论法人治理对公共图书馆公益属性的强化作用

●王冬阳，冯　佳（.深圳图书馆，广东深圳　58036；.上海社会科学院，上海　0000）

论法人治理对公共图书馆公益属性的强化作用

●王冬阳1，冯佳2（1.深圳图书馆，广东深圳518036；2.上海社会科学院，上海200020）

［关键词］公共图书馆；公益属性；法人治理；理事会；配套机制

［摘要］公共图书馆法人治理结构建设具有强化公共图书馆公益属性的一系列制度安排。保障公益是公共图书馆理事会的使命。公共图书馆理事会具有保障社会公益的运行机制，是实现社会公益服务的治理平台。在法人治理框架内，信息披露和履职评价等配套机制对公共图书馆公益服务具有保障作用。推行专业管理是法人治理的内在要求，合理引入市场机制，强化科学管理机能，对公共图书馆服务效率和服务水平的提升具有重要作用。

2011年3月，《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》制定出台，［1］2011年7月，《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》专门发布了《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，［2］2013年11月，党的十八届三中全会正式通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，［3］这些文件明确提出事业单位建立健全法人治理结构的有关要求。由此，公共图书馆法人治理结构建设正式进入系统改革阶段，各级公共图书馆法人治理结构建设进程全面加快。法人治理结构建设对于公共图书馆公益目标的实现具有强化作用，对于公共图书馆公益服务的开展具有保障功能。

1　法人治理具有强化公共图书馆公益属性的制度安排

近年来，我国公共图书馆事业服务总量不断增加，服务水平不断提升，然而，公共图书馆作为事业单位，仍然在一定程度上存在政事不分、机制不活，公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置欠优化，服务质量和服务效率有待提高等问题。这些问题对于公共图书馆公益服务健康发展形成了制约。究其原因是治理不善造成的，而根本原因在于治理结构不合理。开展法人治理结构建设，一定程度上有利于化解当前公共图书馆管理体制和运行机制中长期存在的问题。

1.1保障公益是公共图书馆法人治理的基本内涵

按照我国事业单位分类改革，公共图书馆被确定为纯公益事业单位。由于直接向社会提供公益服务，社会关注度较高，利益关联方较多，公共图书馆适合以法人治理的方式进行共同治理。公益性是公共图书馆的基本属性，公共图书馆开展法人治理具有保障公益服务、强化公益目标的价值定位。2007年，深圳市开展试点事业单位法人治理结构建设，深圳图书馆被列为首批适合组建理事会的十家事业单位名单。按照相关文件指引，公共图书馆推进法人治理，主要通过建立和完善法人治理结构，组建公共图书馆理事会，形成政事分开，在政府监管下公共图书馆独立运作，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的治理结构和运行机制。［4］在公共图书馆内部，法人治理结构建设通过明确各利益相关主体的权利义务关系，形成理事会与管理层相互支持、相互制约的关系，实现决策、执行和监督有效制衡。

法人治理有别于政治统治、行政管制等传统的管理模式。致力于治理理论研究的学者给出了关于治理的六种定义：（1）作为最小国家的管理活动的治理,它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理,它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理,它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会—控制体系的治理,它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理,它指的是建立在信任与

互利基础上的社会协调网络。［5］总之，法人治理涉及公平、效率、责任、参与、协调等制度安排，涉及政府、市场、社会等多方治理主体。法人治理对于公共图书馆优化运营管理、优化资源配置、优化服务供给具有重要作用。推行法人治理，有利于形成科学决策和民主监督管理体制和运行机制，是实现公共图书馆善治的有效之道。

法人治理结构源于企业的制度设计。公共图书馆法人治理来源于公司治理，在治理理念和制度安排上有共通之处。公共图书馆作为法人单位，在法人治理基本结构以及决策、执行和监督机制上与公司法人治理均有相似之处。与公司法人治理追求企业财产最大化目标不同的是，公共图书馆法人治理追求公益服务的最大化。

1.2公共图书馆治理结构优化促进公益机制强化

公共图书馆推行法人治理结构建设有助于解决公共图书馆传统体制中存在的主要治理问题，促进公益性提升。（1）所有权与控制权分离问题。公共图书馆所有者是全体公民，而掌握控制权的是公共图书馆经营者，包括政府官员和公共图书馆管理者。当所有者与经营者利益不一致时，难免出现经营者追求自身利益而损害所有者利益的事情。在法人治理结构中，公共图书馆所有者既是公共图书馆法人治理的受益者，又是公共图书馆法人治理的主体。由作为所有者的社会公众直接参与公共图书馆治理，通过有效行使公共图书馆决策权，能够降低代理成本。（2）决策权与运营权分离问题。现行体制下，公共图书馆的决策权由政府行使，日常运营管理权由公共图书馆管理层行使。在决策上，由于信息不对称和专业上的欠缺，政府行使决策权的成本较大，也难以形成最优化的科学决策；在监督上，政府主要从外部对公共图书馆进行监督，难以全面掌握情况，监督成本高，效果不明显。［6］（3）利益相关者问题。公共图书馆管理过程中，需要兼顾多方利益，充分协调好读者、政府部门、行业组织、社区、图书馆管理者、图书馆员工和主要资源供应商等多方诉求。公共图书馆推行法人治理，有利于将众多利益相关者纳入共同治理框架，从而有利于公益服务最大化目标的实现。（4）对职业精英的过度依赖问题。不可否认，杰出的公共图书馆管理者以职业热忱和职业创新极大地推动了公共图书馆事业发展，并且取得了许多重要突破。然而，公共图书馆作为一种社会制度，需要保持稳定的发展模式，过分依赖个别职业精英，随着人员易迭，事业发展难以长期保持正确的发展方向。实施法人治理，有利于为公共图书馆发展提供稳定的治理机制，为公共图书馆事业发展提供持续动力。公共图书馆治理结构的优化，是对公益服务机制的有效强化。

2　公共图书馆理事会对公益服务的保障作用

2.1公共图书馆理事会是实现社会公益的治理平台

公共图书馆理事会作为决策和监督机构，是实现公益服务的治理平台。公共图书馆法人治理结构建设随着政事分开、管办分离的不断推进，构建以理事会为主导的治理模式。设立公共图书馆的目的是为了发展公益事业，保持公共性是公共图书馆独立运行、自主管理过程中需要着重加强的问题。公共图书馆理事会由政府举办主体代表、公共图书馆管理层代表、公共图书馆员工代表、读者代表、社会知名人士等组成，一方面解决所有者缺位问题，另一方面充分代表了相关利益主体，有利于通过共同治理，提高科学决策水平，增强民主监督效能，实现社会公益目标。

公共图书馆理事是公益服务的推动者和见证者。公共图书馆理事会中外部理事一般占多数，这有利于防止“内部人控制”。加强对管理层的监管，有利于促进管理层提高科学管理水平，降低运营成本，提高服务水平和服务效率。与此同时，也有利于制约政府官员与公共图书馆管理层之间形成的不正当利益关联，使公共图书馆从内部治理真正走向外部治理。由于外部理事不受薪，在他们的见证下，公共图书馆的诚信度和透明度得到极大提升，［7］公共图书馆理事会的权威性和公信力也由此得以增强。

2.2公共图书馆理事会具有保障社会公益的运行机制

为履行职责，公共图书馆理事会一般定期召开会议，审议管理层提交的工作报告并审查有关工作方案，决定相关重大事项。理事会会议遵循一定的会议规则，从而确保理事会有序运转。

为弥补理事在决策和监督过程中专业知识不足的缺陷，公共图书馆理事会一般设置专业委员会，为理事会决策提供咨询建议。公共图书馆理事会一般设立战略、财务、薪酬、审计、考核等多个委员会。委员会一般由外部理事领导，聘请具备资质的外部专业机构或专业人员开展工作。专业委员会负责对专门事项进行前期调查、研究和论证，并初步提出意见，供理事会审定。公共图书馆理事会秘书主要承担联络、接待、回答咨询等工作。上述理事会运行机制有利于理事会正常开展治理，保障公益服务沿着正确方向发展。

2.3公共图书馆理事会的使命在于促进公益服务发展

公共图书馆理事会的使命在于保障公益目标的实现，为人民群众日益增长的文化生活需要提供公共图书馆服务。首先，公共图书馆理事会需要代表政府举办方和出资人的意志，促进公共资金合理使用，确保公共图书馆有效提供基本公共服务。与此同时，公共图书馆理事会需要密切关注公众利益，广泛征集服务对象的意见和建议，并反映到公共图书馆建设中，使公共图书馆服务适合用户需要。为实现上述目标，公共图书馆理事会需要进行合理决策并开展有效监督，推动公共图书馆良性运转。

为调动管理层的积极性，理事会需要采取有效的激励措施，推动管理层管理效能的提升。为保障全体工作人员为共同的公益目标前进，理事会需要决定收入分配方案，并支持合理的岗位管理系统正常运转。为使公共图书馆获得人、财、物等资源供给，理事会需要与政府保持有效沟通，推动有关长效机制的建立，并且不断寻求扩大公共图书馆投资来源，吸收多元社会投资主体参与公共图书馆建设。

2.4公共图书馆理事是宣传公益服务的“形象大使”

公共图书馆理事是沟通读者与公共图书馆的桥梁和纽带。公共图书馆理事除政府出资人代表和公共图书馆管理层与职工代表外，主要来自社会公众。这些外部理事本身就是公共图书馆的服务对象，他们能够从接受服务的切身体验中提出中肯的意见，为理事会、管理层和图书馆员工提供外部意见，促使公共图书馆改善服务。“理事是图书馆为实现卓越服务最好和最忠诚的支持者”，［8］理事能够代表公共图书馆与社会公众进行沟通，充分宣传公共图书馆的使命、服务内容和工作业绩，使社会公众增进对公共图书馆的认识，为公共图书馆公益服务的推广创造条件。

公共关系职能是公共图书馆理事会的专项职能，通过理事会各理事，公共图书馆与政府部门、社会各界和服务对象的联系更加紧密，对于宣传公共图书馆项目、倡导公共图书馆服务、筹集公共图书馆资金等将发挥卓有成效的作用。透过外部理事的联络，更多热心公益事业的社会贤达人士将成为公共图书馆的潜在理事。公共图书馆理事会通过建立决策监督网络信息平台，能够与社会公众进行便捷沟通，扩大信息来源，提升理事会决策监督的有效性。

3　法人治理配套制度对公益服务的强化作用

公共图书馆法人治理结构建设的有效推进，需要配套制度加以保障。公共图书馆法人治理相关配套制度主要包括：理事会决策失误追究制度、绩效评价制度、审计监督制度和年度工作报告制度、重要信息公开制度。概括起来，主要涉及信息披露和履职评价两大方面内容。

3.1公共图书馆开展信息披露是保障公益的需要

信息披露通过拓展社会公众参与公共图书馆管理、运作和监督的渠道，发挥保障公益的作用。公共图书馆信息披露制度包括年度工作报告制度和重要信息公开制度。［9］年度报告制度主要对公共图书馆年度工作进行总结和评价，编制标准的报告文本并按规定上报有关政府监管部门，同时面向社会公众接受监督。公共图书馆年度报告一般包括重大决策、重要活动、工作计划和工作目标完成情况、财务预算执行情况以及主要财务状况等。重要信息公开制度是指依照法律法规和公共图书馆章程规定，公共图书馆及时、准确、客观地公开主要业务活动情况，接受社会监督。涉及人民群众切身利益的重大业务事项，公共图书馆需要及时进行社会公示或举行听证。此外，公共图书馆还应披露理事会理事的个人情况，披露相关理事作为外部理事的主要依据，披露理事履职表现及主要履职言论。此外，还应披露管理层成员的个人情况和薪酬待遇情况等。公共图书馆信息披露应该通过网络等便捷方式为公众提供获取。

为保证披露信息的可信度，公共图书馆公开信息中的相关审计报告应由具备专业性、独立性和公信力的审计机构出具。基于客观审计而撰写的公共图书馆审计报告，不仅为理事会对管理层进行有效监督提供客观评估，同时也为社会公众了解公共图书馆提供了更加真实的情况。为保证审计的公信力，一般情况下还应该披露审计机构或审计人员与公共图书馆间其他相关业务往来。信息披露能够增强公众对公共图书馆的认知，增进公众对公共图书馆的信任，加强公共图书馆决策层和管理层与社会公众的关系，有利于促进公共图书馆治理的有效性，改善公共图书馆运营效率。

3.2公共图书馆开展履职评价是保障公益的要求

理事会决策失误追究制度是指理事会违反有关法律、法规或公共图书馆章程的规定而造成决策失误，在公共图书馆决策表决中投赞成票的理事，对相关严重损失或严重后果应承担相应责任。由于理事不受薪，进行决策失误追究，主要由政府部门给予不良评价，并依法追究相关民事、刑事责任。公共图书馆理事职务属于公益性社会职务，理事不应该从履职决策

中谋取任何不正当的个人利益，否则有违履职道德，不适宜继续担任公共图书馆理事。理事会决策失误追究是公共图书馆法人治理机制中保障社会公益的重要一环。

绩效评价制度既包括理事会对理事履职表现的评价，也包括理事会对管理层履职结果的评价。绩效评价由独立的社会第三方机构对公共图书馆运营进行评价，使绩效评价结果更加公允。对于公共图书馆理事会理事的评价，涉及理事选聘和荣誉确立。而对于公共图书馆管理层的绩效评价，主要评估管理层履职成效，重点考察公益服务目标实现情况。绩效评价关系到管理人员的任免和福利待遇。

公共图书馆治理是改善公共服务工作效率和促进公众认可公共图书馆的系统过程。对于公共图书馆理事会和管理层的行为，良好的法人治理能够提供适当的激励，并采取有效的监控。有效的公共图书馆治理系统有助于提升决策层和管理层的社会诚信度，有助于提升公共服务的成效，推动公益服务的不断完善。

4　专业管理对公益服务的促进作用

保障公益是公共图书馆法人治理的基本目标，而公益目标的实现离不开专业管理。没有坚实的管理，公共图书馆的治理缺乏稳固的基础，缺乏专业化的管理实践，公共图书馆的治理蓝图无法付诸实现。公共图书馆推行专业管理，采取一系列激励约束机制提高人员使用效率，降低公共服务成本，提供最大化的公益服务，这是公共图书馆推行法人治理的应有之义。

4.1专业管理是公共图书馆法人治理的内在要求

公共图书馆的善治与实现公益服务最大化的管理活动紧密相联。只有提升管理效能，公益目标才能有效实现。因而，开展专业管理，创新管理方式，有效提供公共服务是法人治理的必然要求。

公共图书馆法人治理取得显著成效需要专业管理体系予以支撑。实施科学管理是提高公共图书馆服务效率和服务水平的需要，符合法人治理保障公益服务发展的需要。公共图书馆推行法人治理，通过加强对管理层的监管，既防止公共资源被不当利用，又通过绩效评价促使管理层提高管理运营水平，加强管理的科学化进程。没有好的管理，公共图书馆的治理目标难以实现，应大力调动公共图书馆专业化管理的实现，并有效协调法人治理机制，使民主治理与科学管理相互配合，相得益彰。

4.2合理引入市场机制提升公共图书馆运行效率

公共图书馆在法人治理结构制衡的情况下，依法依规引入市场机制，非为强化财产利益之目标，乃是有效依靠市场，充分提升公共资源使用效率，发挥最优化配置之机能，切实提升公益服务水平。采用市场化、企业化的科学管理方式是实现公益服务目标的有效之道。

合理引入市场机制促进公益服务效率提升是公共图书馆通过法人治理推进科学管理的必然要求。公共图书馆通过实施法人治理，依法自主开展公共服务，独立承担法律责任，实现运作独立、企业化管理、监管严格的治理体制，既有利于政府廉洁瘦身并提高决策专业化水平和决策质量，也有利于公共服务机构提高专业化服务水准和服务质量。［10］公共图书馆作为法人组织，通过发挥法人主体地位，在实现资源配置最优化的基础上实现自我发展和自我约束，更好地处理内部与外部关系，实现公共图书馆所反映的公共利益最大化。

4.3推行专业管理提升公共图书馆公益服务水平

公共图书馆公益服务水平的提升离不开公共图书馆专业管理和专业服务水平的提升。推行专业管理是实现公共图书馆职业专业化的要求。我国公共图书馆运营效率一直不高，专业化水平较低。通过引入企业管理，树立效率意识，增强活力，有利于公共图书馆优化机构，精简人员，营造竞争氛围，更好地提供服务。采用企业化管理方式，促使公共图书馆既重视目标引导，又重视管理过程的质量控制；既关注投入，又关注产出。专业管理有利于公共图书馆全面加强绩效管理，培育创新动力机制，促进资源优化整合。

公共图书馆实施专业管理，需要充分的自主管理权限。伴随法人治理结构建设的推行，公共图书馆在编制、人事、财务、资产、业务等方面的自主权将不断扩大，具体表现如下。（1）在人事管理上，公共图书馆以人为中心，促进事业发展。长远来看，公共图书馆将实现以下用人自主权：破除编制限制，执行合同管理；取消身份限制，实施岗位管理；取消行政级别，招募职业经理人。公共图书馆将开展绩效管理，以业绩能力为导向对工作人员进行评价和使用，并在薪酬管理方面实施优绩优酬，全面实现工作人员能进能出，岗位能上能下，待遇能升能降。（2）在财务管理上，公共图书馆将更加注重效益，改变按人头拨款的方式，实现以事定费和外购服务，不断提高公共资金运营效率，使管理更加灵活高效，工作富有创新。（3）在业务管理上，公共图书馆以顾客为导向，从社会公众的需要出发，提高公共服务供给能力和供

给水平，不断满足人民群众对公共图书馆的需要。

总而言之，保障公共图书馆公益服务发展方向是公共图书馆推行法人治理的内在动力机制。公共图书馆实施法人治理的重要意义集中体现在以下三方面。（1）提升专业化。通过建立公共图书馆理事会和管理层，加快公共图书馆自主管理步伐，实现政事分开、管办分离，使政府减少对公共图书馆进行微观管理和直接干预。政府通过有效监管和政策保障切实加强公共图书馆法人自主权，促使公共图书馆理事会及管理层提升专业决策和运营管理水平，使公共图书馆的发展具备更加稳固的专业化基础。（2）实现社会化。通过引入政府与公共图书馆之外的社会公众参与公共图书馆决策和监督，扩大公共图书馆民主治理范围，切实规范公共图书馆行为。公共图书馆通过加强外部治理，还有利于促进社会力量参与投资公共图书馆建设，在财政资金供给之外增加有益补充。（3）增强市场化。公共图书馆依法运行，独立承担责任，自主利用市场机制合理配置资源，有效提升公共图书馆活动和竞争力，提升运营效率和服务能力，使公共图书馆公益服务建立在高效运行机制之上，得到切实保障。公共图书馆实施法人治理，形成政府宏观调控、严格监管，理事会科学决策、民主监督，管理层科学管理、高效运营的治理系统，从而使得公共图书馆所维护的公益目标得到更好的实现。

［参考文献］

［1］中共中央国务院.关于分类推进事业单位改革的指导意见［Z］.2011－03－23.

［2］国务院办公厅.关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知［Z］.2011－07－24.

［3］中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定［Z］.2013－11－12.

［4］中共深圳市委办公厅，广东省深圳市人民政府办公厅.关于印发《建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》的通知［EB/OL］.［2014－04－15］.http://www.chinalawedu.com/news/1200/21752/217 54/21766/21791/2007/11/li039747534711211700231065 -0.htm

［5］俞可平.治理和善治引论［J］.马克思主义与现实，1999（5）：37－41.

［6］王冬阳.公共图书馆构建理事会治理模式初探［J］.深图通讯，2008（1）：16－19.

［7］国际标准的非营利组织理事会［EB/OL］.［2014－04－15］.http://www.doc88.com/p-395127627273.html.

［8］徐引篪，等.美国图书馆理事会及其启示［J］.四川图书馆学报，2004（3）：2－7.

［9］国务院办公厅.关于建立和完善事业单位法人治理结构的指导意见［Z］.2011－07－24.

［10］宋世明.行政类事业单位改革国际视野［J］.瞭望，2012（17）：29－31.

［收稿日期］2014－07－07 ［责任编辑］邵晋蓉

［作者简介］王冬阳（1980－），男，深圳图书馆，副研究馆员，研究方向：图书馆管理、图书馆研究；冯佳（1983－），女，上海社会科学院，助理研究员，研究方向：图书馆法治与管理、公共文化政策。

［文章编号］1005－8214（2015）01－0007－05

［文献标志码］A

［中图分类号］G258.2