论我国法官独立和司法独立的内在统一及制度保障

陈志军

(太原警官职业学院 马列部， 山西 太原 030032)

论我国法官独立和司法独立的内在统一及制度保障

陈志军

(太原警官职业学院 马列部， 山西 太原 030032)

司法独立不仅指法院整体的独立，也包括法官个人的独立。而由于审判理论的欠缺、制度设置的不足和法律规范的误读，在我国司法独立仅指法院的独立。这其中制度的建设完善显得尤为重要，我国应从审判制度、审判组织、司法行政制度、法官职业保障制度等方面来保障法官独立。

司法独立;法官独立;制度建设

一、司法独立和法官独立的关系及其在我国的现状

司法独立的本质是依法独立行使职权，司法独立既包括司法机关的独立也包括法官个人的独立。司法机关的独立是指司法机关独立于国家的其他机关、社会团体和个人，其所进行的审判工作应该受到外部的尊重和遵守，不受外来力量的威胁、压制和不当干涉。例如，法院在审判工作中不受地方党政、行政机关的干涉。法官个人的独立是指法官在裁判案件时，只服从于法律、良心和自己的职业道德，不受来自外部的不当干涉。例如，法官裁判的独立性不应受到法官升迁、薪酬等不当司法行政力量的干涉，法官的独立裁判不应受其同事、上级的影响。法院独立是司法独立的基本运作模式，而法官独立是法院独立的前提基础，故法官独立是司法独立的题中应有之义。二者都是法治社会实现司法独立不可或缺的因素，“法院独立行使司法权的目的在于保障进入司法程序的所有案件获得公平、公正的对待，不受不当因素的影响，法官独立的目的是保障法官公平、公正、中立审理案件并依法作出裁判”［1］。

司法独立对于中国来说不是本体资源，其是近现代司法文明的“世界认同”［2］。在中国漫长的封建时代，司法权和行政权合二为一，主要是由行政长官兼理司法事务。司法在外部不存在和行政的划分，在内部没有司法专职人员的分权，行政权和司法权都是官府衙门的权力。清末民初，世界范围内的司法理念冲击着古老中国旧有的司法运作模式，外在的力量不断逼迫旧中国进行司法改革，司法独立运行的理念才在中国发端。例如，清末改大理寺为大理院，在地方设立审判厅作为专门的审判机构。民国时期按照资本主义“三权分立”模式设立国家机关。但清末民初的司法改革时间短，社会变化剧烈，没有能把司法独立的理念真正付诸实践。

新中国成立后，我国制定的第一部《宪法》明确规定“人民法院进行审判只服从法律”，成为司法独立的制度构架。现行《宪法》第一百二十六条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”通观宪法全文的表述，只有“人民法院”的独立，而没有出现“法院”或“审判员”的独立。似乎可由此得出结论:我国的司法独立是指法院作为整体依法独立行使职权，而不存在法官独立或法官依法独立行使审判权。有的人认为，法院作为整体的独立而不包括法官个体的独立是中国特色的司法独立。也有学者认为法官个体的独立与我国国情不适应，在我国难以推行。例如顾培东认为，中国法官整体素质不高，职业操守不够理想，没有相应的职业保障等造成了法官独立难以实现。［3］但正如前文所述观点:法官独立是司法独立的题中应有之义，是司法独立的前提。在任何一个法治国家，如果没有法官的独立，司法独立无从谈起，司法公正和法律信仰也将是一纸空文。司法独立是“世界认同”的产物，而反观西方司法实践，首先产生的是独立的法官，在法官独立的基础上才产生了现代法院制度。在古代西方只有智者和拥有崇高声誉的人才能成为法官，而这些人享有无可争辩的独立性。在现代的美国大法官是终身制，非因法定的原因任何个人和政党都不能罢免这些法官。

二、在我国产生“司法独立仅指法院独立而不包括法官独立”错误认识的原因

在我国之所以产生司法独立仅指法院作为整体独立而不包括法官个体独立的错误认识，既有理论认识上的误区也有司法实践中不当制度设置造成的误解。而要真正实现司法独立，认识到法官独立的必要性和重要意义，必须清除这些误区和误解。

1.审判理论的欠缺

我国的司法独立理念不是本土化的产物，而是在近代“西学东渐”的背景下产生的，审判理论是在审判制度行政化的基础上发展起来的。这些理论的欠缺造成了我国不存在法官独立的误解。

法院组织理论没有从普通行政理论中分离出来，指导我国法院组织理论的知识套用一般行政理论。法院从事的主要工作是审判，而审判权的运作和行政权的运作存在着本质的区别。审判权本质上是一种判断权，其灵魂是独立和公正，行政权的价值是效率和服务，故将一般行政理论套用在审判理论中，必然导致法官独立难以实现。例如，我国《宪法》明确规定所有国家机构都应实行民主集中制原则。但实践中没有区分该原则在一般行政机关和审判机关中的不同适用界限。一般行政理论中的民主集中是指“民主基础上的集中、集中指导下的民主”，体现的是行政机构官僚层级制和领导决策的形成。为了保证行政的效率，民主讨论基础上的领导决策是不可缺少的制度。而审判理论中的民主集中应该有不同的界限，按照司法机关的性质、任务和规律，集中应该有自己的“节点”。在独任制审判中，集中的“节点”就是独任制法官，在合议制审判中，集中的“节点”就是参加审判的合议法官。审判中的集中不是在民主讨论基础上形成领导决策，而是在发表不同意见的基础上，少数服从多数。在审判诉讼理论中套用一般行政理论的做法也很常见。例如，在我国司法实践中法官审理裁决案件需要按照行政级别逐级上报、层层审核，在我国法官实行科层化管理的体制下，行政级别高的法官意见会左右普通法官的裁决。这样的体制给法官独立造成了明显的障碍。

2.制度设置的不足

审判理论的欠缺导致审判制度的设置严重不符合审判权运行的规律，为法官独立的实现制造了人为的障碍。

首先表现在我国法官的管理方式参照公务员序列进行管理，并实行行政化的科层责任制。法官作为一种职业，对其进行管理是不可缺少的。但由于其行使审判权，其管理制度必须以保证独立行使审判权为前提。而按照行政序列把法官划分为院长、庭长、审判长等不同级别，带来的直接后果就是我国审判组织的运行层级过于臃肿。正式、非正式的审判层级在我国大致有八级，按照由高到低的顺序排列如下:审委会、院长、主管院长、庭务会、庭长、主管庭长、审判长、主审法官。更为严重的后果是法官的独立审判受到了行政权力的干扰，法官在审理案件时为了自己的行政利益，不得不考虑上级法官的意见，更不用说要受上级法官或直接或间接的暗示提醒。这样的制度与审判权的本质不符，也否定了法官的独立性。特别是审判组织中的审判委员会，使得级别高的法官不参加庭审却能影响裁判，造成了审理和裁判的严重脱节。

其次是审判管理制度的不当定位影响了法官的独立审判。审判管理本应遵循“规范、保障、促进、服务”的原则服从和服务于审判工作，但完全套用行政管理的审判管理导致了管理工作“监督化”、“主导化”，［4］反而影响了法官的独立审判。这一方面是由于管理工作中形成的不适当的指标、任务成了法官裁判的“指挥棒”，另一方面是由于法官出于自身利益的考虑不得不屈从于管理者，而把裁判的依据从法律规范转移到管理者的个人意志上。

3.法律规范的误读

我国宪法虽然没有从字面上明确规定法官的独立性，但其他宪法性法律文件和基本法都对法官的独立作了实质性的规定。《人民法院组织法》作为规范人民法院组织和运行的宪法性法律文件，明确规定法院的审判组织包括独任制和合议制。人民法院审理案件不是法院机构在审理案件，更不是全体法院工作人员在审理案件，而是法官组成相应的组织审理案件。所有法官审理案件都是按照既定的法律规范，并遵从严格的法律程序进行审理，这样的制度既为法官履行职责提供了整合的平台，也把外界的干扰、上级的命令等排除在外。我国学者对合议庭独立审判时法官独立的体现有明确的论述，例如，张慜主张“在合议庭每个法官都是独立的，对案件独立地作出自己的判断”，“没有审判组织和法官的独立审判，就没有法院的独立审判”。［5］

我国的诉讼法更是从动态上保证了审判组织审理案件的权限。以《刑事诉讼法》为例，该法第一百七十八条规定:“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行，但是基层人民法院适用简易程序的案件可以由审判员一人独任审判”。第二百一十条规定:“适用简易程序审理案件，对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的，可以组成合议庭进行审判，也可以由审判员一人独任审判;对可能判处的有期徒刑超过三年的，应当组成合议庭进行审判”。

我国的《法官法》可以对法官独立作出最佳的论证，该法多处规定把法院独立和法官独立并列。例如，第一条在关于制定的目的时表述道:“为了保障人民法院依法独立行使审判权，保障法官依法履行职责”。第五条在规定法官的职责时表述道:“依法参加合议庭审判或独任审判”。第八条在规定法官的权利时表述道:“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。

从以上对宪法和相关法律规范的分析中可以得出结论:不能以《宪法》没有从字面上明确规定法官的独立性而否定其在我国法律制度中的存在，应结合其他法律对法官独立的实质性存在作合理的理解。

三、保障法官独立制度的建设

良好的制度是正确理论的实践基础，在健全制度的运行中才能带来理论的不断成熟。完善的制度和成熟的理论才能有对法律规范的正确理解。

1.完善法官独立审判制度

实现法官独立首先要完善法官独立审判的制度，赋予法官独立审判的权限。司法独立是每一位审理案件法官的独立，而不仅仅是法院整体的独立，法官的独立是审理和裁判独立的结合。实践中法院按行政管理建立的案件审批制度，把审理和裁判人为地分离，违反了审判活动的本质和法定的程序，造成了“审者不判、判者不审”、“审理者无权裁判、裁判者无需担责”的困境。党的十八届三中全会提出的“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革目标就是要实现法官个体的独立审判。

各法院的实践经验可以作为完善法官独立审判制度的借鉴。例如，有的地方法院实行“审判长负责制”，由专业化、亲历庭审的审判长审理案件并作出最后的裁决。这样的制度排除了行政级别高但不参加庭审的法官对案件的不当干涉。更进一步的改革应是完善主审法官、合议庭办案责任制，赋予每一位办案的法官独立的权限，承担独立的责任。［6］

2.建立符合审判权运行规律的审判组织

由于我国按照行政管理模式建立审判组织，造成了审判组织层级多、臃肿，审理和裁判分离的弊端。要保证法官的独立审判，必须对审判组织进行改革。审判权是裁判权，其运行的启动、过程的控制、裁决的做出必须由亲历庭审的法官进行。故审判组织无论是独任制还是合议制必须由亲历庭审的法官担任。在我国多层级的审判组织中具有行政色彩的审判组织不符合审判权运行的规律，单就审判案件来说，没有存在的必要。实践中的审判委员会讨论案件制度，就造成了其对法官独立审判的干涉。2015年在全国政协会议上，委员施杰就提出了通过修改《法院组织法》取消审判委员会的议案。［7］审判委员会在我国司法实践中还有存在的必要，但必须对其进行功能和定位的转移。由审理案件的组织转变为法官实行自治的组织，进行法律政策的制定、研究及法律咨询服务等审判辅助工作。

3.建立独立的司法行政事务管理制度

法院作为一个工作单位，其日常事务可以分为两类:与一般行政事务类似的司法行政事务和独具司法特征的司法审判事务。前者是具有行政特色的工作，以效率和服务为价值追求，后者是判断权性质的审判工作，以公正、独立和程序为价值追求。法院的主要工作是审判工作，司法行政事务是为审判事务服务的。同时，司法行政事务和司法独立有紧密的关系，法官日常的任职选拔、考核奖评、惩戒处分会不自觉地影响他们的审理裁决，出于行政利益的考虑，这些方面甚至会成为他们审理案件看不见的“指挥棒”。为了保证法官对外对内的独立性，应该把司法行政事务交由具有中立性的机构管理。世界范围内的司法体制改革也是这样进行的。例如，欧洲国家将法院的人事管理由司法部交由专设的司法委员会管理，在我国台湾地区是从司法部移交给“司法院”。

4.建立健全法官职业保障制度

审判权的运行有其自身的规律，法官作为行使审判权的职业群体必须有较高的专业素养和智慧经验。为了保障法官能心无旁骛地审理案例，必须建立不同于普通公务员管理的法官职业保障制度。完善的法官职业保障制度包括录用、选任、考核、晋职、奖惩、辞退等环节，且制度的管理运行不应受到外来行政力量的干涉。例如，法官的录用应不同于一般的公务员，十八届四中全会提出的“初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职”的要求也是在这方面的努力。法官选任、考核的标准应该是职业荣誉而不是行政级别，且法官的生活待遇应高于一般公务员。同时，将法官的权利和责任相统一，建立健全严格的惩戒制度和错案追究制度，以防止司法腐败、法官滥用职权。

目前我国在全面推进依法治国的背景下，正在进行新一轮的司法改革。司法独立是司法改革的重要组成内容。只有正确认识司法独立和法官独立的关系，构建完善的制度保障法官独立，才能真正实现司法独立。

［1］王韶华.论我国“双重独立”司法体制的建构［J］.河南财经政法大学学报，2014(3).

［2］蒋惠岭.法院独立与法官独立之辩［J］.法律科学，2015(1).

［3］顾培东.再论人民法院审判权运行机制的构建［J］.中国法学，2014(10).

［4］张军.人民法院案件质量评估体系理论与适用［M］.北京:人民出版社，2011.

［5］张慜，蒋惠岭.法院独立审判问题研究［M］.北京:人民法院出版社，1998.

［6］陈卫东.司法机关独立行使职权研究［J］.中国法学，2014(2).

［7］施杰.取消审判委员会［EB/OL］.http://finance.ifeng.com/a/20150303/13526913_0.shtml.

On Internal Unification and System Guarantee of China's Judge Independence and Judicial Independence

CHEN Zhi-jun
(Faculty of Marxism and Leninism，Taiyuan Police Vocational College，Taiyuan030032，China)

The judicial independence refers not only to the independence of the court as a whole，but also refers to the independence of the judge individually.Due to the lack of judgment theory， the deficiency in system setting，and of the misreading of legal norms，the judicial independence in China only refers to the independence of the court，in which the perfection of system construction is particularly important.China should guarantee judge independence from such aspects as judgment system，judgment organization，the judicial administrative system，the judge professional guarantee system etc.

the judicial independent;judge independence;system construction

1672-2035(2015)04-0044-04

D921

A

2015-03-30

陈志军(1979-)，男，山西寿阳人，太原警官职业学院马列部讲师，硕士。

【责任编辑 张 琴】