主观能动性对于制度设计的重要性。立法工作的内涵不仅仅是总结实践经验并上升为法律，还可以积极探索规律，通过适度超前的法律去引导实践、改造社会。在这一过程中产生的经验，经过比较、筛选和检验，还可以上升为法律，并指导下一阶段的实践。循环往复，使得法律与实践始终处于交替进行的过程中，确保法律有实践的坚实支撑，实践有法律的理性引导。比如，1979年7月，五届全国人大二次会议审议通过了7部法律，中外合资经营企业法就是其中的一部。而在当时，改革开放的大幕尚未全面拉开，计划经济体制坚冰尚未解冻，社会上还将外国资本视为“洪水猛兽”。面对实践经验匮乏、意识形态束缚等诸多困难，彭真同志亲自主持制定了中外合资经营企业法，经过学习借鉴、理性比较和深思熟虑后，确立了合资企业的一系列基本制度规范。

其次，经济基础决定上层建筑，包括法律在内的上层建筑，如果不能及时、有效地根据实践的发展进行调整，不仅会束缚生产力的发展，而且可能成为经济社会发展的阻力。法律规范在总结和确认实践经验的同时，还要对未来的实践进行符合事物发展规律的科学预测、设想，通过适度超前的立法为改革指明方向，避免立法滞后于改革的状况。比如，在社会保险法出台之前，我国的社会保障制度改革已经进行了很多年，不少方面取得了显著的成效，但也有一些方面还不尽如人意，尤其是城乡二元的社会保障体制。社会保险法的制定，并没有拘泥于改革的现状，也没有受制于推进的难度，而是以法律形式确立了我国覆盖城乡全体居民的社保体系，基本上统一城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险的模式，明确要求在资金来源、筹资方式、待遇标准等方面要朝着一致的方向努力。可以说，实践的发展往往受到各种因素的制约和干扰，如果过于强调立法对实践经验的总结与肯定，忽视立法的前瞻性，就会使得立法在一定程度上变成对现状的迁就，甚至对落后的现状的肯定和固定。立法绝不应该把一切从实际出发变成事事从现状出发，从而变得无所作为、举步不前，毫无创造性和革新精神。

因此，实现“重大改革于法有据”，必然要求进一步增强立法的前瞻性，这并不是说法律可以脱离实践，而是说法律要更充分、更及时地反映实践、引导实践。这对立法工作提出了更高的要求。具体而言，就是要把提高立法质量的重点放在增强法律制度的及时性、系统性、针对性、有效性上。⑤张德江:《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系》，《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京:人民出版社，2014年，第14页。在立法项目的确定上，要坚持问题导向，使法律制度更具实用性。在立法模式和体例上，不求大而全，需要几条就规定几条，同时能具体则尽量具体，重在管用，重在实施。在立法时效上，面对实践中需要法律解决的突出问题，要反应迅速，及时启动立法程序解决实际问题。在具体制度设计上，既要精耕细作，出细活、出好活，更加准确地反映客观规律，更加科学合理地平衡各种利益关系;又要适度超前地探索规律、研判趋势，并对可能出现的问题进行预防和引导，不能做事后诸葛亮，仅把立法作为事后补救的措施和手段。只有这样才能妥善处理好法律与实践的关系，更好地规范和引导社会主体行为，实现“重大改革于法有据”。

四、“重大改革于法有据”的改革模式

一般而言，改革有三种基本模式:第一种是先立法后改革;第二种是一边立法一边改革，两者同步进行;第三种是先改革后立法。①胡健:《法治框架内的改革才是真正的改革》，《法制日报》2006年3月20日，第8版。改革开放初期，由于处于计划经济与市场经济转型的进程之中，改革不可能不触及或者突破维护计划经济的法律法规或政策。要推进改革，就不得不容忍“摸着石头过河”的试错模式。如此一来，“先违法干起来，等生米煮成熟饭后再修法”成为常见的改革模式。在当时的环境下，这是不得已而为之，现在看来则是弊多利少。②参见陈斯喜:《试论在改革中的立法方略》，《中国法学》1993年第5期。第一，让改革在没有相应法律依据和法律保障的情况下进行，使改革者心有余悸，反对改革者理直气壮，增加了改革的难度，影响了改革的深入发展。第二，让改革处于无序状态，“改革允许试错”“改革要付出成本与代价”等借口之下产生了不少监管真空和灰色地带，加大了权钱交易和权力失控的腐败风险，形成了既得利益格局，也给下一步深入改革增加了难度。国有企业产权制度改革就是一个典型的例子。第三，虽然有些明显违反法律甚至宪法的改革，在事后被证明是有利于解放和发展生产力，有利于经济社会的发展和国家的整体利益，但这从客观上损害了法律的权威，助长了法律虚无主义，从长久来看不利于增强全民的法律意识和建设法治国家。③胡健:《立法与改革关系的一次深刻变革》，《人大研究》2014年第4期。经过改革开放30多年的发展，社会主义市场经济体制已经建立，中国特色社会主义法律体系已经形成，我们国家正逐步走出“摸着石头过河”的历史阶段，客观上要求更加重视顶层设计和总体规划，在法治框架内进行改革创新，努力做到立法决策与改革决策协调同步，“先立法后改革”“边立法边改革”，实现国家治理体系和治理能力的现代化。④胡健:《立法与改革关系的一次深刻变革》，《人大研究》2014年第4期。

改革从某种意义上说就是变法，改革的深入推进需要合法性的保障。我国历史上一些著名的改革者，非常重视改革的正统性和合法性，都把改革称之为变法，凡要进行改革，都先通过皇权颁布法律，用法律取信于民，用法律与保守势力作斗争，从而确保改革的顺利进行。比如说，商鞅主张“当时而立法，因事而制礼”，坚决驳斥旧贵族势力竭力主张的“法古”“循礼”，主持两次大规模变法，推行建立县制、奖励军功、发展生产等一系列改革措施，有力推动了秦国经济社会的发展，为秦始皇建立大一统帝国奠定了基础。北宋中期，面对尖锐的阶级矛盾、严重的民族对立，王安石在全国范围内推行均输法、青苗法、市易法、免役法、方田均税法、农田水利法等财政方面的新法，推行置将法、保甲法、保马法等军事方面的新法，开始大规模的改革运动，以缓解迫在眉睫的财政困境和军事危机。明朝中叶，土地兼并日盛，大量农民生活每况愈下，流民日益增多，政府税赋收入不断减少而开支却不断增加。为了扭转国家衰亡的趋势，张居正推行了一系列变法措施，比如通过实行考成法，裁减冗员，解决官僚争权夺势、玩忽职守的腐败之风;⑤刘赫男:《万历新政失败的根源》，《兰台世界》2011年第12期。颁布清丈条例，清查田地，增加赋税;推行“一条鞭法”，改革赋税，促进商品经济的繁荣。历史经验告诉我们，改革需要合法性作保障，立法必须走在改革的前面，为改革提供依据，用法律推进改革、保护改革、规范改革，决“不能把有利于生产力发展的改革置于违法的境地，更不能让不适应的法律影响改革的进程”。⑥徐燕:《完善中国特色社会主义法律体系的新起点——全国人大常委会法工委主任李适时谈第十八次全国地方立法研讨会》，《中国人大》2012年第18期。

因此，“重大改革于法有据”这一重要论断的提出，是在借鉴历史经验、结合中国国情的基础上，对改革模式的一次重构。我们在通过法律巩固改革开放成果的同时，要充分认识法律对经济社会发展的指引作用，通过法律来规范和引导改革开放的发展，依靠国家的力量排除改革中的阻力。尤其是应兴应革的事情，要尽可能先立法后改革，做到立法决策与改革决策相衔接，避免立法滞后于改革，削弱改革的合法性和正当性。

五、“重大改革于法有据”的实践探索

确保“重大改革于法有据”，关键是坚持在法治框架内、法治轨道上推进改革。当前，中央高度重视将立法工作纳入改革总体布局，在研究总体改革方案和具体改革措施时，都注意同步考虑改革涉及的立法问题。习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议，审议通过了《关于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》;中央制定中长期改革实施规划，明确要求相关单位提出配套立法的需求和建议。

本届人大以来，全国人大常委会为落实党的十八届三中全会明确提出的重要改革任务，充分发挥立法的引领和推动作用，及时作出有关决定决议，确保“重大改革于法有据”，取得了很好的政治效果、法律效果和社会效果。一是为依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，改革工商登记制度，先后作出一揽子修改海洋环境保护法等7部法律和保险法等5部法律的决定，取消和下放部分法律设定的行政审批事项，将公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制。二是通过决定，明确废止国务院关于劳动教养问题的决定和关于劳动教养的补充规定，废止劳动教养制度。三是通过关于调整完善生育政策的决议，根据我国经济社会发展和人口形势的变化，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。四是先后通过关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定，关于授权国务院在中国(广东)、中国(天津)、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定，取消和下放一批行政审批事项，积极探索建立以负面清单为核心的外商投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度。五是通过关于授权“两高”在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定，依法保障试点地方在优化司法资源配置、简化细化相关诉讼程序方面进行探索。六是作出关于设立知识产权法院的决定，明确在北京、上海、广州设立知识产权法院，加大对知识产权的保护力度。通过这些工作，实现立法与改革决策相衔接，确保改革在法治轨道上依法推进。

从目前实践来看，各方面、各地方已经对确保“重大改革于法有据”形成了普遍共识，开展了初步探索。下一步，还要在组织上、制度上、方式上找准抓手，提供保障。

1.发挥人大及其常委会的立法主导作用

为了确保“重大改革于法有据”，作为权力机关的人大及其常委会责无旁贷。十八届四中全会决定明确提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修改立法法，专门增加一条，作为第五十一条:“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”首先，要在党的领导下，加强调查研究，尽心尽责地为同级党委决策提供法律层面的建议，同时为立法工作做好充分准备;在同级党委决策后，积极认真地通过制度设计确保党委重大决策部署的贯彻落实。“凡是改革方案能通过立法来操作的，就通过制定法律法规来实施，通过改革决策与立法决策的同步和协调进行，保证改革措施得到全面的实施。”①李适时:《发展与完善我国立法的思考》，《中外法学》1991年第2期。其次，要通过发挥人大及其常委会的立法主导作用，在立项选择、制度设计和立法决策等各个环节，进一步体现立法的引领和推动作用。要充分发挥人民代表大会的立法职能，重视人大代表、常委会组成人员和人大专门委员会依法提出的法律法规案，强化立法规划计划的编制与执行，加大有关专门委员会、常委会工作机构提前介入法律法规案起草的力度，着力解决立法中涉及的重大问题。

2.完善立法制度尤其是立法体制

四中全会决定对完善立法制度尤其是立法体制提出了明确要求。这对确保“重大改革于法有据”至关重要。要从长远考虑，处理好人大与政府立法权限的边界，进一步明晰法律与行政法规、地方性法规与政府规章的界限。新修改的立法法从以下几个方面对立法体制进行了修改完善。第一，赋予设区的市地方立法权。四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。立法法修改决定在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。第二，落实税收法定原则。税收法定是我国宪法所确立的一项基本原则。十八届三中全会决定提出了落实税收法定原则的明确要求。为落实税收法定原则，立法法修改决定将“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”列为只能制定法律的事项，对今后单行税收立法意义重大。第三，对规章的权限进行规范。按照四中全会决定要求，为进一步明确规章的制定权限范围，立法法修改决定规定:制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责;制定地方政府规章，没有法律、行政法规或者地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

3.发挥立法解释和授权决定的独特作用

改革创新涉及现行法律法规规定的，一般应当及时按照法定程序修改有关法律法规;经验不成熟，修法条件还不具备的，可以考虑通过立法解释或者授权决定的方式允许先行先试。立法解释具有灵活性，可以对法律规定的立法原意和明确适用法律依据的情况做出解释，赋予法律条文更加准确、更具针对性的内涵，②徐燕:《完善中国特色社会主义法律体系的新起点——全国人大常委会法工委主任李适时谈第十八次全国地方立法研讨会》，《中国人大》2012年第18期。为改革创新提供明确的法律依据。当有些事项尚不具备启动修法或者释法的条件，实践需求又特别紧迫的，可以请求相应的立法机关授权“先行先试”，一旦获得授权，改革创新就是在宪法和法律的范围内进行的。等条件成熟了，再及时制定新法或者修改旧法，在全国范围内实施。根据四中全会要求，总结近年来实践，立法法修改决定在总则中增加规定，立法应当“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”;同时增加规定，全国人大及其常委会“可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。

习近平总书记“重大改革于法有据”的重要思想，正是贯穿改革与法治姐妹篇的一条红线。无论是搞改革，还是抓法治，我们都要把这一重要思想学习好、领会好、贯彻好，努力做到在法治下推进改革，在改革中完善法治，实现改革和法治相互促进、相得益彰。