我国地方性公共图书馆立法的新进展

李国新

我国地方性公共图书馆立法的新进展

李国新

专题按语

作为图书馆立法的最新成果，《广州市公共图书馆条例》（以下简称“《广州条例》”）是我国第一部省会城市的公共图书馆法规，亦是我国第6部地方图书馆条例。与其他5部地方图书馆条例比较而言，《广州条例》的条款数量最多，内容最全面，且具有理念先进、理论科学、规定具体等特色，体现了我国地方性图书馆立法的较高水平，堪称我国地方性公共图书馆法规的典范。

为了让图书馆界同仁了解《广州条例》的内容，宣传《广州条例》对广州市图书馆事业的重要促进作用，推动《广州条例》的贯彻实施，以及为了充实图书馆立法研究，为我国其他地区的图书馆立法，乃至全国性的图书馆立法提供经验与范式，编者策划组织了“《广州市公共图书馆条例》研究”专题，共收录5篇文章，从不同角度对《广州条例》进行评述。我国图书馆立法专家、国家公共文化服务体系建设专家委员会副主任、北京大学信息管理系李国新教授撰写的《我国地方性公共图书馆立法的新进展》论述了《广州条例》的七大特色与亮点。《全面履行政府的图书馆责任充分保障市民的图书馆权利》系根据中山大学图书馆馆长、中山大学资讯管理学院程焕文教授在“《广州市公共图书馆条例》实施工作会议”上的发言稿整理而成，指出公共图书馆建设是各级地方政府义不容辞的责任和神圣使命。广东图书馆学会理事长、广东省立中山图书馆馆长刘洪辉研究馆员曾任广州图书馆馆长，并参与《广州条例》的制定工作，他撰写的《以实现均等化为目标推动城市图书馆服务体系建设——有感于〈广州市公共图书馆条例〉颁布》论述了实现服务均等化是城市图书馆的使命。广州市图书馆学会理事长、广州图书馆馆长方家忠研究馆员撰写的《保障促进规范提升——论地方立法对广州市公共图书馆事业的作用》从保障、促进、规范、提升四方面论述《广州条例》对广州市公共图书馆事业的重要推动作用。中山大学资讯管理学院潘燕桃教授等撰写的《创新的法规内容先进的立法理念——〈广州市公共图书馆条例〉与其他地方图书馆条例的内容比较》论述了《广州条例》的创新内容与先进理念。本专题不过是对《广州条例》相关问题进行研讨的开始，《广州条例》与图书馆立法的种种问题值得图书馆学界同仁继续关注和进一步探讨。

潘燕桃 方家忠

《广州市公共图书馆条例》是我国第一部省会城市公共图书馆立法，文章分析其特色和亮点，包括明确了市区两级政府设置公共图书馆、构建公共图书馆服务体系的法定事权责任；确立了公共图书馆总分馆制的实现方式，区分了中心馆、区域总馆的功能职责；公共图书馆的保障条件具体化、量化、指标化；探索法定化的公共图书馆读者权利；引领公共图书馆管理体制和运行机制改革创新；强化馆长法定任职资格的专业性要素；关注公共图书馆形象标识建设，提高公共图书馆社会认知度。

广州市公共图书馆条例 公共图书馆 公共文化服务

2015年1月13日，广东省人大常委会批准《广州市公共图书馆条例》(以下简称“《广州条例》”)，这个时点几乎恰好与新华社2015年1月14日授权发布中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》相重合。无独有偶，早在2011年9月29日，广东省出台全国第一个地方性公共文化服务立法——《广东省公共文化服务促进条例》，同样与2011年10月18日中共十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》在时间上大体重合。时间的重合或许是偶然，但它折射了作为改革开放前沿的广东省和广州市在推动公共文化服务发展方面所具有的法治思维、超前意识、引领作用和文化自觉。

公共图书馆立法是我国公共文化法治建设的重要组成部分，一直走在公共文化法治建设的前面，而地方性公共图书馆立法在我国公共图书馆立法中又独领风骚。截至目前，我国地方性图书馆立法有5部，即《深圳经济特区公共图书馆条例(试行)》(1997年7月)、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》(2000年8月)、《湖北省公共图书馆条例》(2001年7月)、《北京市图书馆条例》(2002年7月)、《四川省公共图书馆条例》(2013年7月)，除《北京市图书馆条例》外，其余均为公共图书馆立法；省域地方性公共图书馆政府规章有4部，即《河南省公共图书馆管理办法》(2002年7月)、《上海市公共图书馆管理办法》(2002年11月修订)、《浙江省公共图书馆管理办法》(2003年8月)、《山东省公共图书馆管理办法》(2009年4月)；省会城市公共图书馆政府规章有《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》(2008年2月)。《广州条例》是我国第一部省会城市公共图书馆立法，它立足于广州市近年来快速发展的“图书馆之城”建设实践，放眼全国公共图书馆服务体系建设的创新经验，直面公共图书馆事业发展面临的热点难点问题，以法律的权威，对广州市公共图书馆的设立、管理和服务作出规范，对广州市公共图书馆发展的成功经验给予固化，对广州市公共图书馆事业的发展方向作出引领，代表了我国地方性公共图书馆立法的最新进展和最新成果。《广州条例》的特色和亮点主要体现在七个方面。

1 明确了市、区两级人民政府设置公共图书馆、构建公共图书馆服务体系的法定事权责任

《广州条例》明确规定了市、区两级政府设置公共图书馆、构建公共图书馆服务体系的法定事权责任。这一规定的重要意义在于，首先，吸收了近年来学术界关于公共图书馆设置主体应适当上移的研究结论[1]，把公共图书馆的设置义务集中在市、区两级政府，以强化政府对公共图书馆的保障能力。其次，市、区两级政府的法定责任不仅是设立图书馆，而且应构建覆盖城乡的公共图书馆服务体系。具体的措施，一是规定单体公共图书馆的设置应有“服务半径合理的要求”(参见《广州条例》第十一条)；二是规定区级政府负责“建立公共图书馆总分馆体系”(参见《广州条例》第十二条)。近10多年来我国公共图书馆领域构建服务体系的理论和实践通过《广州条例》在广州实现了法律化。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求建立政府事权和支出责任相适应的制度；中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府事权法律制度。《广州条例》明确规定广州市公共图书馆设置和公共图书馆服务体系构建的事权主体，实际上是明确了广州市公共图书馆服务体系建设的保障责任主体，发展公共图书馆事业的政府事权和支出责任在广州实现了法律化。

2 确立了公共图书馆总分馆制的实现方式，区分了中心馆、区域总馆的功能职责

按照广州市公共图书馆服务体系的顶层设计，广州图书馆是全市公共图书馆的中心馆，中心馆可以设置直属分馆(参见《广州条例》第十二条)，形成广州图书馆直属的总分馆体系。广州市公共图书馆总分馆体系主要建立在区级层面上，即区公共图书馆为区域总馆，镇、街道公共图书馆为分馆，在村、社区或其他人口密集地区设图书室或服务点(参见《广州条例》第十二、十三条)。各总分馆体系和广州图书馆形成功能化的“中心馆—总分馆”体系。我国公共图书馆总分馆制的探索和实践已有10多年，在借鉴国外经验的基础上，其模式、做法和特色正在逐步走向成熟。中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确要求以县级图书馆、文化馆为中心推进总分馆制建设，表明我国发端于公共图书馆的总分馆组织体制探索已经上升为政策要求。《广州条例》规范了广州市公共图书馆总分馆制的实现方式，率先使总分馆体制走向法律化。

在“中心馆—总分馆”体系架构中，中心馆和区域总馆各司其职、相互协同是整个体系高效运行的基础。《广州条例》是我国第一次在地方性公共图书馆法律中明确区分界定中心馆和区域总馆的职责(参见《广州条例》第二十五、二十六条)。一个公共图书馆在服务体系中承担的中心馆、总馆功能，和其作为区域服务阵地与窗口的功能不一样。《广州条例》区分中心馆、区域总馆功能职责的思路和做法，对各地形成和完善公共图书馆“中心馆—总分馆”体系具有借鉴和示范意义。

3 公共图书馆的保障条件具体化、量化、指标化

《广州条例》在公共图书馆保障上突出的亮点有三个：一是明列公共图书馆经费的主要项目(参见《广州条例》第五条)，这对于改变某些地方政府在经费保障上“给了马不给草料”，从而导致设施“空壳”、效能难以发挥的现象具有示范意义；二是明确规定了广州市公共图书馆千人面积指标(参见《广州条例》第十六条)，以及文献资源人均拥有量和人均年新增量指标(参见《广州条例》第十七、十八条)，这是落实以标准化促进均等化思想的具体举措，是广州市公共图书馆事业发展水平领先全国的基本标志，同时也为广州市公共图书馆提升服务效能奠定了坚实的物质基础；三是明确规定了依据服务人口的公共图书馆工作人员配置标准(参见《广州条例》第二十三条)，同时强调工作人员“可以多形式、多类型配备”，体现了以改革的精神完善用人机制的思路。在我国以往的地方性公共图书馆法律法规中，设施规模、资源存量、人员配置等也曾有过一些量化、指标化的做法，但一般是按公共图书馆的行政级别加以区分。《广州条例》的创新在于全面转化为人均指标，以人为本、普遍均等的理念和思想在《广州条例》中凸显出来，以标准化促进均等化的思想落实在了法律中。中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》要求研究制定公共文化机构人员编制标准。《广州条例》提出的“常住人口每一万人至一万五千人配备一名工作人员”的标准，是我国第一个写入地方性法律规范的公共图书馆从业人员配置量化标准，对各地乃至国家形成公共图书馆人员配置标准具有重要的参考价值。

4 探索法定化的公共图书馆读者权利

图书馆法是读者利益保护法，而不是图书馆行业利益保护法，这一理念近年来伴随着业界广泛深入开展的图书馆权利、图书馆精神、图书馆伦理等问题的研究，已经深入人心。在我国目前的经济社会发展阶段和公共图书馆事业发展水平上，读者利用图书馆的权利到底表现在哪些方面？2009年以来开展的“《公共图书馆法》立法支撑研究”项目曾经做过一些研究[2]。《广州条例》吸收业界近年来的研究成果，结合广州市的实际，首先宣示了公共图书馆服务保障读者权利的基本原则：坚持普遍、平等、免费、开放和便利的原则(参见《广州条例》第三十四条)；在此基础上，《广州条例》明确列出公共图书馆读者的四大权利(参见《广州条例》第四十四条)，使抽象的权利理念落实在了读者利用图书馆的活动之中。尽管《广州条例》目前能够列出的读者权利还是初步的、有限的，但它所开启的立法思路和指导思想，对以保障公众基本文化权益为目标的公共文化立法具有启迪和借鉴意义。此外，《广州条例》还通过对图书馆活动中某些行为的禁止，达到间接保护读者权利的目的。比如，规定公共图书馆不得擅自向第三方披露或泄露用户信息(参见《广州条例》第四十六条)，这实际上是承认并保护读者在公共图书馆的个人信息权；规定公共图书馆不得限制文献信息资源的利用(参见《广州条例》第四十七条)，这实际上是承认并保护读者在合法的范围内自由利用图书馆资源的权利。

5 引领公共图书馆管理体制和运行机制改革创新

法律的重要功能之一是对事业的发展作出引领。《广州条例》以中共十八届三中全会全面深化改革的精神为指导，对构建现代公共文化服务体系进程中的公共图书馆管理体制和运行机制改革创新，做出了一些具有前瞻性、引领性的规定。关于公共图书馆内部管理体制和运行机制改革，《广州条例》规定推动公共图书馆建立和完善法人治理结构，并对理事会的构成做出了原则规定(参见《广州条例》第八条)。关于公共图书馆的社会化发展，《广州条例》规定公共图书馆可以向社会组织购买服务，可以吸纳社会组织参与公共图书馆的运营与管理(参见《广州条例》第五十一条)，要求公共图书馆建立常态化的志愿服务机制(参见《广州条例》第五十条)。关于公共图书馆的绩效评估，《广州条例》规定要建立第三方评估机制(参见《广州条例》第三十二条)。这些规定都是将中共十八届三中全会的相关政策规定上升为法律，体现了法律规范和重大改革政策的有效衔接。

6 强化馆长法定任职资格的专业性要素

优质、专业的图书馆服务建立在图书馆员的专业性基础之上。纵观图书馆事业发达国家的基本经验，实施图书馆员职业资格制度是较为普遍的做法。在我国目前的经济社会发展阶段，全面实施图书馆员的职业资格、职业准入的条件尚不成熟，但对于图书馆领军人物——馆长的任职资格做出一些专业化的要求，不仅是应该的，而且是紧迫的。以往出台的地方性公共图书馆法律规范出于种种原因，一直难以落实对馆长任职资格的专业化要求，导致的后果就是公共图书馆的“行政化”倾向严重，行政化的管理方式在公共图书馆大行其道。《广州条例》在这方面实现了突破：率先将馆长应具有相应专业的高级专业技术职称或一定年限的图书馆工作经验作为法定任职条件，这是一个具有突破性的领军人才队伍建设的开端，对于提升公共图书馆馆长素质，进而提升公共图书馆人才队伍的专业化水平具有深远意义。

7 关注公共图书馆形象标识建设，提高公共图书馆社会认知度

形象标识不仅仅是公共图书馆一个简单的标志符号，还是公共图书馆宣传推广、提升社会认知水平的有效方式。《广州条例》对公共图书馆的形象标识给予了充分关注，以专条规定全市公共图书馆实行统一标志，并纳入路标、路牌、公共交通等城市标志系统(参见《广州条例》第二十二条)，这一与国际通行做法接轨的规定，不仅体现了公共图书馆服务以人为本、方便利用的理念，而且开辟了我国公共图书馆宣传推广、走向公众、扩大社会影响的新途径。

十八届四中全会将文化立法列为今后重点加强的立法领域，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》要求建立健全公共文化服务法律体系，加强地方性公共文化立法工作。目前我国公共文化法治建设正面临着前所未有的发展环境，国家层面的《公共图书馆法》已经列为本届全国人大立法规划的一类法案，法律草案正在加紧修改完善。《广州条例》积累的经验、突破的问题、形成的规范将会成为我国公共图书馆立法的有益借鉴。

[1]于良芝，邱冠华，李超平，等.公共图书馆建设主体研究：全覆盖目标下的选择[M].北京：国家图书馆出版社，2011：147.

[2]李东来，蒋永福，程亚男，等.读者权益与图书馆服务研究[M].北京：国家图书馆出版社，2012.

[3]广州市人民代表大会常务委员会.广州市公共图书馆条例[EB/OL].（2015-01-26）[2015-05-20].http：//www.rd.gz.cn/page.do?pa=2c9ec0233a0016bd013a00 366ab30059&guid=40c837feb34743aea02eb8d4a48913f c&og=402881cd27e001000127e13e5c4d08ed.

来稿日期 2015-06-29

On the New Progress of Local Public Library Legislation in China

LIGuo-xin

Guangzhou Public Library Regulation is the first public library regulation of provincial capital in our country.Its characteristics and highlights include as follows：Defining the statutory responsibilities of city and district governments to establish public libraries and build up public library service system，finalizing the approach of implementation for central and branch library system，distinguishing the functions and duties between center library and branch library，ensuring the regulations for public library to be specific，quantitative，and with indexation，discussing statutory rights for users of public library，guiding the reform and innovation of management systems and operational mechanism at public libraries，strengthening the professional factors of statutory qualifications for director of library，concerning to build the image of public library，as well as enhancing social recognition of public library.

Guangzhou Public Library Regulation；public library；public cultural service

格式 李国新.我国地方性公共图书馆立法的新进展[J].图书馆论坛，2015（8）：1-5.

李国新，男，北京大学信息管理系教授，国家公共文化服务体系建设专家委员会副主任。