为拆迁工作植入廉洁基因

文/张 钻　梁平安　周 豪

为拆迁工作植入廉洁基因

文/张 钻梁平安周 豪

背景介绍

城市的发展是一个进行再建设、自我更新、不断成长的过程。为了城市的整体规划，往往需要对原有建筑、房屋进行拆除或搬迁，以达到整齐划一的城建效果，实现对日益紧张的国有土地资源的合理利用。然而，伴随着旧城改造、新农村建设的深入推进，拆迁的数量、规模也随之增大。以湖北省襄阳市为例，根据襄阳城市发展规划，随着“一心四城”等工作的开展与深入，拆迁领域的职务犯罪将大量增多。

数据显示，自2010年至今，襄阳市检察机关查处拆迁领域职务犯罪53件61人。其中，反贪部门立案查处48件55人，贪污罪31件38人，行受贿罪13件13人，挪用公款罪4件4人；反渎部门共查处案件5件6人，玩忽职守罪1件1人，滥用职权罪4件5人。

案件分析

基层一线高危高发

拆迁工作是一个系统性工程，涉及环节多、发动的社会力量广。城建局、规划局、国土局、党委机关以及基层组织在拆迁工作的规划、审批、执行等环节均可能成为职务犯罪的主体。同时，由于拆迁工作往往由多部门联合行动，人员复杂，犯罪分子往往利用内部职责分工、各自分管工作的职务之便联手作案、集体合谋。在襄阳市樊城区牛首镇王岗村征地窝案中，该村支部书记、主任王某与村报账员张某等多名村委员相互勾结，形成利益同盟，在经营和管理该村土地补偿款过程中，利用职务便利，多次采取收入不入账的手段挪用公款供个人使用。

环节较多易滋腐败

从最初规划、用地分配、审批，到拆迁实施可能出现的争端解决，各个环节均有可能滋生职务犯罪，拆迁活动自身的复杂性导致其发案环节较多。在襄阳市查处的案件中，犯罪易发的薄弱环节主要集中在拆迁补偿面积确认环节，通过虚增补偿面积、虚改建筑性质的方式获取更多补偿款。襄阳市樊城区重点项目建设总指挥部征收安置部长陈某应被拆迁人张某的请托，收取张

问题症结

某财物，违规指使评估公司将张某已坍塌的近300平方米建筑纳入评估，造成国家100万余元的损失。

症结一：自由裁量权过大

拆迁领域具体实施规范尚不完善。一方面，现有实施规范存在“真空区”。当下房屋拆迁主要的法律依据为2011年正式实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而针对城乡结合部等区域的集体土地的拆迁问题，尚无明确的法律依据，这部分的拆迁工作往往仅靠政策解决，相关部门具有较大裁量权，这种情形易使职务犯罪有机可乘；另一方面，各个有关房屋拆迁的部门法规并不统一，缺少协调性，各种规定以及多部门联合规定层出不穷，却多为救场的临时规定，不具有稳定性。

此外，征地拆迁工作复杂艰难，上级主管部门为了动迁工作能顺利进行，赋予了征地拆迁部门较多的职权，且大多数职权都可以自由裁量，易导致因权力过于集中而失控、错用、滥用。征地拆迁安置过程中，相关部门往往为了方便起见，将一些决定性环节交由一个组织来负责，而且往往忽略了对这些关键环节的监督，让相关的成员或者“小集体”形成权力独占的局面。

症结二：拆管不分角色错位

根据我国现行的相关法律法规，拆迁应该由负责地块开发的建设方进行。并且，具体拆迁行为应该由依法成立的具有拆迁资质的房屋拆迁公司实施。但由于未对基于商业开发和基于公益目的的拆迁进行明确区分，导致政府在拆迁中的职能定位较模糊。本只需政府承担协调职能的基于商业开发的拆迁工作，实践中却往往通过成立拆迁指挥部并由其中负责的政府公职人员负责，其主体资格尚存在争议。以襄阳市为例，市级部门主要负责监督城区的拆迁工作，而县、区一级里，其相关部门往往既充当政策的制定者、执行者，又“兼任”裁判者，其受到的监督相对薄弱，若遇法律意识不高的工作人员，则较易滋生职务犯罪。

对策建议

对策一：明确角色定位

明确区分商业开发和公益使用而引起的拆迁行为，将政府拆迁权限定在公益使用范畴内。程序上，公益拆迁在颁发拆迁许可证之前，要举行听证会论证公益目的和拆迁补偿安置方案。商业拆迁拆迁应当首先由开发商与房屋所有权人协商达成补偿协议，再申请土地使用权，政府原则上不承担拆迁任务。

政府角色定位方面，在公益拆迁中政府应当依法行政，切实代表公共利益，可以在房屋管理部门中设立专门的机构从事公益拆迁的立项、制订方案、落实补偿安置等工作；非公益拆迁中，政府应发挥宏观调控作用，退出拆迁第一线，不再参与补偿价格制定、拆迁谈判等具体事务，让市场充分发挥资源配置作用。同时，作为监督者，应加强对拆迁工作的监督、调控和保障，重点解决好困难群众安置问题。

对策二：程序公正，过程公开

严格保障拆迁工作全程的程序公正。首先，在拆迁前，应当征询被拆迁人的意愿，尽量实现参与式开发和参与式拆迁。在政府负责拆迁工作的情况中，政府应当做好对被拆迁人的动员、安抚和安置工作，在拆迁补偿环节等充分尊重被拆迁人的合法权益。在拆迁过程中，无关人员和单位不得肆意干预拆迁工作。对被拆迁人的物品进行登记造册，给被拆迁人足够的搬迁时间，对于具有时节性的物体可以酌情进行搬迁或者给予合理补偿；最后，拆迁后，被拆迁房屋的拆迁物要通过合法的渠道进行处理，禁止拆迁人员对相关物品进行私人交易。当然，对于一些因拆迁而进行敲诈勒索的被拆迁人要进行有效控制和打击。同时，还要严厉打击官商勾结、滥用职权以及严重不作为等行为，严格防止在房屋拆迁过程中职务犯罪的发生，切实保障被拆迁人的合法权益。

对策三：多管齐下，网状监督

政府应加强部门内部监督体系的建设和完善，尤其是对各级房屋拆迁办公室以及国土资源局、城市规划局等有关部门的特殊监督。对分管领导明确责任，形成责任问责机制，严格落实到具体事件和相关责任人。此外，在具体工作中明确各人的具体分工和责任义务，从而形成自上而下和自下而上的相互监督制约体系。检察机关可在拆迁重点环节派驻预防联络员，一方面通过预防咨询、预防宣传和行贿犯罪档案查询等形式积极主动为拆迁提供法律服务，一方面接受群众举报，及时受理并查处测量过程中“人情房”和补偿过程“人情钱”等问题的举报与投诉，做好矛盾排查化解工作。

栏目编辑：施杨 shiyang0915@126.com