完善铁路旅客人身伤害相关法律体系的探讨

文献标识码：B

文章编号：1006-8686（2015）0007-03

10.13572/j.cnki.tdyy.2015.03.003

2012年11月9日，国家公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（国务院令第628号）：自2013年1月1日起，现行《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》（以下简称《应急救援条例》）删除第33条关于限额赔偿的条款；同时废止《铁路旅客意外伤害强制保险条例》（以下简称《强制保险条例》）。

至此，铁路旅客人身伤害处理方面的限额赔偿和强制保险的2个制度不再执行。铁路旅客发生人身伤害事故时，必须按照实际损害情况、实际定责情况进行全额赔偿（如属铁路免责事由，则为零赔偿）；同时铁路旅客在运输途中的人身保险也通过旅客自愿购买商业保险来实现，铁路不再强制收取保险费，未自购保险的旅客出现人身伤害事故时不再享受保险赔付。这2个制度的废止，虽然在一定程度上有其法理依据，但也形成了另一种形式的法律空白，特别是给现场处理旅客人身伤害事务造成极大的不便，不利于社会和谐与铁路发展，有必要对相关法律体系进行深入的探讨。

1　废止缘由

1.1　限额赔偿废止缘由

1.1.1法律效力存疑

我国《立法法》规定，对民事基本制度的确立只能通过制定法律来进行；《侵权责任法》规定“承担高度危险责任，法律规定赔偿限额的，依照其规定”，明确了赔偿限额这种民事基本制度，只能由法律规定，而行政法规与司法解释无权对其作出规定。《应急救援条例》是国务院制定的行政法规，其本身无权对铁路旅客人身损害赔偿规定限额，法律效力存疑。

1.1.2　赔偿限额过低

《应急救援条例》规定的15万元的最高赔偿限额，虽然远高于1994年旧条例规定的4万元，但仍远低于民航旅客伤亡赔偿限额的40万元，不仅显失公平，也违背公民权利平等原则，社会舆论对此意见极大。

1.1.3　例外原则缺失

按国际惯例，高度危险责任企业故意或重大过失造成的损害结果，则限额赔偿的标准应相应调整。我国《海商法》和《民用航空法》都沿用国际惯例，规定了因承运人故意或重大过失造成旅客伤亡的，不允许援用限额赔偿制度，而铁路《应急救援条例》没有这样的例外原则规定。

1.1.4司法实践弃用

近年来发生的一些较大事故的处理实务以及一些法院的案件判例，其赔偿数额都已远远突破赔偿限额。特别是2011年甬温线“7.23”事故，最终的赔偿数额是91.5万元，其赔偿标准的计算完全是根据《侵权责任法》及相关司法解释，在司法实践中造成了《应急救援条例》第33条的废弃不用。

1.2　强制保险废止缘由

1.2.1法律效力存疑

铁路运输企业承办旅客人身伤害强制保险没有合法依据，铁路强制保险的依据是1992年修订的《强制保险条例》，但在《保险法》出台后，实际上意味着与其有冲突的部委规章被废止。如果实践中《强制保险条例》仍在适用，显然是下位规章架空了上位法律。

1.2.2主体资格无效

铁路运输企业不具有主体资格办理强制保险业务，不能既是承运人，又是保险人。《保险法》出台后，铁路运输企业本应放弃铁路旅客意外伤害强制保险业务，将其交给具有合法资质的保险公司运营，但实际情况并非如此。

1.2.3保费收取不当

《强制保险条例》规定，保险费一律按铁路票价的2%收取，这意味着铁路旅客的票价越高，其所缴纳的保险费也越多，而每位受损旅客的最高保险金额都是2万元，这显然是不合理的。保险费与保险金应当是一种对应关系，这样才能体现保险的公平性与等价有偿性。

2.2.4告知义务未尽

铁路旅客车票未载明保险条款，旅客购买车票时，铁路没有告知票价中含有保险费用，旅客知情权未得到尊重。这导致了铁路旅客不清楚车票中包含保险费，以致旅客对这种保险凭证不会刻意保管，客观上造成了铁路对旅客未尽告知义务。

2　废止后果

2.1　旅客权益受损

2.1.1　铁路免责时旅客无法获得足够赔偿

据统计，近年来旅客人身伤害事故有60%以上属于铁路免责事由，即旅客自身健康原因、旅客重大过失、第三人责任、或不可抗力等原因造成事故，铁路可以免责或不负担主要赔偿责任。例如，今年以来南宁局处理的95起事故中，有61起事故属于铁路免责事由，在强制保险未废止之前，这61位旅客可视其伤亡损失情况，各自获得数千、数万元的保险赔付。但在目前情形下，理论上应该没有任何赔偿。

2.1.2责任不明时处理诉讼成本大幅增长

虽然铁路旅客人身伤害事故中有40%是铁路不能免责的事由，但也并非铁路全责，而是旅客也存在过失情况，这就存在较大的争议空间。由于铁路面临着极为沉重的高铁建设的成本压力和运输行业竞争的经营压力，在限额赔偿制度缺位的情况下，管理者绝不敢轻易承认铁路责任并进行无限额的赔付，最终诉诸法院是双方的共同选择。而旷日持久的官司带来的时间成本和精神压力，会带给受伤旅客及家属更多的痛苦，造成其生活质量极差，容易激化铁路与社会的矛盾。

2.2　铁路处理困难

2.2.1铁路免责时无法安抚受伤旅客

铁路强制保险制度实施了半个世纪，早已深入人心，而且网络时代的信息获取非常便利，受伤旅客及家属很容易在互联网上找到类似案例及赔付金额，尽管可以向其解释强制保险已被废止的事实，但旅客及家属仍然难以接受，情绪激动的争端甚至会影响到铁路正常秩序。而管理者出于维稳需求或大局观念，有时在铁路免责的情况下仍然给予部分补助，这既增加了铁路成本压力，又造成了事实上的不公平。

2.2.2责任不明时无法妥善处理争端

铁路限额赔偿制度的废止和部分案件赔付金额的畸高，加重了社会不良心理预期。例如近期发生的几起旅客砸碎车窗玻璃跳车的案例，尽管铁路有证据证明旅客有重大过失或主观故意，但旅客家属仍然提出了铁路无法接受的巨额赔偿要求，最终只能通过司法诉讼解决。特别是在一些案例中，旅客及家属不走法律程序，只是通过静坐示威、频繁缠访、冲击铁路工作场所等不正当方式来达到其诉求，也给铁路制造了许多麻烦。

3　重建限额赔偿和强制保险制度

3.1　限额赔偿制度的必要性

3.1.1限额赔偿有法律依据

铁路属于高度危险行业，法律规定高度危险行业适用“无过错责任”。也就是说：只要旅客不因自身健康原因或故意造成的事故，不管铁路有没有过错，铁路都要承担责任。由于“无过错责任”对高度危险行业的经营者来说，实在是过于苛刻，为保护此类行业的发展，让社会分担部分风险，法律给予其限额赔偿的保护。《侵权责任法》第77条规定，“承担高度危险责任，法律规定赔偿限额的，依照其规定”；《合同法》第312规定：“法律、行政法规对赔偿额的计算方法和赔偿限额另有规定的，依照其规定。”可见，我国法律认可并支持在高度危险行业中对人身损害实行限额赔偿，但要求由法律对其进行规范。

3.1.2限额赔偿是社会共识

在航空领域，《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》第3条规定，承运人对旅客的赔偿责任限额为40万元。在海运领域，《海商法》第117条规定：港口之间的海上旅客运输，承运人的赔偿责任限额，由国务院交通主管部门制定，报国务院批准后施行。在道路交通领域，《道路运输管理条例》第21条规定，客运经营者在运输过程中造成旅客人身伤亡，行李毁损、灭失，当事人对赔偿数额有约定的，依照其约定，没有约定的，参照国家有关港口间海上旅客运输和铁路旅客运输赔偿责任限额的规定办理。可见，航空、海运、道路交通，都通过法律法规对限额赔偿进行了规定，如果《铁路法》不进行相应修改，任由其存在空白，是与法无据和违背法律要求的。

3.1.3　限额赔偿体现了公平原则

众所周知，铁路运输行业是具有一定的公益性质的高度危险行业，但这种危险性是现代社会发展所必须的，也是必须容忍和接受的。如果对所有受害旅客进行“无过错归责”的无限赔偿，虽然充分保障了受害旅客的人身权益，但铁路运输事业的发展和公益目的的实现，将在相当程度上受到影响，甚至会使铁路行业逐渐萎缩直至消失，这显然不是法律公平理念所追求的。所以对铁路企业承担的责任进行限制，是民法中公平原则的具体体现，也是符合其权利义务均衡的理论。

3.2　强制保险制度的必要性

3.2.1人身伤害事故多发的现实需求

旅客安全是铁路运输中最重要、最基本的任务，但由于铁路运输的高危性和设备设施的现状，以及自然风险、不可抗力、人为破坏、意外事故等因素的大量存在，纵然铁路运输企业精心防范，旅客人身伤害发生数量仍然较多。从历史数据看，仅南宁铁路局平均每年都有上百起旅客人身伤害事故，其危险程度不亚于道路交通事故。我国《机动车交通事故责任强制保险条例》要求每位机动车驾驶员都要交纳“交强险”，从现实需要来看，铁路旅客也应该同样进行强制保险。

3.2.2保险资金筹集的现实需求

如果让铁路旅客进行自愿投保，由于铁路旅客的保险意识较差，仅有极少数的旅客愿意购买，即使单次购买金额较大（例如20、30元），也无法筹集足够的保险资金（某商业保险公司曾在2013年初在铁路做过短期销售试验，但效果不佳），无法支撑一个完善的铁路旅客运输保险体系的运转。而如果是强制保险，按南宁铁路局每年近4千万的旅客发送量，即使每位旅客只收取0.5元的保险金，总额也近2千万，完全可以满足受伤旅客的保险赔付和保险公司管理成本的资金需要。

3.2.3针对特殊人群赔付的现实需求

如果让铁路旅客进行自愿投保，那么事实上最需要保险的人群将被隔离在保险赔付的范畴之外。深入分析旅客人身伤害事故的人群特征，我们发现最容易发生伤害的人群通常都属于低收入阶层，例如务工人员、农村居民等占80%以上，他们的特点是出门少、见识少、处理问题能力较差，常常因为心急、慌乱、不熟悉设备状况或走行路线，导致不必要的伤害和损失。这群人由于收入较低及自我保护意识较差，他们不愿支付动辄20、30元的商业保险费用，必然把自己隔离在保险范围之外，从而导致新的铁路保险体系基本丧失其存在意义。

4　完善铁路旅客人身伤害法律体系

4.1将旅客伤害限额赔偿原则纳入法律体系

从社会公平正义的角度而言，铁路旅客受到伤害，理应在法律规定范围内得到铁路运输企业的赔偿，而《铁路法》则是一部专门规范铁路运输和铁路建设的法律，将来《铁路法》专门规定限额赔偿的法律条款，是合理合法的举措。参考民航的最高限额40万，兼顾社会经济发展的情况，建议在未来的《铁路法》中，把最高限额也定为40万。同时，可明确例外原则，明确铁路旅客人身损害限额赔偿的适用和排除条件：如果司法机关或主管部门（交通部或国家铁路局）判定铁路运输企业存在主观故意或重大过失，且事故后果极为严重、社会影响极为恶劣，则不再适用限额赔偿规定，而是按普通法律规定，全额赔偿旅客的所有损失。

4.2将旅客伤害强制保险原则纳入保险体系

未来的《保险法》或《铁路法》应当规定铁路旅客都应当投保强制保险，具体办法由国务院规定。国务院可以授权交通部或国家铁路局会同中国人民银行，共同制定出关于铁路强制保险的行政法规，明确铁路旅客强制责任保险的性质、保险费用和保险金额等内容。同时，可由保监会指定或成立专门的铁路行业保险公司，赋予其合法经营资质，承办铁路旅客人身伤害保险的业务。新成立的铁路

保险公司，由于其独立性、专业性和权威性，处理旅客人身伤害保险业务时将更具效率；同时在旅客伤害事故数据分析的基础上，该公司会在利润的推动下，认真协助铁路做好安全设备的投资和维护，降低旅客人身伤害的发生率，更好的保障旅客运输安全。

4.3允许商业保险与强制保险并存

铁路可以比照航空运输的商业保险体系，在实行铁路旅客强制保险的同时，可以按自愿原则由旅客自由购买其他商业保险，甚至可以购买多份保险，商业保险权交由旅客自主处分，以满足铁路旅客多层次需求。

4.4设立旅客人身伤害事故社会救助基金

我国《道路交通安全法》规定设立道路交通社会救助基金。未来的《铁路法》应借鉴这个做法，规定设立铁路旅客人身伤害事故社会救助基金，并授权国务院规定其具体运作办法，使受害旅客在不能从保险赔付和责任赔偿中获得足够赔偿时，可以获得救助基金的补偿。

5　结束语

原铁路旅客人身伤害的限额赔偿和强制保险制度，虽然在法理上有瑕疵，但在实践中保障了绝大多数旅客，特别是弱势旅客群体的合法权益。全盘废止这2个制度，对于强势旅客群体而言，他们获得更多话语权，即使是自身责任也可以通过利用社会维稳心态，引导社会舆论和司法系统支持其诉求；对于弱势旅客群体而言，同样在自身责任的前提下，却得不到任何赔偿，客观上破坏了社会公平正义。我们应当承认限额赔偿和强制保险的必要性和合理性，努力呼吁国家立法机构，在将来的法律修订过程中，争取将这2个制度原则纳入《铁路法》和《保险法》中，切实完善铁路旅客人身伤害相关的法律体系，积极维护社会和谐。